改革创新人民调解制度的几点思考

石恒堂（青海省司法厅 ）

人民调解制度是我国社会主义法律制度和民主政治制度的重要组成部分，坚持新发展理念，创新人民调解工作制度具有十分重要的现实意义。

一、改革创新人民调解制度是新时代的大命题

人民调解制度不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现了中华民族追求和谐和法治的理想。在实现中华民族复兴的伟大实践和建设社会主义现代化强国的伟大征程中，推动人民调解制度改革创新是一个时代性的大命题，是坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的具体体现。

（一）践行以人民为中心发展思想的迫切需要。新时代，坚持以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活需要是党全心全意为人民服务的生动写照。人民调解契合“和为贵”“无讼”“ 厌讼”的中华传统文化，具有便捷灵活、成本低廉、不伤和气、易于接受等优势。人民调解组织植根于基层，遍布城乡社区，网络体系健全。人民调解员选自人民群众，服务人民，贴近群众。近年来，各类人民调解组织和人民调解员坚持为民调解、为民解忧，把以人民为中心的工作理念落实到了工作的方方面面，化解了大量诸如婚姻家庭、邻里、债务、劳务、医疗、交通、物业等各类纠纷，赢得了群众的普遍认可。改革创新人民调解工作制度，是把人民对美好生活的向往作为奋斗目标的生动实践，是坚持以人民为中心的发展思想的必然要求。

（二）保障和改善民生的现实需要。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。”进入新时代，人民对美好生活的需要日益广泛，开始从实现外在物质文化需要向同步追求精神心理满足转变，从注重现实安全向同步追求长远安宁转变，从单纯的个体受益向同步追求参与社会事务转变。人民调解制度是实行基层民主及群众自治的产物，是群众维护自身根本利益最实用、最便捷的方式。在强调加强和创新社会治理的今天，人民调解特有的优势可为原有的社会治理模式增添许多柔性化的因素，使广大人民群众的利益得到更好的维护。

（三）巩固党的执政基础的必然要求。政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。习近平总书记指出：“得民心者得天下，失民心者失天下，人民拥护和支持是党执政的最牢固根基。人心向背关系党的生死存亡。”人民调解是党和政府密切联系群众的桥梁纽带，是党和政府“知民情、晓民意、解民忧、暖民心”的有效途径，是党和政府践行群众路线的最好方式，从本质上讲是一项重要的群众工作。20世纪60年代初，由浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的“枫桥经验”就是人民调解工作与群众路线相结合的典范。改革创新人民调解制度有利于进一步密切党群干群关系，增强党和群众的血肉联系，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位。

二、改革创新人民调解制度必须大思路谋划

人民调解是一种广泛、普及、便捷的法律服务，是公共法律服务体系建设的重要组成部分。创新人民调解工作事关民生福祉、事关法治社会建设、事关社会公平正义，应立足新时代和新使命，着眼长远发展，以大思路推动大转变，实现大发展。

（一）从长远计应树立战略思维。要立足加强和创新社会治理，将人民调解置于国家治理体系和治理能力现代化建设中去谋划、去推动，把人民调解作为打造共建共治共享的社会治理格局，加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾的重要工作抓紧抓实，形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、保障有力的人民调解工作建设格局。要立足推进公共法律服务体系建设，自觉将人民调解工作放到公共法律服务体系建设中去实施、去强化，充分利用公共法律服务体系中律师公证、司法鉴定、法律援助等业务和信息资源，推动人民调解化解矛盾、宣传法治、服务群众的能力和水平不断提升，使人民调解以解决群众实际问题作为出发点，零距离服务群众，打通法律服务“最后一公里”。要贯彻新发展理念，强化人民调解自身建设，既要脚踏实地，又要放眼世界，有选择地积极吸收借鉴世界各国调解先进经验，促进人民调解制度的不断完善，使人民调解工作焕发出新的强大生机与活力。

（二）从实践计应树立法治思维。党的十九大报告开启了中国特色社会主义法治强国梦的新篇章，明确提出深化依法治国实践的重大决策部署，为全面推进依法治国指明了方向和路径。各级党政领导要以法治思维重新认识和定位人民调解工作，要改变过去仅仅把人民调解作为传统文化和民间活动的观念，自觉地用法治观念统领、推动人民调解工作。各级司法行政机关要按照构建社会主义法治体系的要求，从依法规范人民调解活动、强化人民调解法律实施保障和监督、严格落实相关法律责任等方面着手，把人民调解工作全面纳入法治化轨道进行指导和规划。人民调解员要积极投身全面依法治国的伟大实践中去，自觉运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，主动将调解工作与法治宣传教育有效结合起来，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。

