美国环境公益诉讼：经验及对中国的启示——以“自然资源保护协会诉迪克森郡案”为切入点

文◎李洁伟

田纳西州迪克森郡(Dickson)因三氯乙烯（TCE）等工业化学品不断倾倒，致使当地水源受到严重污染。2008年3月，自然资源保护协会 （Natural Resources Defense Council，NRDC）依据美国 1976 年《资源保护和回收法》（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA）规定的“公民诉讼”（Citizens Suits）条款，起诉田纳西州迪克森郡政府及相关公司（以下简称“迪克森郡案”），2011年12月原被告双方最终达成和解。［1］在美国环境公益诉讼中，此类诉讼案例以往并不常见。［2］就我国而言，近年来我国环境公益经历了迅速的发展。根据《环境保护法》第58条、《行政诉讼法》第25条，只有符合条件的社会组织和检察院才能提起环境公益诉讼，个人不能提起环境公益诉讼，2018年最高人民法院、最高人民检察院《关于审理公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关诉讼地位、法院审判程序及审判职责做出规定。至此，社会组织与检察机关提起环境公益诉讼的主体框架已经搭建完毕,“迪克森郡案”对于从理论和司法实践完善我国环境公益诉讼具有借鉴意义。

一、“迪克森郡案”的背景及进程

美国田纳西州迪克森郡填埋场因三氯乙烯等有毒工业化学品经年渗入地表，造成填埋场周边几英里范围内的地下水不能安全饮用。美国《资源保护和回收法》规定，对“导致或正在导致已发生的重大、实质性对健康或环境的损害”，任何人均可以提起诉讼；如果废物处置导致了“重大的和实质性的危害”，可以通过提起“公民诉讼”来加以抵制。［3］

自然资源保护协会认为，迪克森填埋场所处理的三氯乙烯、四氯乙烯等化学物质，对人体健康及自然环境造成了重大的和实质性的危害，是迪克森郡地下水遭受污染的原因，迪克森郡政府和部分填埋垃圾来源企业应对上述污染问题承担责任。［4］2008年3月4日，自然资源保护协会依据 《资源保护和回收法》“公民诉讼条款”起诉迪克森郡政府,之后又提交申请，追加ALP 照明产品公司（ALP Lighting Components,Inc.）、美国耐马克公司（Nemak USA Inc.）以及州际包装有限公司(Interstate Packaging Co.)为被告。2011年12月9日，原被告双方在开庭前达成和解，和解协议同意设立补救基金，交由专家管理，以确保当地居民能够获得清洁的水源，并加强对三氯乙烯含量的监测。［5］

二、对“迪克森郡案”内容的评析

（一）“公民诉讼”条款是本诉讼案的基础

公民诉讼，是指美国公民或团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境保护行政机关，有权提起诉讼。［6］1970年《清洁空气法》第 304条a款首次规定“公民诉讼”条款。［7］此后，美国国会将环境领域的公民诉讼条款复制到其他联邦环境立法之中，使得公民诉讼成为美国环境立法中一项普遍适用的制度。“公民诉讼”规定在《资源保护和回收法》第7002节。［8］根据该条的规定，如果一个实体由于处置任何“固体或危险废物”（solid or hazardous waste）而“可能”（may）对“健康或环境”产生“即将和实质性的危害”(imminent and substantial endangerment)，则允许公民或团体提起诉讼。如果没有《资源保护和回收法》中有关公民诉讼的规定，自然资源保护协会就失去了提起诉讼的依据，只能转而依靠其他法律实现救济。［91］

从1976年《资源保护和回收法》生效至今，“公民诉讼”规定的内容不断被美国各级法院的判例加以解释和明确。在“缅因州人民联盟诉万灵科公司”案中，［10］法院在解释“即将和实质性的危害”标准时，认为“合理情况是，只要因威胁而产生的伤害不是短期的，潜在的严重伤害不需要一定是紧急情况，并且此类威胁也不需要立即显现严重的伤害后果”。同样，在“纸业回收公司诉阿莫科石油公司”案中，法院认为“对‘健康或环境’的‘即将和实质的危害’仅需要表明存在受到威胁的伤害风险，而不是立即发生实际伤害”。［11］正如一些美国学者所言，美国法院在解释《资源保护和回收法》“公民诉讼”条款中的一些术语时，倾向于采取宽松解释的司法路径。［12］

