浅议新时期火灾公众责任保险供给侧改革

李华杰

(宣城市公安消防支队，安徽 宣城 242000)

2017年10月，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发消防安全责任制实施办法的通知》(国办发〔2017〕87号)，要求火灾高危单位参加火灾公众责任保险，这就意味着新时期火灾公众责任保险供给侧改革正式开始，通知还要求地方人民政府、国务院有关部门等结合实际制定具体实施办法。

一、火灾公众责任保险是防灾减灾的迫切需要

(一)传统火灾民事责任赔偿制度无法保障受害人的利益

无过错责任是传统火灾民事责任赔偿的基础，从以往的过错责任发展到过错推定，最终确立无过错责任，经历了一个十分漫长的过程，也说明民事责任制度的发展过程是逐步扩张的。我们强化对受害人利益的保护，那么，加害人将承担更多的民事责任。但是，火灾事故赔偿额极大，作为受灾的经营单位已经遭受巨大经济损失，很难再赔偿受害人，民事责任制度扩张后，也无法解决受害人的赔偿问题。同时，公众往往对政府部门存在强烈的依赖感，一旦火灾事故引起大量的人员伤亡，受害群众就会希望政府给予救助，这无疑会对政府的财政预算构成更大的压力并造成国有财产的流失。这说明变革后的民事责任制度，还是无法保障受害人的利益，由此，责任保险制度应运而生。

(二)火灾公众责任保险制度从根本上保护了受害人的利益

公众责任险主要是承担被保险人在其经营的场所内，在从事生产或经营活动时，因发生意外事故而造成的他人(第三者)经济损失和伤亡，并依法应当由被保险人承担的经济赔偿责任[1]。运动场所、娱乐场所在营业期间，建筑、安装工程在施工期间，各种企业在生产过程中等，都可能发生意外事故，造成他人(第三者)财产损失或人身伤亡，这就产生了投保的空间。在国外发达地区，公众责任险早已成为机关、团体、企业和各种公共场所、游乐场所的必需保障。在保险期间保险合同载明的场所内，被保险人依法从事生产或经营等活动时，如果该场所内发生火灾、爆炸等造成第三者人身损害，应由被保险人承担人身损害和财物损失的经济赔偿责任，赔偿应由保险公司按照保险合同约定履行。火灾公众责任保险，是指以被保险人因为发生火灾造成的对他人(第三者)的伤害所依法应付的赔偿责任为保险标的的保险。在发生灾害后，被保险人就能得到适当的经济补偿，使之能够快速恢复正常的生产生活。因此，火灾公众责任保险，在关键时刻如同人的免疫系统一样重要。

基于责任保险制度的这种天然的分担责任和分散风险的功能，我国在很多领域都已经开始了相关责任保险制度的建立，如机动车责任保险制度、海商法中的保赔保险制度、环境责任保险制度等等。原本火灾赔偿责任集中于一个人或一个企业，而火灾公众责任保险实际上增强了被保险人赔偿损害的能力，当然，其最终目的是有效避免火灾事故受害第三人不能获得实际赔偿的民事制度上的尴尬，从根本上实现了对受害人利益的保护。

(三)严峻的火灾形势迫切需要火灾公众责任保险发挥防灾减灾作用

当前，中国特色社会主义进入新时代，经济社会的发展导致火灾数量也在不断增加。新时代对消防工作提出了新要求，而城市发展不平衡不充分，消防工作经费不足、人员缺乏，群众消防安全意识不强等问题日趋凸显，火灾形势日趋严峻，重特大火灾时有发生，造成了一定的国际影响和社会影响。据统计，近20年来(1997年至2016年)，全国发生111起重特大火灾，共造成2 320人亡、1 422人伤，直接财产损失17.5亿元，亡人、伤人和损失分别占近20年总量的5.8%，3.1%，4.1%。2016年，全国共接报火灾31.2万起，死亡1 582人，受伤1 065人。客观上讲火灾等事故的发生是避免不了的，火灾一旦发生，受灾的单位自身遭受巨大的经济损失，很难再承担第三方的经济赔偿，如果未投保险，伤亡人员的灾后救助和经济赔偿就落在了政府身上。若涉及利益群体较大，赔偿金额就会很大，如果没有得到赔偿或者赔偿不及时，群体性事件很难避免，将进一步影响社会安全稳定，因此，迫切需要火灾公众责任保险发挥防灾减灾作用。