三、改革创新人民调解制度必须大格局构建

如何推进人民调解改革发展，充分发挥人民调解非诉讼解决机制的比较优势，是党和政府必须做好的一篇“大文章”。

（一）高格局规划。20世纪70年代以后，ADR（非诉讼纠纷解决程序）在世界范围内兴起，调解成为运用最广泛的解纷方式。我国作为一个在调解制度方面有着悠久历史、深厚文化底蕴和成功经验的国家，要把人民调解作为巩固党的执政基础、推进法治中国建设的重要方式予以高度重视，为人民调解工作改革创新做好顶层设计。各省、市、县党委政府要切实发挥好统筹协调作用，把推动创新人民调解工作作为“一把手工程”和“民心工程”扎实推进，充分运用全社会力量推动和发展人民调解工作，破解人民调解的发展瓶颈，进而形成全方位部署、多层次推进、各层面参与的人民调解建设格局。

（二）高起点站位。人民调解制度的创新应以提质升级为目标。要紧紧把握中国特色社会主义进入新时代的历史方位，牢牢坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的理论指引，以着力解决人民群众日益增长的调解需求与人民调解工作发展不平衡、保障群众权益不充分之间的矛盾作为立足点和落脚点。人民调解制度改革创新要以破解瓶颈制约作为突破。将人民调解制度改革创新纳入改革“大盘子”中通盘考虑，要敢于打破条块分割、部门壁垒，整合好、凝聚好各方资源，坚持顶层设计和地方探索相结合、试点先行和整体推进相结合、方案设计和督查落实相结合、改革创新和于法有据相结合，大力推动人民调解工作创新发展。人民调解制度改革创新要以推动政府职能转变为方向。政府要以开放的心态，平等地对待各类社会主体，并通过购买服务和招投标等方式吸纳社会力量参与公共法律服务和公共事务管理，打造共建共治共享的社会治理格局。

（三）高标准推动。各级党委要以鲜明的态度、坚定的决心、执着的精神，协调各方力量统筹推进、高质量完成；要加强对人民调解工作的组织领导，建立健全人民调解考核机制，将人民调解工作纳入政府绩效和治安综合治理考核评价体系。各级政府要结合各自工作实际强力推进，科学确定人民调解制度改革创新的时间表、任务书和路线图，明确实施的路径和方法举措，各级政府领导要将人民调解制度创新工作抓在手上，亲自部署安排，亲自督导检查。政府各部门不但要各司其职，更要协作配合、共同发力，圆满完成人民调解改革创新任务，推进人民调解工作在服务大局、维护社会和谐稳定方面发挥更加重要的作用。

四、改革创新人民调解制度必须大手笔擘画

中国理念、中国智慧、中国方案日益受到全球关注，我国的人民调解制度为其他国家社会治理提供了“中国经验”，贡献了中国力量。各级党委政府要以全局观大手笔擘画人民调解工作，使人民调解制度不断创新、不断完善，更好地顺应时代发展需要，更好地满足广大人民群众的需求。

（一）坚持需求牵引，创新组织。以人民群众的调解需求为导向，以调结构转方式促升级为目标，以“瘦身增效”为方向，在组织全覆盖的基础上更加追求工作的全覆盖，依需设立人民调解组织。以突出实效为方向，灵活设立人民调解组织。人口少、纠纷少的村设立联合人民调解委员会，人口多、纠纷多的村单独设立人民调解组织；矛盾纠纷多、群众调解需求量大的领域单独设立行业性专业性人民调解组织，县或人口集中的乡镇（街道）设立行业性专业性人民调解中心，调解中心分设各类纠纷调解窗口，专职化解其他各类行业性专业性矛盾纠纷，达到“统一平台受理、多个窗口服务、优势资源整合、科学高效调处”的效果。以拓展工作领域为目标，针对性地设立人民调解组织。立足服务改革发展大局，时刻关注社会矛盾纠纷的发展变化新动向，紧盯群体性热点、难点纠纷，以为政府分忧、为百姓解难为工作出发点和立足点，针对性地设立人民调解组织，如在居民小区设立物业纠纷人民调解组织，在拆迁任务重的地区设立拆迁纠纷人民调解组织，在海关、自贸区、外资企业等场所设立涉外人民调解组织。