（二）环境保护与人权问题相结合

哈佛大学法学与国际发展协会（Harvard LIDS）在总结“迪克森郡案”时指出，本案与美国全国有色人种协进会（NAACP）提起的民权诉讼案存在关联，这是案件的一个关键所在。迪克森郡居民多数为白人，涉案垃圾填埋场只占该郡面积很小的一部分，但居住在该区域的居民却以非洲裔美国人为主。这样的差异使得本案一下就上升到了捍卫人权的高度，同时也为自然资源保护协会提供了强大的诉讼依据，而不仅仅局限于环境保护这一个维度。［13］

将环境保护与人权问题联系在一起并非“迪克森郡案”的原创。早在二十世纪九十年代，美国约三分之一的州宪法把环境权上升为一项基本权利，内容包括：（1）关于环境品质重要性的政策性宣示；(2)环境授权规范；以及（3）个体性的清洁、健康的环境权。［14］从理论上看，环境公益诉讼以纯粹意义上的环境公益为保护对象，而环境私益诉讼系以受害人的人格权和(或)财产权因环境损害行为而受有损失作为理论依据，因而，二者并不存在交叉。而人权问题的出现，恰恰成了环境公益诉讼与私益诉讼的连接点，两者在认定环境损害行为的成立与否方面具有共通性。

保护环境与保护人权具有关联管辖。美国环保署(EPA)将“环境正义”作为一项公共政策，主张在环境法律、法规和政策的制定、适用和执行等方面，全体国民都应得到公平对待并能有效参与环境决策，而“环境正义”则是从政治上强调人权。［15］政治上强调人权通常从道德的角度展开论证，通过引起人们内心的“同类感”，而推论出保护环境的人权理论根基。［16］在美国司法中，将环境保护与人权问题捆绑在一起，将预防环境公益（继续）遭受损害以及对已经造成的环境损害采取积极的补救措施，升华为保障人权的一部分，并与宪法权利相联系，实际上是增强的环境问题的“可诉性”，将环境诉讼赋予执行法律、适用与解释法律并生成新型权利、形成环境公共政策、促进社会变革等多种其他功能。

（三）通过和解实现诉讼目的

环境公益诉讼具有成本高、风险大的特征，诉讼过程要耗费大量的时间和精力。

在“迪克森郡案”中，从案件发起、追加当事人直至首次开庭，已经过去三年多的时间。在“迪克森郡案”等美国环境公益诉讼中，原告谋求将争议纳入法院诉讼阶段，并非希望借由法院判决实现“环境争议”，也非环境公益诉讼制度设计的初衷。自然资源保护协会发起诉讼的主要目的，是希望借由启动司法诉讼的方式，以司法权为后盾向对涉案政府部门、企业施加督促与威慑，促使其采取行动，以达到等同于通过法院才能够获得的救济效果。［17］对于涉事的政府或企业而言，一旦作为被告进入环境公益诉讼阶段，都可能因法院的不利判决而对其自身声望和发展造成负面影响，所以也不希望启动公民诉讼程序。2011年12月9日，原被告双方最终达成和解，包括：（1）设立补救基金。由迪克森郡出资500万美元设立救济基金，以降低和消除已经发生的环境风险；（2）建立专家小组。由自然资源保护协会和迪克森郡分别任命两名专家组成，负责管理补救基金、划定环境风险区、制定监测方案；（3）提供公共水源，确保所有受影响的居民能够使用公共水源；（4）被告向自然资源保护协会支付律师费。［18］此时，原告与被告达成和解，不仅仅是相互妥协，也是实现公民诉讼产生督促与威慑效应的制度目的。

三、“迪克森郡案”对完善我国环境公益诉讼的启示

近年来，由人民检察院和社会组织提起的环境公益诉讼案件在全国各地不断涌现。既有社会组织诉个人（如自然之友诉谢知锦案）、社会组织诉企业（如中华环保联合会诉振华有限公司案），还有由人民检察院针对企业、个人及政府机关提起的公益诉讼案件（如徐州人民检察院诉鸿顺有限公司案）等。