二、构建保险与消防良性互动机制，解决新时期火灾公众责任保险的供给侧难题

企业火灾风险的管理方法主要有融资型和控制型，即保险和消防两种火灾风险管理的方法。火灾危险是消防和保险存在发展的前提。保险采取对危险的转移和分配手段获取利润，而消防部门为社会提供公共产品，采取控制和管理危险的措施，努力预防和减少火灾的发生及产生的损失。保险和消防在防灾减损目标上是一致的，因此，二者可以相互协作、优势互补，以最小的成本投入取得最优安全保障。

(一)国务院有关部门共同推进法律和政策尽快出台

1.火灾公众责任强制险应尽早立法，积极稳妥逐步推进

责任险特别是关系消防事业创新发展和科学发展的火灾公众责任强制险工作的开展，与国家经济发展水平、社会法制环境以及社会文明程度息息相关。目前，我国社会经济和法制环境有了较大发展，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全等方面的要求日益增长。当前在部分场所实施火灾公众责任强制险，不仅必要，而且紧迫，应尽快立法，尽早实施。现阶段，机关、团体、企业、事业单位投保火灾公众责任保险应符合下列规定：火灾高危单位必须按规定投保，消防安全重点单位特别是宾馆、商场和公共娱乐场所应当投保，鼓励其他单位投保；保险公司应按规定承保。保险公司应当对保险标的定期检查，根据风险水平厘定保险费率，及时向被保险人告知消除火灾隐患和不安全因素的书面建议，指导和督促被保险人做好火灾预防工作。双方坚持最大诚信原则和损失补偿原则，规避信用和道德风险。等到将来效果明显、时机成熟，宜全面推广火灾公众责任险。

2.火灾公众责任险纳入社保体系能充分发挥中国特色社会主义制度的优越性

社会保险是一种由国家以立法的形式强制开办的保险业务，带有福利性质，目的是解决劳动者在丧失劳动能力后的生、老、病、死、残等风险问题，解决的是社会普遍问题。当今世界各国的社会保险在社会保障中起着支柱作用。社会保障是政府对所有国民履行确保最低限度生活水平的国家责任的一种制度，它是把社会保险、社会救济和社会福利、社会优抚等总括在一起的一种社会管理制度。当前，地方政府深入贯彻以人民为中心的发展思想，一大批惠民举措落地实施，人民获得感显著增强。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，社会治理体系更加完善，社会大局保持稳定，国家安全全面加强。例如，重庆渝中区投入440万元为全区居民统一购买政府综合保险并将火灾事故救助赔偿纳入其中。一个家庭每年只需26元就可以把因火灾爆炸、自然灾害等十类原因导致的人身伤亡纳入保险救助范围，保险公司对因火灾、爆炸、暴雨等13种自然灾害，飞行物体坠落，建筑物和其他固定物体倒塌造成的直接损失和施救费用进行赔偿。如果没有政府的主动作为，这种惠民保险很难单独买到，这种创新险种保险公司也很难做到。当前火灾公众责任保险推广存在诸多瓶颈性的难题，只有通过政府主动作为，才能发挥大数法则的作用，如果将这一好的做法纳入全民社保体系，可提高险种设计的水平，进一步降低保险成本和费率，做到利国利民。坚持“政府领导、多方参与、齐抓共管、商业运作”的原则，对贫困地区采取政策和财政倾斜，积极、稳妥地建立覆盖全国的灾害管理和民生救助体系，并作为中央政府扶贫开发的惠民措施，将火灾事故救助赔偿纳入政府综合保险项目，以确保百姓灾后的最低生活保障。