（二）立足多元联调，建优机制。党委、政府要有效整合社会各方力量，推动构建人民调解、行政调解、司法调解有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，推动形成疑难复杂纠纷社会多方参与、共同发力的格局。健全人民调解工作机制关键点在于联动联调，各级政法委要指导建立健全纠纷告知引导机制和纠纷移交委托衔接机制，明确公安、法院、行政等部门向人民调解委员会移交委托案件范围，规范移交委托程序，进一步推动矛盾纠纷多元化解机制的建立。健全人民调解工作机制根本点在于社会力量的参与，司法行政、法院、民政等部门要立足人民调解的群众性特征，建立健全鼓励社会力量参与人民调解工作的体制，推动形成全社会重视、支持、共建人民调解工作的新局面。

（三）着眼提质增效，转型升级。创新是人民调解工作永葆生机和活力的不竭动力。当前，矛盾纠纷呈现出复杂多样、专业性强、面广量大、调解难度高的特点，传统的人民调解工作指导理论、方式方法已经不能完全适应人民调解工作发展需要，必须以新理念、新思维引领人民调解工作创新发展。提高水平是人民调解工作提质增效的关键。提高人民调解依法化解水平，引导人民调解员坚持运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，提高调解成功率、协议履行率和人民群众满意度；提高人民调解技术含量，引导人民调解员善于运用专业知识开展矛盾纠纷调解工作。推进人民调解工作和现代科技的深度融合，深入推进人民调解工作信息化建设，研发人民调解信息管理系统，开发人民调解手机APP，建立人民调解微博和微信公众号；创新人民调解工作载体，广泛运用互联网、广播、电视等现代科技手段，如开办电视调解栏目、开通网上案件受理等，进一步方便群众，提高工作实效和影响力。

（四）强化工作保障，补齐短板。要强化政府责任，加大经费保障力度。各级政府要切实将《人民调解法》关于“国家鼓励和支持人民调解工作”的规定落实到位，对人民调解“三项经费”（人民调解工作指导经费，人民调解委员会补贴经费和人民调解员补助经费）实行政府“埋单”、全额保障，根据经济社会发展状况和人民调解工作实际需要，建立健全人民调解经费动态保障机制。要提高思想认识，加强组织保障。各级党委、政府特别是领导干部要对人民调解这种柔性纠纷解决方式在打造基层共建共治共享治理格局中的价值和作用进行重新审视，下大力气抓紧抓好抓实人民调解工作。要打造多层次保障体系，提升保障水平。推行政府购买服务、人民调解员协会承接的模式，大力推动政府购买人民调解服务。按照“谁设立谁保障”的原则，明确和强化设立主体为行业性专业性人民调解委员会提供调解员生活补贴、办公场所和办公设施的保障责任。采取专项经费支持政策，各级党委、政府要将人民调解纳入维稳、平安建设等工作总体规划部署，并通过专项经费支持推动人民调解工作创新发展。此外，允许、鼓励基金会、社会组织或个人通过捐赠等方式支持人民调解工作。

（五）注重长远发展，优化队伍。按照党的十八届四中全会把人民调解员队伍列入法律服务队伍建设序列的定位和要求，以“职业化、专业化、社会化”为方向，以“精员增质”为目的，努力培养和打造一支数量少、业务精、素质高的专兼职人民调解员队伍。吸收和利用社会资源优化人民调解员队伍。司法行政部门要指导各类人民调解组织大量吸收有政法工作经验的退休人员、精通汉语和少数民族语言的大学生、律师、法律服务工作者及相关领域的专家学者等担任专职人民调解员，吸收威望高、品行佳、懂政策、明法规、善调解的人民群众或宗教人士担任兼职人民调解员，以提高队伍整体素质。强化人民调解员队伍管理。建立将人民调解员薪酬与调解案件数量、质量及调解难易程度相挂钩的绩效考核激励机制；推行职业评价机制，全面系统考核人民调解员执业情况，并将此作为人民调解员是否合格、是否应受奖励或惩罚的重要依据；实行等级考评机制，根据对人民调解员的专业水平、经验和资历、职业道德素养、纠纷调解质量及社会评价等因素的综合考评，建立人民调解员业务等级制，并根据人民调解员等级确定其薪资待遇。