推行“村资镇管”机制提升乡村治理有效性

■沈雅林

2015年上半年，闵行区开始推行“村财镇管”制度，对农村集体资金、资产、资源实行全面监管。2015年下半年，区委、区政府进一步深化工作，在部分街镇试点村（组）集体资产委托街镇经营管理制度(简称“村资镇管”)，并从2016年开始全面施行。2016上半年，各街镇已完成托管协议签订流程，总计托管集体建设用地2万亩，房屋及建筑物680万平方米，村（组）出租用经营性集体资产全部完成托管。各街镇完善决策机制，组建托管机构，建立起了“项目部门会审”制度，出台托管收益保障办法，建立分地区、分用途的租金指导价标准，为托管工作顺利落地构建起一整套支撑和运作制度。各街镇实行托管经营来，在资产统筹经营、支持综合整治、提高经济效益、改善基层治理和构建防腐机制方面初显成效。

一、改革背景和创新思路

改革开放以来，上海市闵行区农村集体经济组织发展迅猛，积累了大量的集体资产。2015年末，闵行区农村集体资产总额1000亿元，净资产总额250亿元，在全市各郊区（县）中排名前列。其中，村级净资产150亿元，占全区农村集体净资产的60%。由于发展理念的时代局限性，闵行区农村集体经济组织发展方式粗放。长期以来，各村工作重心往往围着招商引资转，导致一批高投入、高消耗、高污染和低效益的企业入驻农村社区，对地区经济转型、社会治理、公共安全、人口调控等都带来一定的不利影响，不仅增加了社会治理成本，也影响了区域后续发展的整体竞争力。同时，招商引资、经济事务牵扯了村干部大量精力，不仅影响了基层社会治理，同时也带来违法违纪的风险。从某种意义上讲，农村集体资产经营成为制约闵行经济社会发展的瓶颈问题。

闵行区根据中央、市委关于创新和加强社会治理的有关要求，认真贯彻落实《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发[2014]14号）精神，通过上收村级经济发展职能，将村集体资产委托镇级集中统一经营管理，规范村集体资产出租、出借行为，严控项目准入等一系列举措，转变村集体资产经营管理模式；同时分离村干部与村集体经济组织的经营事务关系，推动基层组织工作重点转移到社会治理和公共服务。着力加强区域综合整治，加快推进产业优化升级、安全生产监控、人口结构调整、生态环境改善，进一步推动全区农村社会健康持续发展。

二、资产委托流程

（一）建立收益保障机制

各镇根据实际情况建立相对统一的集体收益保障机制。村集体资产托管后，合法用地及地上建筑（村集体所有）的实际收益低于托管前的部分，由镇进行适当弥补。实施建设用地减量化项目的，由镇统筹建立农民长效增收平台，鼓励项目所在村参与投资。在增收平台获得实际收益前，实施减量化项目的原资产实际收益，镇视情况适当弥补。

（二）组建镇级托管机构

各镇设立专业托管机构（公司），负责村级集体资产招商招租、企业服务、租费收缴、合同及招租管理，按照区、镇产业结构调整要求及项目准入标准，做好落后产能企业淘汰及土地减量化工作。村用于出租、出借的集体资产原则上委托镇管理，由镇级托管机构对村集体资产统一招商、经营和管理。与镇统一经营管理相对应的职能与指标，对村不再进行考核。

（三）形成村资托管决议

村集体资产的托管必须经村民（股东、社员）会议或村民（股东、社员）会议授权的村民（股东、社员）代表会议决议通过（村集体经济组织章程等另有规定的，按规定执行）。在坚持村集体资产产权关系不变，所有权、收益权仍归村集体经济组织的原则下，由镇托管的村集体资产，按村单独记账、核算，村之间的资产收益不平调。

（四）签订委托经营协议

各镇拟定统一格式的村集体资产集中托管协议书，各村与镇级托管机构签订资产委托管理协议。明确集体资产的种类、数量、租金，确定集中托管方式、期限、租金增长、租赁合同签订及租金收取方式，落实招商服务、企业管理、物业维修等方面的责任、权利、义务以及相应的保障机制和违约责任。村将集体资产托管后，剥离村集体经济组织的招商和经营职能，但村集体建设用地、厂房、楼宇内的社会治理工作，按照“大联动”体制机制实行属地管理。