(二)地方人民政府应集中力量为当地弱势群体统一购买区域性火灾公众责任保险

地方政府应结合当地特色，抓住区域性消防安全问题这一主要矛盾，主动作为，推动落实区域性火灾公众责任保险，避免弱势群体因灾返贫；消防部门应加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的区域性消防安全综合治理，逐步消除区域性火灾隐患这一老大难问题。例如，广西柳州市连续4年每年出资400余万元，为三个县的12万座少数民族村寨吊脚楼统一购买木楼火灾保险，并进行木楼防火改造，从根本上解决了少数民族群众因灾致贫和因灾返贫问题，当地群众坚守的传统生活方式以及彰显的文化传承有了牢靠的保障。同样，云南玉溪市82个乡镇630个行政村1 193个自然村农村房屋财产火灾保险连续多年全覆盖。按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，把农村住房火灾保险的专项补助资金列入当地政府财政预算，让“政府有支持、灾后有保险、农民得实惠”的观念深入人心。

(三)政府部门应深入细致、齐抓共管、共同推进

1.强化体系建设，创新宣传机制

推广火灾公众责任保险，应当在当地政府统一领导下，各行业主管部门、保险监管部门、消防部门、保险公司和新闻媒体在各自的职权范围和工作领域内履行工作职责。要遵循市场经济的规律，开展火灾公众责任保险特别是农房火灾保险的宣传，增强社会单位和广大群众的保险意识以及对火灾保险的认知程度，提高参保投保的积极性。

2.加强合作互动，提高风险管理水平

消防部门和保监部门应加强协调配合，要按照各自职责，共同推进火灾风险防范，发挥好公共服务和社会管理的功能，要建立覆盖全国的信息资源交流共享平台，提高风险管理水平。

3.建立监督机制，保证火灾保险在市场经济条件下健康运作

中国特色社会主义进入新时代，政府的行政手段逐渐淡化，保险的市场调节功能逐渐增强，保险和消防在发展过程中互相影响、互相联系，保险需要消防的保障，消防需要保险的参与。同时，要坚持正确义利观，树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，谋求创新发展。通过保险与消防不懈努力，全力发挥各自的作用，发动全社会的力量，促进其良性互动发展，推进防灾减损工作。

三、构建强制性火灾公众责任保险制度应注意的问题

(一)关于损失赔付范围的界定

火灾公众责任保险的损失赔付通常包括以下三种：第一种是被保险人由于火灾而导致的财物损失；第二种是因火灾而产生的诉讼和调查支出，以及事故救助所支付的费用；第三种是因发生火灾而造成他人(第三者)的伤亡或者财物损坏、灭失而产生的损失[2]。一般来说，对于第二种和第三种损失列入损失赔付范围是有法律依据的，其符合《中华人民共和国保险法》第42条第2款规定，根据责任保险的特征，原则上第一种损失应该属于除外责任。

(二)严格恪守理赔数额的限额制

由于火灾赔偿金额巨大，保险人要么不愿承保，要么陷入困境。这对火灾公众责任保险的开展十分不利，最终也不利于整个社会的经济发展。在设计火灾公众责任保险的保单时应约定一个责任限额代替保险金额作为保险公司承担的赔偿金额范围。以宁夏回族自治区为例，根据其经济发展情况，2008年宁夏的城镇和农村居民人均可支配收入分别是7 218元和2 284元，以20年计算，平均赔偿标准约为9.5万元，拟每人赔偿最低应为10万元[3]。又如，江苏省扬州市规定，商市场、宾馆(饭店)、网吧、医院、歌(影)剧院、娱乐和休闲等企业应投保“公众责任险”，每次事故及累计赔偿的限额一般为100～1 000万元，涉及个人死亡的事故赔偿限额，不低于30万元。

(三)科学厘定保险费率

在市场经济条件下，火灾公众责任保险费率及该保险的商品价格应该通过市场形成和调节，保监部门不应过多干预。考虑到我国的保险行业起步较晚，保险市场还有待进一步规范，保险法要求对于此类保费进行事前审批。由于火灾公众责任保险公益性很强，前期进行适当的管制是符合现状的。作为新险种应当根据市场拟定价格后，再经过保监会审批才能施行[2]。例如，扬州市明确了公众责任保险费率上下浮动30%的标准。

参考文献：

[1] 唐金成.论加快发展我国的公众责任保险[J].上海保险,2011(8):8-10.

[2] 张丛军.对于建构我国环境责任保险制度中相关问题的理性思考[J].商场现代化,2007(5):11-14.

[3] 王伟民.新形势下开展火灾公众责任保险工作探析[J].消防技术与产品信息,2011(5):10-12.