加强和创新基层治理的探索与实践—基于山东省威海市、烟台市、淄博市的调研报告

◎中央党校第43期中青一班第7课题组

“基础不牢，地动山摇。”城乡社区是社会治理的基本单元。加强和创新城乡基层治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。加强和创新基层治理，是夯实党的执政根基、巩固基层政权的最基础性工作。围绕这一课题，课题组到山东省威海市、烟台市、淄博市进行了实地调研，详细考察了部分乡镇街道，召开了座谈会并做了问卷调查，了解到一些情况，形成了一些 想法。

一、山东省加强和创新基层治理的做法和成效

山东省各级党委政府高度重视加强和创新基层治理工作，在完善体系、整合资源、提升能力等方面，积极探索，大胆实践，创新出台了不少政策措施，有效维护了群众切身利益和城乡和谐稳定。

（一） 突出党建引领，把基层党组织打造成为坚强领导核心。一是健全完善组织领导体制。成立了由23个省直部门参加的省社区工作领导小组，出台20多个专项政策。二是构建区域化党建工作新格局。普遍建立“街道党工委—社区党总支—网格党支部—楼道党小组”四级党组织架构。三是凝聚基层党组织战斗力，更好发挥先锋模范作用。

（二）突出政府负责，打通服务社区群众“最后一公里”。一是抓设施规划布局。相继实施城市社区工作服务用房三年行动计划、农村社区服务中心建设三年行动计划。二是抓服务体系建设，出台《山东省城乡社区服务体系建设规划》。三是抓服务能力提升。全力深化“放管服”改革，大力推进“互联网+政务服务”，建立“一窗受理”“全程代办”等制度。四是开展社区减负行动，将社区减负工作纳入全省城市街道、社区区域化党建联席会议重点任务。五是整合服务社区管理力量。威海市环翠区为进一步提高社区建设管理水平,经市编委批准专门成立了社区工作管 理局。

（三） 突出群众主体，加强民主协商深化群众自治。一是推动居民议事协商。健全协商平台、拓宽协商途径、规范协商程序、丰富协商形式，畅通城乡居民诉求表达、利益协调和权益保障渠道。二是实施“互联网+社区”工程。烟台市芝罘区中台社区、大海阳社区通过提升社区服务能力，实现社区共治的做法得到了赵乐际同志的充分肯定。三是促进法治德治自治有机融合。在全国率先启动实施“四德工程”，以“孝、诚、爱、仁”为重点加强公民道德建设，实现群众自我管理、自我教育、自我服务。

（四） 突出社会协同，健全完善“四社联动”机制。一是培育发展社会组织。通过政府购买服务等措施，促进社会组织参与社区文化、社区体育、社会救助、居家养老、青少年保护、社区矫正等领域服务。二是加强社区社会工作专业人才队伍建设。2016年底，出台《山东省社区社会工作专项计划实施方案》，对社区社会工作人才配备提出明确要求。三是推进社区、社区社会组织、社会工作专业人才和社区志愿者“四社 联动”。

山东省加强和创新基层治理的探索实践，符合中央精神要求，顺应发展趋势规律，切合全省当地实际，不仅有效提升了山东基层治理水平，对其他地区也有一定的启示和借鉴 意义：

（一） 必须坚持党的领导。山东省把强化基层党组织建设、巩固党的执政基础作为贯彻基层治理的主线，推动党组织管理和服务力量下沉，强化政治功能，建设服务型党组织，抓住了基层治理的“牛鼻子”“主心骨”，为加强和创新基层治理提供了坚强保障。

（二） 必须坚持以人为本。山东省牢固树立以人民为中心的发展思想，想群众之所想，急群众之所急，办群众之所需，把工作做到人民群众的心坎上，架起联系群众的“连心桥”，有效提升了人民群众的获得感、幸福感和安全感，为加强和创新基层治理创造了良好环境。

