消防部门重特大灾害事故应急救援舆情危机应对研究

郭其云，王广宇，董晋良，陶钇希，甄 涛

(武警学院 a.科研部； b.研究生队； c.消防指挥系，河北 廊坊 065000)

一、问题的提出

近年来，随着我国经济社会的快速发展，重特大灾害事故频发，对人民群众生命、财产安全造成重大损失。事故发生具有不确定性强、伤亡损失大、覆盖范围广等特点，备受社会公众广泛关注。消防部门参与救援的重特大灾害事故往往具有连锁事件多、持续时间长、救援难度大、专业技术性强等特点，对应急救援工作提出了更高要求。

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第37条规定，参与应急救援是消防部门的法定职责[1]。在《国家突发公共事件总体应急预案》(包括25个专项预案、80个部门预案)中，有62个预案将消防部门作为重要的灾害事故处置力量。消防部门以其专业的救援技术、过硬的军事作风已然成为应急救援行动的骨干力量，发挥着越来越重要的作用，经常成为社会公众关注焦点[2]，无论是救援行动，还是信息发布，稍有不慎极易引发舆情危机。例如，在处置2015年天津“8·12”特别重大火灾爆炸事故中，网络上频频出现“消防部门处置不当”“违反‘Burn Down’原则”“最先出动的消防部门全部牺牲”等热搜关键词，引发社会公众恐慌，产生舆论热潮。然而，事故发生24小时后，天津市政府才第一次召开关于此次事故的新闻发布会，公众对指挥部的决策是否正确、消防部门救援行动是否及时等产生许多质疑和不满。为此，积极开展重特大灾害事故应急救援舆情危机应对研究，对有效应对和处置舆情危机显得尤为重要。

二、消防部门应急救援舆情危机产生原因分析

(一)不同的应急救援指挥体系影响消防部门职能发挥

近年来，各类突发事件大量增加，迫使我国不同的应急指挥系统迅速发展，但总体上仍处于起步状态。根据不同城市的灾害事故特点，各地建立了不同类型的应急救援指挥体系，主要包括集权模式、授权模式、代理模式、协同模式[3]。(1)集权模式：建立专门的灾害事故应急救援指挥中心，代表政府行使应急救援联动指挥权，统一接警、统一出警[4]。(2)授权模式：政府将处置灾害事故的应急救援联动指挥权授权给公安局，公安局为处理灾害事故的主要力量，在授权范围内协调其他部门联动处置事故[5]。(3)代理模式：政府专门成立一个统一的灾害事故接警中心，但由各个职能部门分别出警，各自指挥[4]。该模式有利于消防部门根据现场情况实施专业性应急救援，最大限度保障人员生命安全，但在与其他部门协同上存在欠缺。(4)协同模式：在处置灾害事故中，不同应急救援部门实时交换各部门对灾害事故的处置情况、指挥情况等相关信息，实现多部门、多层次的动态协作[6]。

在不同的应急指挥体系中，由于消防部门的地位不同，功能的发挥也不尽相同。在集权和授权模式下，消防部门救援工作开展缺乏自主独立性，救援工作中自由裁量权限较少。特别是在授权模式下，一旦事先授权事项模糊不清，对消防部门应急救援工作中职能的发挥会产生很大影响。不论哪种指挥体系，消防部门都是作为第一线救援力量，与公众、媒体直接接触，一旦任何一个环节出现问题，消防部门很容易成为众矢之的，引发舆情危机。

(二)救援技术性强容易引发误解和质疑

应急救援专业性、技术性很强，有严格的规程和执法程序。《公安消防部门执勤战斗条例》《公安消防部门抢险救援勤务规程》等对消防部门参与灾害事故处置的组织指挥、力量编成和处置程序等内容有详细规定。应急救援现场往往情况复杂，但必须要保证救援人员的安全，因此需要科学的决策和施救。然而，普通公众对专业应急救援知识了解有限，容易误判救援行为。加之灾害事故发生后公众对抢救人员生命心情迫切，容易引发公众对消防部门的不满和质疑。例如，在天津“8·12”特别重大火灾爆炸事故发生后，网络上关于在事故处置过程中消防部门处置方法违反国际通行“Burn Down”原则的传言甚嚣尘上，引发公众对消防部门的怀疑与不满，不利言论肆意扩散。然而普通公众并不了解危险品爆炸的处理方法，实际上也并不存在“Burn Down”原则，加上一些伪科学家在微博、微信等新媒体上的不利言论，导致产生舆论热潮，引发舆情危机。

