农村土地确权认知调查与分析

邹晓娟　陈芳芳　黄建伟

摘要：基于江西省365份村民问卷调查数据，分析了村民的土地确权认知情况。结果表明，村民普遍认为有必要开展农村土地确权工作，对土地确权颁发证书的作用认知与其期望相吻合，但村民对土地确权政策相关内容的认知程度普遍比较低。进一步分析发现，村民对土地确权内容的认知程度与村民的个体特征年龄、性别、受教育程度及村干部在土地确权过程中提供的相关性服务等在0.05水平上存在显著相关性，同时，也与村民主要收入来源有一定的相关性。因此，要提升村民的土地确权认知，确保土地确权工作顺利开展，必须在土地确权培训和土地确权工作程序“三公”方面做实工作。

关键词：土地确权；认知程度；土地确权工作程序；土地确权培训；江西省

中图分类号： F321.1文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2017）15-0286-04

通过农村土地承包经营权确权登记颁证工作（以下简称“土地确权”），减少土地权属纠纷，加快土地流转进程，优化土地资源配置，已经成为促进农业规模经营和现代农业发展的重要步骤。国家土地政策方面也为此做出有效的导向，2013年中央一号文件提出，要全面开展农村土地确权登记颁证，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作[1]。2014年11月中共中央、国务院发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展关于农业适度规模经营的意见》进一步指出推进土地承包经营权确权登记颁证工作，再次提出在稳步扩大试点的基础上用5年时间基本完成土地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

当然，任何关于“三农”政策的实施都需要村民的参与，土地确权政策的实施也不例外。村民是众多涉农土地政策实施过程中的主要参与者，越来越多的国内外学者认识到土地政策实施的有效性很大程度上取决于参与人对其认知程度的高低以及行为响应[2]。有的学者在土地制度的改革上提出村民认知视角的重要性，认为我国农地政策的制定或制度改革通常是国家意志的体现，主要体现了政府或村集体的认知水平，而村民作为土地制度参与主体中最弱势的群体，其认知未受到国家的重视。村民随着自身素质的提高，认知水平也将逐步提高，这对农地制度变迁起着至关重要的作用，理应纳入国家政策制定的视角[3]。还有的学者从村民认知视角上来研究土地政策制度变革对农村土地利用变化的影响等[4]。另有学者从村民视角出发，认为拥有土地承包经营权的村民是土地流转市场的主要参与人和利益主体，加快农地流转不仅需要政府的推动，更取决于村民的决策。历史的实践反复证明，只有以农民需求为出发点的农地制度改革，才能推动农村经济与社会的发展[5]。并且制度认知理论和制度行为理论指出，当事人的认知决定其行为，进而对约束当事人之间关系的规则即对政策制度产生影响[6]。因此，关注土地确权过程中村民对政策相关内容的认知情况及其相关因素有着重大意义。鉴于此，本研究对江西地区的365位村民进行入户调查与访谈，实证分析村民对土地确权的认知状况，并进一步对其相关因素进行统计分析，以期为全国土地确权政策的实施提供参考。

1 数据来源及样本描述

1.1数据来源

研究所用数据来源于国家自然科学基金“農村土地与相关要素市场培育与改革研究”课题组于2014年10月至2015年3月在江西省南昌县、安义县、新建县、进贤县等21个县（区）的农村进行问卷调查得到的结果。调查内容为：（1）村民个体特征和家庭基本情况；（2）村民家庭土地利用分配情况；（3）村民了解土地确权开展有无必要性情况；（4）村民了解土地确权颁发证书功能；（5）村民对土地确权政策相关内容的认知程度；（6）村委村干部在土地确权中的办事能力等。