（一）规范社会组织参与环境公益诉讼

社会组织与检察机关均为提起环境公益诉讼的适格主体。检察机关提起环境公益诉讼需要政府预算加以支撑，由于公益诉讼涉及领域不同、耗资巨大的特征，又导致检察机关在预算层面很难做出合理预期。理顺社会组织与检察机关原告主体关系时，应注重社会组织在发起环境公益诉讼时具有灵活性，可充分发挥社会组织参与环境公益诉讼的灵活性，鼓励、支持其开展环境公益诉讼。在民事公益诉讼中，以社会组织为主导，检察机关为补充；在行政公益诉讼中，应发挥检察机关、社会组织的各自作用，并在法律中予以明确规定，社会组织可以接受检察机关委托提起行政公益诉讼的前置程序，从而督促行政机关依法行政。［19］

社会组织参与环境公益诉讼不会引发滥诉。在“公民诉讼”条款规定之初，一些学者和社会公众担心此类诉讼的数量会非常庞大，法院将不堪滥诉行为的滋扰。［20］但是，从《清洁空气法》《资源保护和回收法》以独立条款规定“公民诉讼”的近半个世纪以来，事实证明，由公民、社会组织发起的环境公益诉讼只占美国环境诉讼总数的比例非常小。［21］究其原因在于：一是诉讼费用高。如果缺少充足的财力支持，就会大大的提高提起公益诉讼的门槛。［22］二是取证难度大。在环境污染信息不对称的情况下，社会组织很难获取相关的证据，以及证明污染排放与环境损害之间的因果关系。三是败诉的被告的赔偿款被要求上缴国库，而不能归属于原告，并且原告还要面临巨大的败诉风险。因此，推动社会组织参与环境公益诉讼对于推动环境执法具有十分现实的作用，不会引发滥诉风险。

（二）构建生态环境损害赔偿资金管理机制

《方案》“试点内容”第8条强调引入第三方机构来管理环境损害赔偿基金，计划到2020年之前建立起全国范围的生态环境损害赔偿制度。［23］依据 《方案》，赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。实际上，有些案件的获赔数额相当高，例如“中华环保联合会诉振华公司案”一审赔偿数额超过两千万元，［24］在“迪克森案”中，原、被告之间通过设立专家小组的方式负责监督补救基金的使用。为了落实《方案》，我国有必要出台法规以支持设立环境公益诉讼修复基金。上述这些进展令人瞩目，而相关法规方案的大范围推广实施还有待时日，建立生态环境损害赔偿资金管理机制，将公益诉讼所得赔偿款全部纳入，确保专款专用，及时将环境修复执行落到实处。

（三）充分利用调解制度达成诉讼目的

美国环境公益诉讼的解决途径包括三种方式，即法院颁发强制令、法院判决与和解。在环境公民诉讼中，大多数当事人更愿意选择以和解的方式解决争议,通过协商达成损害赔偿和费用的分摊，使原告获得利益，被告也会因不必承担双方的诉讼费用而获益。

我国诉讼法中的调解制度与美国的和解制度类似。我国《民事诉讼法》允许原被告双方通过调解的方式解决争端，《行政诉讼法》第60条规定人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。在《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中，也没有明确检察机关提起的行政公益诉讼能否运用和解形式来结案。

调解是节约诉讼成本、发挥诉讼成效的方式。在我国现行环境公益诉讼制度下，行政公益诉讼调解制度的法律依据并不明晰。调解具有避免诉讼带来的风险和降低成本的优势，通过调解制度最终使违法行为得到纠正和惩处，实现违法者重新回到守法的轨道，从而确保环境得到有效治理。为此，应当在《行政诉讼法》第60条的基础上，应当明确规定环境行政公益诉讼可以在一定的条件下进行调解，从而为行政诉讼调解提供了法律依据。

四、结论

环境公益诉讼以制度设计上的独特性,使其成为一种非常先进的环境治理手段,从而能够在防治污染、纠正违法行为以及保护环境方面发挥重大功能。“迪克森郡案”是美国众多环境公益诉讼案件中的一例，“迪克森郡案”为完善我国环境公益诉讼制度提供了可资参考的事例。对此，需要对《行政诉讼法》《民事诉讼法》的规定予以修订，通过规范社会组织参与，构建生态环境损害赔偿资金管理机制，明确环境公益诉讼调解法律依据，完善我国环境公益诉讼制度。

注释：

［1］Natural Resources Defense Council v.Dickson,No.08-0229,2011 WL 8214(M.D.Tenn.,Jan.3,2011.

