检察权运行理念与检察改革的几个问题

● 宋英辉/文

大家的发言对我的启发很大，下面有几个问题提出来。

第一个问题是检察权运行理念及其实现。

在最高层位的理念，这个大家认识比较容易统一，比如说强调公平、正义、高效，可能没有什么分歧。但是越往下，涉及到具体某一类检察权运行的时候，这个理念可能会出现不同的认识。所以我觉得更下位的一些理念的问题，具体到某一些检察权行使当中，要进行深入的研究。比如，办理未成年人案件，检察院运行的理念是否有特殊性，有怎样的特殊性。同时，理念的贯彻落实需要具体的制度和配套措施来支撑。如果跟不上，理念也就只能停留在口头层面，无法落地。检察权的运行，首先强调的是公平正义，要紧紧围绕努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义这一目标来运行。确定了理念和目标，怎么去实现就需要一系列一以贯之的措施。举个例子，目前对检察工作的考核评价很多时候仍然是以办理的案件量为导向，或者主要是参考办理的案件数量。一些检察院选评的办案能手，一味宣传和强调一年办理了几百件案件。对于案件质量、办案效果的考核评价，则没有给予应有的重视。这种简单地以办理案件数量来评价检察工作的，既不符合司法规律，也不利于坚持我们所倡导的公平正义这一最重要的理念和价值。所以说，有了理念，更要有保障实现这些理念的具体措施。

第二个问题是检察机关的法律监督职能及其实现。

检察机关的宪法定位是法律监督机关，未来法律监督机关行使职权的方式、方法也需要去研究。所以像刚才有代表谈到的多元化，我赞成多元化司法，可能未来检察权行使的方式、路径还是需要多元化。所以赋予检察机关一定刚性的权力是必要的，包括龙老师讲的诉权，除了这些刚性的还有更多元的方式方法，比如公益诉讼、通知有关部门起诉等等。现在有些地方在探索未成年人司法监督平台，实际上充分获得了当地政府部门的支持。利用现代技术建立一个网络平台，检察机关确实能够发挥法律监督的作用。这个平台里汇集了民众的各种诉求，会自动分到相关职能部门，比如小学附近水塘没有围栏，学生掉下去会发生溺水，平台会自动把这个问题放到教育系统，教育系统发现问题后会在一定期限内提出解决方案，检察机关进行监督。我觉得这样的方式方法也是可以借鉴的，政府有些职能没有充分的履行，涉及公众利益的、国家利益的，检察机关在这些方面能够发挥监督作用。

第三个问题是检察机关内设机构改革问题。

十八大以来启动的新一轮司法改革中，内设机构是一个核心问题。中央的精神是去行政化，进行“大部制”改革，实行扁平化管理。背后的用意是使办案活动回归司法属性，革除以行政方式处理司法案件带来的诸多弊端，落实司法责任制。为此，应当遵循司法规律，合理配置资源，根据司法业务类别和诉讼职能整合内设机构，避免内设机构职能交叉重叠，使司法行政更好的服务于司法办案。比如，检察机关内设机构中，有的本来同属一个业务类别，又人为分设几个行政部门管理，在改革中就应当整合为一个机构，下设不同办案团队或检察官办公室，而不应当把本来属于独立业务类别的机构简单化、一刀切地撤并。目前，内设机构改革中，很多不该设的机构设了，很多应该设的没有设，就是说归类不是很科学，这个也是需要好好研究的一个问题。例如未检机构对检察机关来说，就像儿科对医院来说是一样的。医院需要儿科，需要儿科医生，司法机关其实更需要未检和少年法庭。现在国外大量研究证明，用成年人的办案方式办理未成年人案件，会大大地增加重犯率，社会付出的成本更大。归根到底，关键还是一个理念问题。深圳市福田区检察院内设机构只有三个部门，就保留了未检部。当然，不是说每个基层检察院都要有未检部，但是至少应该由经过专门培训的人员办理。我个人认为，设置检察官办公室就一个值得推广的做法，不仅考虑到了检察机关特别是基层院内设机构数量有限的要求，也有利于促进办案活动回归司法、淡化行政色彩，加强未检工作的专业性。