(三)信息公开制度不健全

《中华人民共和国突发事件应对法》第53条、《政府信息公开条例》第10条等法律法规规定灾害事故应急救援信息必须公开，但在实践中还没有形成健全有效的救援信息公开制度。一方面，当前消防信息公开大多以政府新闻发布会为平台，消防部门很少自主召开发布会。根据传播学的“黄金4小时”理论，参与应急救援的相关职能部门应当在灾害事故发生后的4小时内，召开第一次新闻发布会，通报事故相关情况。但政府牵头召开新闻发布会需要协调各个部门列席，就很难把握“黄金4小时”。例如，天津“8·12”特别重大火灾爆炸事故发生后，共举行了13场新闻发布会，但“黄金4小时”内举行的前6场发布会，天津市政府及其相关职能部门的领导都没有参加，政府各职能部门的主要领导在第12场新闻发布会才陆续出现。同时，许多身在现场的民众，在微博、微信等自媒体上，发出灾害事故现场的图片和视频等相关信息，不断拼接灾害事故发生、发展情况，导致各类应急救援舆情危机产生。

在全媒体语境时代，网络的普及使得每一名社会成员都可以第一时间了解突发事件的情况及进展，如果官方迟迟不发声，必然引发社会公众的不安和猜测。另一方面，目前消防宣传力量不足，主要负责部队文化生活、防火知识宣传等任务，而重大灾害事故应急救援的信息公开，对新闻发言人的专业素质要求较高，需要既能指挥队伍进行抢险救援，同时还需具备新闻发言人素养的专业人才，与应对时间紧迫、情况复杂、影响重大的灾害事故相关信息的通报尚有较大差距。

(四)协调机制不畅通

由于很多灾害事故现场存在危险，基于安全考虑，新闻媒体记者往往不被允许进入。关于灾害事故最真实、最客观的信息来源往往来自救援主体力量，消防部门经常是事故现场第一救援力量，其提供的信息真实、可靠。虽然掌握了最新、最准确的数据和信息，但由于消防部门本身信息公开的滞后和被动，在实践中往往以新闻媒体单位为纽带，形成“消防部门-新闻媒体-社会公众”的信息传播模式。新闻媒体是社会公众获取信息的直接、主要渠道，但由于消防部门与新闻媒体单位的协调机制不畅通，导致信息传播的真实性、可靠性大打折扣，经过地方新闻媒体传播的灾害事故信息与消防部门的宣传本意相去甚远，容易产生灾害事故信息通报失真的情况。

三、消防部门应急救援舆情应对的基本原则

《中华人民共和国突发事件应对法》第53条要求，履行统一领导职责或者处置突发事件的人民政府，在应对重特大灾害事故应急救援舆情危机时，应当按照统一性、准确性、及时性三条原则发布突发事件事态发展和应急处置相关的信息[7]。

(一)统一性原则

统一原则，即口径一致原则，对外发布消防应急救援信息时，无论新闻发布会还是微博、微信等自媒体，都要统一发布口径，认真准备，确保信息发布科学、严谨。统一性原则反映了应急救援过程中的信息管理问题，一旦违背该原则，将有可能加大应急救援信息的不确定性，引发新一轮舆论高潮，产生舆论危机[8]。

(二)准确性原则

准确性原则，即真实性原则，指消防部门发布的应急救援信息内容必须符合真实性、完整性和有效性的要求。坚持准确性原则，能够有效树立政府诚信透明的良好形象，保障公众知情权，防止滥用紧急权力。反之，若违背事实、封锁消息或者愚弄公众，则将会产生恶性连锁反应，加重负面舆情影响，导致舆情危机产生[9]。比如，爆炸事故中，如果政府一味回避或者虚报火灾损失、人员伤亡、爆炸原因等一系列敏感问题，那么，民间各种虚假信息、谣言肆意流传，消防部门作为灾害现场第一线主要救援力量，其救援行动将会遭受质疑。

(三)及时性原则

及时性原则，即第一时间原则，在网络信息迅速传播的今天，突发事件一旦发生，就会迅速引发公众关注。因此，灾害事故发生后，相关职能部门要立即掌握舆论主动权。如果不能第一时间发声，公众得不到及时准确的信息，各种道听途说的消息就会先入为主，容易引发社会舆论做出夸大性判断。尤其是关于消防部门不作为、救援不力等猜测性谣言容易引发舆情危机，事后补救往往事倍功半。因此，消防部门参与应急救援工作应当与政府部门搞好对接，第一时间联系媒体，及时发布现场情况与救援信息，抢占先机，赢得话语主动权，树立政府高度负责、值得信赖，消防部门救援及时有效的良好形象。