［2］Herrington&Sutcliffe LLP,Harvard LIDS.“U.S.Environmental Public Interest Litigation:Experiences and Lessons Learned”,Natural Resources Defense Council,http://www.nrdc.cn/Public/uploads/2017 -01 -09/587300dc91878.pdf.

［3］§6972(a)(1)(B)Resource Conservation and Recovery Act.

［4］First Amended Complaint for Declaratory and Injunctive Relief,Natural Resources Defense Council,Inc.,et al.v.City of Dickson,Tennessee,et al.,Case No.08-cv-0229(M.D.Tenn.,Oct.28,2009).

［5］InterviewwithSelenaKyle,SeniorAttorney,LitigationProgram,NationalResourcesDefenseCouncil,conductedbyLIDSmembersandanOrrickattorneyonApril13,2016.

［6］李静云：《美国的环境公益诉讼》，载《中国环境报》2013年7月4日。

［7］Robert V.Percival,et al.,“Environmental Regulation:Law,Science,and Policy”,New York:Wolters Kluwer Law&Business Pub.,7th ed.,2013:1270-1271.

［8］See Sub.(a)(1)(B)42 U.S.C.Section 6972.

［9］参见陈冬：《环境公益诉讼的限制性因素考察——以美国联邦环境法的公民诉讼为主线》，载《河北法学》2009年第8期。

［10］Maine People’s Alliance v.Mallinckrodt,Inc.,471 F.3d 277(1st Cir.2006).

［11］Paper Recycling,Inc.v.Amoco Oil Co.,856 F.Supp.671,678(ND Ga.1993).

［12］James R.May."Now more than ever:Trends in environmental citizen suits at 30",Widener L.Rev.,Vol.10,2003,p.1.

［13］RCRA.“U.S.EnvironmentalPublicInterestLitigation:ExperiencesandLessons Learned”,http://www.nrdc.cn/Public/uploads/2017-01-09/587300dc91878.pdf(24March 2018).

［14］see Bret Adams et al.,Environmental and Natural Resources Provisions in State Constitutions,22 J.LAND RESOURCES&ENVTL.L.73(2002).

［15］兵临：《保护环境，就是保护人权》，人民网，http://theory.people.com.cn/GB/9791642.html，访问日期：2018年3月25日。

［16］参见常纪文：《我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策——美国判例法的新近发展及其经验借鉴》，载《现代法学》2007年第5期。

［17］参见张辉：《美国公民诉讼之“私人检察总长理论”解析》，载《环球法律评论》2014年第1期。

［18］ConsentOrder,NaturalResourcesDefenseCouncil,Inc.,etalv.CountyofDickson,Tennessee,etal.,CaseNo.08-cv-0229(M.D.Tenn.,Dec.9,2011).

［19］马勇：《社会组织应成为环境公益诉讼的重要力量》，中国生物多样性保护与绿色发展基金会网，http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4857/3812.html，访问日期：2018年3月25日。

［20］参见齐树洁、李叶丹：《美国公民诉讼的原告资格及其借鉴意义》，载《河北法学》2009第9期。

［21］参见李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，载《中国人民大学学报》2003年第2期。

［22］毛文革：《检察机关提起公益诉讼立法与工作机制完善初探》，湖北省人民检察院网，http://www.hbjc.gov.cn/jcyj/201803/t20180313_1262421.shtml，访问日期：2018年3月25日。

［23］《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/03/c_1117348804.htm，访问日期：2018年3月25日。

［24］秦天宝：《大气污染防治的法治新路径——从全国首例大气污染公益诉讼案谈起》，载《中华环境》2016年第11期。