农业面源污染治理困境和对策研究

周庆翔

（中共潍坊市委党校 科研处，山东 潍坊 262406）

农业面源污染指由于农业生产活动产生的各种污染，如化肥、农药过量使用带来的土地污染、畜禽粪便污染、地膜污染、生活垃圾污染等。日益扩大的农业面源污染造成了给水环境的破坏、大气质量变差、生物多样性减少、农业生态环境日益恶化。因而，农业面源污染治理成为当前我国农业供给侧结构性改革的重点和难点。

一、农业面源污染治理的困境

1.农业环境保护政策缺位。第一，农业支持政策偏重于产量供给。改革开放后，我国农业支持政策主要目的是增加农产品产量，国家因此制定了一系列推进农业产量提高的政策，如对化肥、农药、水利、土地等方面的农业补贴政策和农资综合直补制度，这既增强了农民使用化肥、农药的积极性，又增强了生产厂商的供给意愿，但同时也造成了严重的农业面源污染。第二，农业面源污染的末端治理缺陷。由于农业面源污染的特殊性，农业面源污染的主体往往是污染的受害者，简单的经济处罚不适合农业面源污染的防治。一方面，对于农业面源污染缺少专门立法，农业面源污染者违法成本较低，致使污染扩大。另一方面，由于对农业面源污染的危害性认识不足，因而只有到了相当严重的地步才有治理的需要，这就大大提高了治理成本。这种末端治理模式，治标不治本［1］。

2.市场主体对农业面源污染存在认识上的偏差。有些地方政府认为，农业面源污染治理危及地方经济利益，影响地方政绩，因而缺乏治污动力。同时，农业面源污染治理难以量化考核，这对地方领导干部则缺乏必要的约束。由于农业面源污染监测难度较大，信息不全，甚至信息失真，底数不清，使得农业面源污染治理缺乏科学性。就农民个体而言，传统的农业生产模式使农民习惯于使用化肥、农药的耕作方式，而对科学的用药、用肥方式仍有一定的排斥。就企业主体而言，农业资本因农业面源治理的高风险和低效益，因而不愿投资农业面源污染治理项目；农场主和养殖企业也因缺乏硬约束对农业面源污染治理缺少积极性。

3.农业面源污染的责任主体难以划分。农业面源污染源属于非单一来源的污染，具有高度分散性，这对农业面源污染排放的监测造成困难。由于地质结构、经济发展状况、气候条件、人们的观念等因素的影响，农业面源污染具有随机性和不稳定性的特点，从而形成监测困难。农业面源污染作为农业生产的外部成本，没有纳入生产成本，加之排污主体的分散性、多样性，对污染源的追踪难度较大，从而难以确定责任主体，以致“污染者付费”原则难以落实。

4.农业面源污染治理存在地方保护主义现象。

农业面源污染治理面临巨大的地方保护主义压力。许多污染主体，特别是一些大型养殖企业能够带动地方经济发展，而地方治污则按属地原则由地方财政筹集资金。在当前地方财力普遍不足的情况下，即使不考虑污染主体可能带来的地方收益，也因财力不足而对其疏于治理。由于缺乏必要的量化定性标准，为了保护地方利益，环保部门对面源污染查处缺少主动性。地方保护主义的盛行使农业面源污染治理难以形成合力，污染反弹现象相当严重。

5.农业面源污染治理资金匮乏。农业面源污染治理是一项系统工程，需要大量的资金投入。然而，由于各地发展不均衡，针对农业环境保护的公共财政投入明显不足。同时，农业环境污染防治的融资机制不健全，资金投入渠道单一，政府投资和民间投资积极性不高。

二、农业面源污染的治理对策

1.多中心治理，打破政府单一治理困境。农业面源污染治理必须使农户由污染主体变成治理主体［2］。要加强宣传教育，通过多种载体，用群众喜闻乐见的形式，用群众身边的污染案例，教育群众，增强群众的环保意识。加大对农业技术推广资金投入，对农民进行技术指导和信息服务，提高农民科技种植和科学养殖的水平。从政策上对农业生产进行必要的引导，一方面，提高农民使用化肥、农药的成本，取消相关补贴，引导农民走生态化道路。另一方面，通过提高农民经济收益的办法鼓励农民参与治理。利用生态补偿基金对推进绿色农业发展的农户给予适当补偿，与大企业联合给予农户新品种、新生产工具等实物补偿，对优先使用农业生产新技术的农户实施免费指导和智力支持，真正让农户从参与农业面源污染治理中受益。通过培育农业品牌，引导农户种植绿色农产品，同时对农民进行适当资助。