（三） 必须坚持统筹协调。山东省把基层治理纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，分类施策、差异推进，多渠道吸引不同年龄、职业群众广泛参与，既扎牢织密了民生保障网，又实现了治理全覆盖，有效维护了社会和谐稳定。

（四） 必须坚持创新支撑。山东省加强智慧社区建设、创新设计民生综合保险、打造民生服务品牌等做法，都有效解决了基层社会的一些矛盾问题，充分提高了基层治理的实 效性。

（五） 必须坚持文化引领。山东省以文化建设为切入点，通过实施“四德工程”，兴建乡村文化大院、乡村博物馆等形式，构建人民群众共有精神家园，既推动了中华优秀传统文化的创造性转化，又生动阐释了社会主义核心价值观，为做好基层治理打下了牢牢根基。

二、 山东省加强和创新基层治理面临的困难和问题

调研中各方面也反映了一些情况问题，提出了一些意见建议，其中既有山东人口以及经济文化社会发展实际等方面的客观情况，也有许多全国面上的共性问题，特别是人民日益增长的美好生活需求和基层治理发展不平衡不充分的矛盾越来越突出，我们认为应当予以高度重视，认真加以解决。

一是城乡社区服务不平衡不充分。通过问卷调查分析，三市农村居民对社区服务综合满意率比城市居民低6个百分点，对比度差距最大的是对物业服务的满意率，高达11.15个百分点。社区教育便捷性认可度最高，为80.33%；随意扰民现象满意度最低，为70.82%。城乡居民认为当前村（社区）迫切需要解决的问题占前五位的是：社区养老问题达36.07%，社区环境卫生问题为21.31%，社区治安问题、社区服务问题、居民参与问题并列为20.66%。城乡社区信息化建设有待进一步加强。

二是社区组织的服务能力建设亟待加强。社区是人们参与社会生活和政治生活的主要场所，随着各级管理服务重心逐步下移，居民对社区组织的需求度和依赖性逐渐增强。但与此相比，城乡社区组织的机构设置、经费来源、人员配备、基础设施等与所承担的职责却还有较大差距，有的缺乏固定场所和活动设施，有的只重视硬件投入建管服失衡，再加上工作人员不足，社区规划工作滞后，社区工作者专业水平低等原因，服务能力很难全方位满足居民服务需要，更谈不上服务质量的提高。

三是基层“人、财、物”配置有待优化。突出表现为社区日常群众性文化活动、为民服务建设性资金等严重不足，与其承担的繁杂工作形成鲜明对比。相关部门委托社区办理公共服务事项时，“权随责走、费随事转”也未完全落实，许多工作进了社区，经费人员职权却没有到位配齐，社区工作人员经常遇到“看得见却管不着”的尴尬，乱搭建、乱停车、装修扰民等问题，他们都无权处理，给工作带来了很大 压力。

四是社会工作专业化程度相对较低。一方面社区社工数量偏少，尤其是农村地区，不仅服务设施建设投入不足，社工数量、服务能力也明显不足。如淄博市持证社工仅有367人，烟台市70%持证社工集中在中心城区。另一方面，社会组织数量偏少，参与治理领域不充分，普遍存在经费缺乏、场地缺乏、队伍不稳定和服务水平不高等问题，服务方式单一，管理理念落后，大多处于“自发组织、自由活动”状态。社区工作方法也有待于进一步创新。

五是以人民为中心的共治机制尚未形成。基层治理过度依赖“党委领导、政府负责”，依靠专门力量多、社会力量少，采取行政手段多、市场办法少。社区协商机制还不完善，协商的内容、形式、程序也不够规范，群众参与公益、互助和文体活动多，社会热点、难点问题少；事后公示、开展评议多，事前参与讨论少；离退休老人、党员干部参与多，年轻人积极性不高。驻社区单位共驻共建意识、机制也还有待 加强。