三、委托经营制度

（一）建立项目准入制度

各镇根据各自发展基础，结合产业结构调整方向，按照集体建设用地、工业厂房和商务楼宇分别制定项目准入目录和资产租赁指导价格，拒绝落后产业、“三高一低”行业，防止“五违”反复，不符合准入目录的项目和业态一律不得落地。

（二）建立项目会审机制

各镇建立资产经营分级审核办法。组建由土地规划、安全监管、环境保护、城市管理、市场监管、资产监管、托管单位、资产单位等人员参加的联席会议，对委托经营管理资产的运作方案、租金及租赁年限等进行核定。发挥镇集体资产监督管理委员的审核作用，有效均衡当前利益与长远利益、国家利益与集体利益、经济利益与社会利益关系。

（三）规范招商招租行为

除特定招商选商要求的重要资产由镇集体资产监督管理委员审核决定承租对象外，一般集体资产的出租、出借，通过公开市场配置资源，统一进入闵行区国有集体资产交易信息平台招租，对新引进项目按镇项目准入、租赁指导底价和税收贡献等要件公开招租确定承租对象，对老项目逐步规范、清理和整顿。

（四）强化租赁合同管理

新招商项目合同期限原则上不超过3年，与企业签订的租赁合同必须使用统一的格式合同。镇级托管机构定期开展村集体资产租赁合同的履约检查，内容包括承租企业拖欠租金和二次转租、乱搭乱建、改变房屋结构用途等行为，确保合同正常履行。

四、综合整治和统一经营

（一）整治和经营方法

镇托管村集体资产后，对无证资产进行清理，可以办证的及时补办相关手续；不能办证的，根据资产实际情况，开展拆违和业态整治工作。对已出租、出借村集体资产中的违约转租行为进行清理整顿。对集体建设用地上非集体厂房、楼宇等建筑物，符合业态要求的自用厂房，加强土地合同管理；用于出租、出借的，及时与地上建筑物权利人进行协商，通过拆违、整体包租、物业收购、动迁等方法，控制好业态。

镇级托管机构按照产业发展要求和结构调整需求，实行统一布局、统一招商、统一准入，不断加大招商选商力度，逐步引进优质产业项目，淘汰落后企业和产能。租赁合同的签订由镇级托管机构、村（组）集体经济组织、租赁企业三方共同参与，确保实现统一经营目的。

（二）工作成效

2年来，随着农村集体资产托管工作的不断推进完善，广大农村干部群众对工作的必要性和积极意义有了统一的认识，各方面工作成效逐渐显现。

一是统筹地区资源，转型增效初显。在村级经济发展职能上，有利于各街镇按照产业结构调整要求，对区域内资源进行科学合理的统筹，从而为推动区域经济转型升级创造了条件。自实行统一经营管理以来，各镇淘汰落后产业的同时，积极引入优质产业，实现地区经济和集体利益双丰收。

莘庄镇莘北村新增10万平方米物业的招商选商工作，凸显镇托管机构统一招商选商的制度优势。托管机构引进的和鹰机电是一家服装裁剪行业的领军企业，2016年、2017年年度税收均超6000万元。全镇受托房屋资产出租率为99.79%，土地资产出租率为100%，合同单价增长14%，租金收缴率为99%。

虹桥镇自2015年以来，共审核租赁项目524个，完成出租合同207个、合同面积97062平方米、合同金额5727万元，资产出租率100%，租金实收率达100%。

华漕镇村土地托管之前，年租金在每亩1.5万元，托管之后对其进行整治，拆除违章建筑，并改善了周围环境，有的地块年租金单价提高至每亩8万元。

马桥镇房屋资产租金平均每天每平方米0.45元，单价比托管前增长50%。

七宝镇红明村，2016年9月承租户上海新星通商服装服饰有限公司因原办公场地整体楼宇装修，需另寻场地办公。为挽留重点企业，镇托管公司积极介入，在上报镇集资委审核、进入协议签订等前端环节过程中，多次与红明村、新星公司沟通协商。红明村在自有资产中积极寻找符合企业要求的场地，最终为企业找寻到了适宜的办公场所。同时，严格把控租赁年限和租赁价格，将企业税收落地要求写入合同条款中，采用税租联动方式，引导企业真正扎根七宝镇。