四、消防部门应急救援舆情应对策略

(一)建立和完善消防新闻发言人制度

在国内外的重特大灾害事故救援中，新闻发言人制度是政府和公众进行沟通的有效手段。由于消防部门在处置重特大灾害事故中职能、任务、使命的特殊，因此，建立和完善消防新闻发言人制度有利于进一步加强救援信息公开[10]。2001年，山东省青岛公安消防部门首先制定出台了消防宣传新闻发言人制度后，许多地方纷纷效仿，根据各自城市的灾害事故特点，建立了相应的消防新闻发言人制度，但均未上升到法律层面。《中华人民共和国突发事件应对法》《政府信息公开条例》等法律文件规定县级人民政府在发布预警信息、事态发展和应急处置等相关情况时应当遵循统一、准确、及时的原则，为此，应当在消防领域制定下位法对消防新闻发言人制度加以规范。

解决顶层设计缺失的问题之后，各消防总队、支队应当积极按照相关规定，将消防新闻发言人制度落到实处。新闻发言人的设立应当不仅限于总队、支队层级，而是要覆盖到直接参与重大灾害事故应急救援的大中队。消防中队作为应急救援的一线力量，对事故发生、现场伤亡以及救援进展等情况具有话语权，将消防新闻发言人制度覆盖到消防大中队，有利于灾害现场信息直接发布，提高信息可信度和专业化水平，有效地将不良言论遏制在源头。

建立和完善消防新闻发言人制度，还需提高新闻发言人的专业素质，可以通过设立资格评估制度对新闻发言人的专业素质进行考量。消防新闻发言人要具备一定的新闻专业素养、丰富的实战经验、过硬的救援专业技能，与新闻媒体单位打交道的方法技巧等素质，要能够灵活地将复杂而紧急的事故情况、专业技术性强的消防知识以通俗易懂的方式传达给媒体和社会公众，只有这样，才能保证新闻信息准确、直观地向外传达。

(二)完善舆情预案预警机制

凡事预则立，不预则废。与其被动应对舆情危机，不如提前预警，主动出击。消防部门应当建立健全舆情预警机制，通过制定预案、组织模拟演练、规范行为准则等手段，使舆情危机应对工作取得事半功倍的效果。

具体来说，首先，应当拟定重特大灾害事故应急救援总体方案，对救援中可能遇到的问题设计复杂、完善一些，应对措施尽量具体，尽可能缩小平时准备和实际救援需要之间的差距。其次，应当细化各类灾害事故专项预案，例如，自然灾害事故救援时应当重点宣传自然条件、灾害成因以及救援工作等相关情况，坚持正面宣传，表扬先进典型；社会安全类事故救援应当重点通报事故进展，安抚公众恐慌情绪等。制定的专项预案应当充分考虑事故对社会群体和个人的潜在影响、可能引起的社会舆论和关注度，要科学设想媒体以及社会公众对不同类型灾害事故的认知和思维定式，对信息发布的渠道与范围、宣传报道的方式与重点加以提前规定。在总体预案和专项预案的基础上，应当根据预案切实开展好舆情应对的情景模拟演练。在不断的实践中做好舆情危机应对的独立演练，在此基础上将其融入到应急救援的综合演练中。

重特大灾害事故发生后的舆情危机预警工作主要包括信息监测、收集、分析、制定预警方案四个流程[11]。首先，进行舆情信息监测，可以采用人工或者是技术监测的方式对敏感词汇、搜索引擎工具中关键词出现数量和频率对舆情信息进行监测。其次，对收集到的舆情信息应当进行分类，可分为一般信息收集和重点信息收集，对收集到的重点信息进行重点关注和分析。舆情分析分为定性分析、定量分析和因果分析，首先要分析研究对象的性质，可简单划分为正面或负面，应急救援类还是执法类；然后对相关信息的数量进行再分析，最后通过因果分析的方法找出舆情危机的负面因素。此外，完善舆情预警机制，最关键的是要制定舆情预警方案，要站在社会公众的立场上换位思考，对应急救援中运用的各种手段和专业做法进行解释，消除质疑。

(三)建立舆情危机综合治理机制

对于消防部门而言，不同应急指挥体系下对救援行动的指挥权限也不尽相同。应急救援工作大多采取部门联动处置，但在实际操作中，这些部门往往各自为战，信息交流缺乏充分的联系、沟通，缺少应对舆情的合力。因此，需要成立一个由政府宣传部门直接领导，由消防、医疗、交通等职能部门共同参与的舆情危机管理应对机构。