六是基层群众自治制度有待进一步完善。法律制度不够健全，《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》亟需适时加以修订完善。选举工作不够规范，一些地方的村委会换届选举存在拉票贿选、不正当竞争等问题；社区居委会换届选举居民参与热情不高，直接选举率较低。参与渠道不够畅通，部分地方存在村民会议召开不经常、村级协商不普及、村务监督流于形式等问题；城市社区协商制度化、规范化和程序化水平有待提高。

三、 加强和创新基层治理的对策与建议

党的十九大报告明确提出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，这为加强和创新基层治理提供了根本遵循，也对下一步工作提出了新的更高要求。综合调研情况，我们认为加强和创新基层治理必须从以下几个方面统筹施策：

第一， 进一步强化党组织核心作用。完善中央层面城乡社区治理工作协调机制，将《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》部门重点任务分工涉及的主要部门纳为成员单位，切实加强城乡社区治理的顶层设计和组织领导。各地也要尽快成立高规格的城乡社区治理领导机构，密切部门协同，构建齐抓共管的工作格局。

第二， 进一步提高社区服务能力。一是统筹城乡社区规划建设。落实各级政府责任，将城乡社区综合服务设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规 划等。二是深入开展社区减负行动。进一步完善社区工作事项清单及协助政府工作事项清单。三是加快社区公共服务综合信息平台建设。

第三， 进一步完善城乡社区服务体系。一是大力发展社区医疗卫生、社会救助、社会福利、技能培训等基本公共服务，逐步实现城乡全覆盖。二是拓展社区共享空间，提高社区共享承载和服务能力。三是坚持以社会化、市场化为手段，大力支持企业、个人和社会组织发展社区便民利民服务。四是完善社区互助服务 体系。

第四， 进一步加强治理队伍建设。一方面，分期、分批组织各级政府分管负责同志、民政业务骨干和一线社区工作者等参加专题培训，帮助大家解疑释惑。鼓励参加国家社会工作职业资格评价。另一方面，构建各类社会工作者服务基层长效机制。对于社区工作者，要逐步提高其待遇保障。对于志愿者，则要完善激励与保障机制。对于社会组织，要充分调动社会组织参与社区建设的积极性、主动性和创造性。

第五，进一步加大基层治理投入。要推动人财物和责权利对称下沉到基层，同时逐步改变以政府投入为主的形式，建立多元化投入机制。这方面，尤其要积极稳妥地把商业保险引入基层治理体系，发挥好其在完善、提升基层治理中的特殊作用。当务之急，是加强顶层设计，明确将商业保险纳入基层治理体系和政府购买服务范围，鼓励各级政府深化与保险机构的沟通合作，探索利用商业保险手段提升基层治理水平的途径 方法。

第六，进一步创新基层治理机制。一是落实基层治理责任制，将基层治理纳入各地党委政府议事日程。二是进一步推进社区党务公开，健全社区党员代表议事制度。三是全面推行“四社联动”机制，完善“四社联动”平台，建立健全“四社联动”联席会议、信息联通、组织联建、服务联办等制度规定。四是注重发挥好社区能人、乡贤群体等的领头羊、带头人、桥梁纽带作用。五是建立健全基层矛盾化解对话机制,发挥村(社区)两委的群众利益代言与协调作用,把矛盾问题特别是信访问题化解在基层。

第七，进一步完善基层群众自治制度。一是不断总结《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》实施中的有关问题，积极推动《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》的修订完善工作。二是贯彻实施《村民委员会组织法》，修订完善村委会组织法实施办法、村委会选举办法，规范基层选举工作。三是持续推进城乡社区协商，落实扩大人民有序政治参与的“五个民主”要求，进一步抓好城乡社区协商关键环节、制度衔接、支持保障和规范化建设，完善议事规则和工作规程，通过会议协商、书面协商、网络协商等形式，广泛多层次制度化开展议事协商，形成有事好商量、众人的事情由众人商量的良好氛围。