2.强化对耕地质量的保护。鉴于农业面源污染导致土地质量下降，农业面源污染治理必须致力于土地的改良和保护。要认真落实党中央提出的“到2020年主要农作物化肥使用量零增长”计划，推进配土配方施肥工作的开展。对重点区域或农场优先进行土地质量的检测，确定土地成分和化肥、农药对土地的污染程度，制定统一的肥料实施方案，有效改善土壤结构。在农业生产中逐步提高有机肥施用比例，鼓励农民使用有机肥，包括畜禽粪便消毒处理后还田使用、使用土杂肥、杂草植物堆积发酵肥、缓释肥、生态肥等。减少除草剂的使用，使用人力除草办法，既能够达到疏松土壤的目的，又能够有效降低对土地的污染。对实施测土配方改良的土地，应加强对农民的技术指导，科学用肥和用药，防止化肥、农药滥用，真正提高土地质量。

3.发展生态循环农业。发展生态循环农业意味着用农业天敌替代农药、用有机肥替代化肥，合理轮作、秸秆还田、增施农肥，利用生物学的自然循环原理，达到生态的自我修复、资源的综合利用。第一，农膜回收利用。一方面，进一步推广农业清洁生产示范项目，继续扩建废旧地膜回收储存点，方便地膜回收利用，加大财政补贴力度。另一方面，积极推进标准地膜，严格限制超薄地膜，与农户签订回收协议，给予购膜时的价格优惠。第二，秸秆还田。要根据各地实际情况，对秸秆粉碎，结合土地休耕制度的推行，秸秆还田用作肥料，也可直接把秸秆与土壤混合，经过发酵，来年作为土肥使用。大力推广秸秆反应堆、秸秆食用菌、秸秆沼气、秸秆还田技术，以农村沼气建设为重点，大力推广“畜——沼——菜”生态循环农业发展模式。动物粪便和生活垃圾用于生产沼气，达到废旧资源的有效利用。第三，实现农业标准化生产，建设农业生态示范基地。要制定农业绿色标准，做到“有标可依、依标生产”。

4.实施规范化、规模化养殖。第一，严把审批关。按照权责一体的原则，谁审批、谁监管，从审批源头把好关口。探索分类管理办法，对家庭圈养式的养殖户，由于检测成本高及对水体环境污染小，不宜报备审批，但对小规模的、走出家庭圈子、沿河圈养或对公共环境带来危害的养殖户应该认真审核，不符合条件的不予审批。对规模化养殖的审批要根据区域环境承载能力，合理界定养殖密度，场区建设应采取规范化标准，采用高标准的粪便处理设备。第二，实施规范化、规模化养殖。结合乡村振兴战略，科学划定禁养区、限养区，发展规模化、集约化养殖。按照统一规划、统一标准、统一管理、统一治污要求推进畜禽养殖园区建设，逐步取消散养方式。引导养殖户迁入规划园区，统一品种、统一饲料、统一防疫、统一技术管理、统一粪污处理，提高科学化养殖程度。第三，完善农业生态补贴制度。实现规范养殖，政府应通过财政给农户必要的补贴。对相关违规养殖场不宜“一刀切”地强行拆除，可以通过对农民进行技术培训，实现养殖场转型，如原先的养殖场通过改造可以种植菌类食品，也可以进行农产品的加工制作，或者进行物流存储等，避免资源浪费和闲置。第四，加快推广农业科技。一方面，强化科学饲养，避免过度饲养和过度防疫，从源头上减轻对环境的危害。另一方面，推广动物粪便污水处理技术及动物粪便综合利用技术，实现养殖污染物的无害化处理和再利用。通过生物发酵加工有机肥、沼气和沼渣利用、粪便堆积发酵、发酵床饲养畜禽等方式进行畜禽粪污无害化处理，尝试推行“畜——沼——粮”循环养殖模式。