在组织领导和机构设置方面，需成立专门的舆情工作领导小组，负责组织网络舆情监测、汇集、研判、预警、报送、处置、反馈等工作，将应对舆情纳入总体工作部署，做到舆情监管常态化，并贯穿于互联网舆情工作全过程。科学制定重大灾害事故处理预案，明确各有关责任主体，加强合作和联动，强化落实。

舆情危机应对的核心在于有效引导舆情，无论是概括性通报事件情况，还是有针对性地澄清辟谣，要将参与救援的各个部门信息汇总，用一个主旋律将各部门声音紧密串联，向公众全面发布。消防部门的信息发布也同样要紧紧围绕主旋律，在发布自己救援处置情况的同时，注意结合与其他部门的工作协作，做到消防信息公开、专业而全面，从救援专业深度与职能广度上实现科学应对舆情。

例如，宁波发生的“11·26”爆炸事件造成多人伤亡，但这一事件在网上并没有导致大的舆情发酵，也没有大的谣言产生，警方发布案情及时、公开、透明，起到了至关重要的作用。首先，爆炸事故不属于消防部门的调查范围，宁波公安机关作为本次事故的调查主体主动肩负了应对舆情的重要职责，从事故发生到原因认定，宁波公安机关官方微博共发布微博7条，其中第一条微博消息的发布是在事故发生后的第97分钟，其他相关官微也相继转发。无论是事故发生的情况通报，还是救援情况的跟进，甚至是安抚群众的积极引导，都为宁波警方提供了坚强的舆论阵地，这一过程中各权威媒体相继发声，统一口径，让流言蜚语无可乘之机。可以说，这次宁波警方处置爆炸事件舆情是公安舆情处置的经典案例，值得消防部门借鉴。

(四)建立与新闻媒体的沟通合作机制

随着互联网的飞速发展，媒体具有的影响力越来越大。在重特大灾害事故发生后，应当充分发挥新闻媒体的积极引导作用，有效应对舆情危机。若与媒体沟通及时、处理得当，则媒体可以协助政府进行危机沟通，有效引导舆情；处理不当，则媒体可能是危机的制造者或促进者。消防部门作为重特大灾害事故应急救援现场的前线力量、救援任务开展的主角，更是媒体关注的焦点。

灾害事故发生后，新闻媒体急切寻求新闻素材，消防部门则由于慎重而表现沉默，因此在这两者之间需要建立有效的沟通合作机制，搭建及时沟通合作的桥梁，减少媒体对消防部门的猜测与质疑，变舆情危机为正能量的传递。应急救援工作中，一方面，消防部门要及时通过媒体报道灾害相关情况和应急救援行动的进展，避免信息闭塞引发的猜测与质疑，并且主动接受监督。另一方面，新闻媒体也需通过及时准确的信息发布争取更多的支持，尽可能获得更多有价值的新闻来提升自身的影响力。

五、结语

在全媒体时代，重特大灾害事故的舆情危机应对，已经成为消防部门处置重特大灾害事故过程中不可或缺的重要组成部分。处理好重特大灾害事故应急救援工作中的舆情危机应对问题，也是一项系统、复杂的工程，建议建立和完善消防新闻发言人制度，完善舆情预案预警机制，建立重特大灾害事故应急救援舆情危机综合治理机制，建立与新闻媒体的沟通合作机制，以期及时、准确、高效地应对应急救援工作中的舆情危机，对进一步促进灾害事故应急救援工作有序进行，维护社会和谐稳定具有重要意义。

参考文献：

[1] 中华人民共和国消防法[Z].2008.

[2] 吴晓斌.应急救援体系探讨与实践[D].西安:长安大学,2013.

[3] 夏一雪.我国应急救援力量管理模式改革研究[J].消防科学与技术,2015,34(7):928-931.

[4] 郭铁男.政府公共危机管理与消防综合应急救援力量建设[J].消防科学与技术,2007,26(1):1-8.

[5]苏飞.基于三台合一的城市应急联动系统应用与研究[D].武汉:湖北工业大学,2008.

[6] 沈惠章.中小城市危机管理中的突发事件应对[J].中国公共安全(学术版),2009(4):36-42.

[7] 中华人民共和国突发事件应对法[Z].2007.

[8]姜连瑞,叶涣,聂际来.消防部门应对网络舆情危机方法研究[J].消防科学与技术,2015,34(3):387-391.

[9] 李蕾,马龙.公安消防部门应对重特大火灾事故信息传播策略[J].武警学院学报,2014,30(5):83-87.

[10] 秦立朋.论消防应急救援信息公开机制之构建[J].武警学院学报,2011,27(2):33-36.

[11] 范平安.消防舆情危机处置[M].郑州:郑州大学出版社,2014.