第四个问题是未检业务的发展问题。

我国司法体制中，未成年人检察在未成年人司法工作中发挥着独一无二的作用。未成年人检察工作除了要遵循检察工作的一般规律外，还应当更加注重其特殊性检察。未成年人司法强调教育和保护，关注的是未来而不是过去，关注对未成年的保护而不是过去行为的惩罚，关注他怎么更好回归社会，而不是对过去行为的报复。这就决定了未检工作是特殊性很强的独立业务类别：一方面，涉及侦查监督、审查起诉、审判监督、刑事执行监督、民事行政监督、帮扶教育、保护救助和犯罪预防等诸多内容；另一方面，在工作对象、司法理念、司法政策、法律制度等方面，都与成年人检察工作存在质的不同，未检不以简单惩罚犯罪为首要目的，而以保护未成年人权益、教育矫治和预防再犯作为出发点和落脚点，需要一以贯之地关注未成年人 （包括未成年加害人、被害人、民事案件涉及利益的未成年人，甚至证人）的特殊需求，尤其是回归社会和健康成长等多方面的需要。就具体办理而言，未成年人案件不能只负责审查证据、认定事实和适用法律，还必须在了解未成年人成长经历、犯罪原因、教育监护条件等信息的前提下，与有关部门、社会组织一起对其进行帮教。这是办案活动的重要组成部分。即使有司法辅助人员协助，也不能将检察官从这些工作中完全剥离开（在许多国家和地区，少年司法都不会只专注审查证据、认定事实、适用法律，而是必须参与甚至决定帮教方案的制定、审查、监督方案的实施及方案调整等）。为此，少年司法需要对接政府相关部门与社会组织，如教育、民政、人社、妇联等（教育、监护、救助等）及专业社会力量（心理疏导、干预、亲职教育等），这些工作需要长期、稳定、规范的联络平台和交流管道。

同时，未检工作还是检察机关积极参与国家治理的重要途径。未成年人工作具有很强的综合性、专业性，需要多方各司其职、相互配合。司法机关是不可或缺的参与者。少年司法不仅是司法的重要内容，而且也是未成年人工作的重要环节。当前，我国未成年人保护和犯罪预防已经出现许多新情况、新问题，面临更多挑战。例如，严重犯罪低龄化、利用网络等高科技实施犯罪、与境外组织联系买卖枪支毒品以及雇凶杀人、校园欺凌、未成年人遭受性侵、虐童案件频发、未成年被害人救助、监护责任的落实、涉及未成年人利益的公益诉讼、三股势力及黑恶势力对未成年人的渗透，等等。同时，未成年人案件容易成为舆情热点，境内外敌对势力常常借此歪曲事实、攻击党和政府。一旦案件处理不专业，还可能引发群体性事件，影响社会稳定。面对这些新情况，要求不断提升国家治理能力和治理体系的现代化，包括检察机关在内的司法机关应当参与其中，责无旁贷。

对此，未检工作应当继续朝着专门化、专业化方向发展，为少年儿童健康成长提供更好的司法保障。第一，解决最高人民检察院未成年人检察工作机构建设瓶颈问题，以便进一步强化对全国未检工作的组织领导。第二，明确独立未检机构设置方案，继续推进地方检察机关机构专业化建设。基层院原则上应当设置独立未检机构，对于案件数量少、确实难以成立独立机构的基层院，可以成立独立的“未检检察官办公室”或“办案组”，直接隶属于分管检察长；具备条件的地方，地市级院可以指定一个基层院设置独立的“未检部”，集中管辖，或者设立跨区未检机构，跨区办理未成年人案件。第三，建立未检工作和未检检察官的专门评价考核机制。第四，合理设置未检检察官员额比例，保持未检队伍相对稳定。