5.推进城乡环卫一体化。第一，建立城乡环卫一体化机制。根据各地实际情况，明确城乡环卫一体化的工作重点，建立有效的考核机制，提出相应的保障措施。按照属地原则，实现城乡环卫一体化。第二，推进政府投资与购买服务相结合。城乡环卫一体化必须重视政府投资和市场化运作，调动社会力量参与城乡环卫一体化建设。设立专门的农村垃圾处理专项基金，用于城乡环卫一体化基础设施建设和保洁人员工资的发放。同时，要坚持市场化改革方向，推进政府购买服务。通过购买保洁服务实现市场化运营，可以采取融资租赁方式，由政府适当补贴、市县两级直接购买环卫设备，设备一次性购齐，分期付款，减轻政府的财政压力。第三，实施村庄清洁工程。以消除农村“草堆、粪堆、垃圾堆”为重点，实施村庄清洁工程。彻底清理农村草堆，提高农作物秸秆的综合利用，鼓励农民使用沼气、煤气替代秸秆。加快垃圾处理或转运设施建设，使农村生活垃圾得到集中处理。社会化服务水平较高的地方可以实行“户集——村收——镇运——县处理”的城乡生活垃圾一体化处理模式。要因地制宜，采取相对分散或相对集中的农村生活污水处理方式，有条件的地方可建设污水集中处理设施，将生活污水集中处理后达标排放。

三、农业面源污染治理实践的启示

1.尽快建立农业面源污染的生态补偿机制。第一，建立下游补偿上游的机制。要明确河域上游地区特别是水源地严禁沿河畜牧养殖，对生活污水处理、农业生产制定符合生态要求的环保标准，由下游相关区域按补偿标准逐步提高的原则实施对上游地区的有效补偿。通过认真调查论证、专家评估制定河域下游对上游地区的补偿标准。第二，实施谁受益、谁付费的市场化补偿办法。由相关受益主体对可能的污染主体进行补偿。由于农业面源污染治理的受益主体范围很大，可以探索在相关区域确立主要的受益主体，对其征收环境补偿基金，用于对重点水源地参与环境保护的农户和单位的补偿。第三，尽快设立农业面源污染防治专项基金。财政支出应逐步向农村面源污染防治倾斜，可建立农业面源污染防治基金，对恢复生态环境的项目给予较大的税收优惠和财政支持。同时扩大环境保护税的征收范围，根据专款专用的原则，将环境保护税主要用于地方政府改善农村生态环境。

2.农业面源污染治理必须与流域治理相结合。长期以来，我国对农业面源污染的治理主要在于控制增量，对存量的治理相对不足。实践证明，单纯进行新污染源的控制难以真正解决农业面源污染问题，农业面源污染治理应把增量污染和存量污染治理结合起来，流域治理必须和污染面源治理同步进行。为此，建议对相关流域、河道进行必要的疏浚，排除污物，清理垃圾，彻底解决存量污染，同时对新的增量污染进行必要的分类处置；可以通过建立农村排污管道，对农村污水和畜禽粪便进行单独管道排放；建立污物处理设备，实施河水和污水分流，有效治理农业面源污染。

3.政府在农业面源污染治理中应发挥主导作用。引入市场机制是农业面源污染治理的基本方向，但由于农业面源污染的外部性特点，相关利益主体趋向于消耗资源，获取自身利益最大化，对农业面源污染不愿承担责任。从当前农业面源污染治理的实践来看，市场作用发挥不力，污染主体治污自觉性不够，因为市场的价格信号难以对生产者或污染主体形成正向引导。政府仍是农业面源污染治理的主要承担者，主导地位让位于市场是一个渐进的过程。要使绿色发展成为农民的基本理念，自觉地减少农业面源的污染。

4.构建农业发展新格局。当经济发展到一定水平，物质生活有了较大的改善后，人们就开始关注对农产品的品质追求。而大棚农业、设施农业在一定程度上不能很好地满足人们对绿色农产品的需求，光照充足的阳光农业、劳动密集型的手工农业便成为人们的追求。因此，只有创新农业发展方式，构建农业发展新格局，才能有效解决农业面源污染的问题。

［1］周早弘.农业面源污染的实证分析和政策选择［D］.南京：南京农业大学，2009.

［2］杨立斌.中国农村面源污染多中心治理问题研究［D］.哈尔滨：东北林业大学，2012.