新虹街道红星村，一房屋建筑物拟租赁单价为每平方米每天1.4元，经过公开招租，最终中标价格为每天每平方米1.8元。街道还鼓励村集体经济组织收购优质私有资产。目前，共完成23项资产收购，面积近5万平方米，收购资产出租率100%，村级集体资产年增收460余万元。

二是专注社会治理，城乡面貌改善。村级集体经济组织招商引资职能取消后，村干部工作重心转移，精力更多地投入到基层社会治理上，各村更加积极配合镇职能部门开展“五违”整治、人口调控、隐患查处等工作，村域整体环境面貌焕然一新，把老百姓的事作为头号事来做，用实际行动赢得了百姓口碑。

虹桥镇在原先租赁主合同的基础上，通过签订场所管理补充协议的形式约定承租方或实际使用人不得从事的经营活动以及违约责任。还以楼宇经济管理系统为基础，建立了楼宇异常情况跟踪上报机制。虹二村某大楼地下室由二房东私自搭建房屋后经营出租，在楼宇管理员日常楼宇巡查中发现有不明身份人员晚上频繁出入，二房东物业及村楼宇管理员、安全检查人员等都不能进入室内实地检查，疑似涉赌场所。楼管办村经营管理部将该情况分别向镇楼管办、综治办等部门上报，并书面告知二房东，要求对转租单位加强管理。后经二房东交涉，该场所关闭清空并予以拆除。

华漕镇因拆违和环境综合整治提前终止合同数量73个，减少集体违法用地面积125.4亩，减少集体违法建筑面积27102平方米。

马桥镇自2016年完成托管以来，环保整治淘汰关闭企业34家，整顿规范企业5家，通过项目会审谢绝租赁项目11份。

梅陇镇在托管经营过程中，一方面牢牢把住准入关，另一方面对于存量企业中的“三高一低”企业充分利用“五违整治”实施业态调整。因业态调整，提前终止建设用地合同44个、合同面积334亩，建筑物合同83个、合同面积122314平方米。因拆违和环境综合整治减少集体违法用地面积825亩，减少集体违法建筑面积539142平方米。

吴泾镇和平村位于莲花路西放鹤路北208地块，属于农业用地。原承租单位搭建大量违法建筑，外来人员集聚，污染严重，严重影响区域内交通、环卫、安全等。后经“五违整治”，拆除违法建筑10万平方米，清退企业177户，并进行复耕。后经公开招租，引进上海华虹园艺有限公司，与镇合作开发“滨江农谷”项目，规划建设涵盖花卉种植、果蔬种植、温室大棚的生态种植园，引入农艺采摘体验项目，满足市民走出城市、回归自然、向往安逸田园的美好需求。

颛桥镇中心村、光明村、向阳村等村干部在“五违”整治中发挥了重要作用，综合整治效果明显，村容、村貌得到改善，五违乱象基本消除。

2017年，浦江镇现场排查资产点位2470处、土地资源192处。对镇村集体资产经营状况做到源头控制、过程监管。对托管公司名下的集体资产以及托管15个村的集体资产划分为陈行、杜行、鲁汇三个板块，落实专人不定时进行巡查，发现隐患、违规操作进行纪录、告知、报上级相关部门，确保集体资产的生产经营安全。

三是重塑基层职能，贪腐防线巩固。村（组）集体资产由镇统一经营管理，有效切割了村干部与村集体经济组织的经济利益关系，堵住了村干部暗箱操作、贪腐集体资产的渠道，从源头上降低了违法违纪现象发生的可能,形成了村级党风廉政建设和反腐败工作新机制。

莘庄镇莘吴实业公司，2017年新增物业招租时，邀请上海前滩研究院对出租资产的租赁单价、年度产出等要素进行评审，给出建议价格，然后再公布给客户。同时在签订租赁合同时，采用租税联动方式，完不成税收部分，税收差额补缴房租。通过越来越规范化的操作，现在的资产出租，不再是村领导说了算，也不是镇领导说了算，而是企业的业态及贡献说了算。

镇级机构还建立起集体资产全生命期的完整经营档案，为村民了解资产情况及其经营情况提供真实、可靠的信息渠道。自集体资产托管工作开展以来，全区范围内未发生损害集体权益的违法违纪案件。村民对村干部更为信任和认可，改善了党群关系、干群关系。□