调查分2个阶段展开：（1）试调查阶段，2014年10月至2015年1月对江西省4个县（南昌县、安义县、新建县、进贤县）的土地确权试点村进行重点抽样调查与访谈；（2）正式调查阶段，调研小组与本科生利用寒假时间（2015年1月24日至2015年3月6日）对江西省19个县的村民进行入户调研与访谈，调查采用随机抽样和重点抽样的方式，保证了数据来源的多样性和代表性；本次调研一共发放371份问卷，其中有效问卷365份，6份问卷因填充不完整等情况无效，回收率为98.4%。

1.2样本基本情况

由表1可知，被访者中，男性比例占较多为71.5%，年龄41～60岁之间为主要比例，受教育程度主要集中在初中及以下，占比例81.4%，高中及以上仅占18.6%，总体来看，学历层次较低。在是否为村组干部成员的调查中，村组干部的占13.7%，说明在此次土地确权调研工作中，被调研对象多为普通的村民。村民的主要收入来源中，务工占主要比例（526%），村民的个人年收入为1.6万元以下的比重过半（占54.2%），表明目前村民收入还不是很高。

2村民对土地确权认知情况分析

自古以来，土地对村民来说是至关重要的，是维持其生产生活活动最基本的生产资料和投资对象，村民与土地紧密相关，村民理应关注与之切身利益相关的土地政策[2]。但是，通过对调查数据统计分析可以看出，从村民对土地确权证书带来的作用权益认知到村民对土地确权政策相关内容的认知，村民的认知程度均比较低。

2.1村民对国家开展土地确权必要性认知分析

对于一项工作的开展，首先要形成对此项工作开展有无必要的初步意识认知探讨，即村民对国家开展土地确权有无必要的意识认知。在关于“您觉得国家有没有必要进行土地确权颁证”这一调查中（表2），男性村民中选择“有必要”进行土地确权颁证的比例占83.9%，女性村民选择这一比例为71.1%，可以看出，在村民意识认知上，还是觉得有必要开展土地确权颁证工作的，对国家土地确权政策的惠农性持肯定态度。当然，也有16.1%的男性村民与28.9%的女性村民持没必要和无所谓的态度，也占不小的比例，这很可能与村民的安于现状、固步自封的意识认知相关。因此，我国土地确权政策的宣传工作有待进一步加强。endprint

此外，从表2中可以看出，男性村民的必要性认知明显高于女性，很可能与男性村民对国家政策关注较多有关；随着村民受教育程度的提高，村民持“无所谓”与“没必要”的意识认知降低，这与文化程度的高低对于村民理解土地政策有一定的影响有关[7]；村民对此必要性意识的认知也与年龄相关，村民年龄越大，对于土地的依赖性越强[8]，持“有必要”意识认知村民人数就越多。

2.2村民对土地确权作用与期望的认知分析

人是理性的经济人，会自动形成利于自我的个人偏好。同样，对于土地确权工作的开展，村民也会对这一政策形成个人偏好，即此项政策的实施对其有何作用[9]。对此，本研究针对村民对土地确权的作用认知采用多分类的分析方法，在365个有效的被调查者中，“便于土地流转”被选择了216次，所有被调查者中选择该作用的有效人数占总人数的比例为59.2%，这也是村民对土地确权作用认知所选人数最多的。从调研数据中可知，村民认为土地确权颁发证书的作用在于：一是保证惠农政策的落实，确保土地承包经营期内的权益稳定以及更便于土地的流轉；二是利于土地纠纷的调解仲裁与保障其获得土地征收补偿申请权；此外，还有少数部分村民认为此证书能使土地财产收益权实现（表3）。

当然，村民对土地确权证书功能也呈现不同的偏好。从表3中村民对土地确权证书期望认知的分析结果来看，最期望此证书的功能是对其耕作的一种保障，所占比例为208%，这与村民心中道义经济学中的求稳定安全有关[10]。此外，有18.4%、15.1%的村民分别期望此证书能够便于土地入股分红与土地抵押贷款。还有小部分村民期望土地确权证书能够有减少土地纠纷以及用于土地流转担保等功能。总之，村民期望土地确权颁发的证书能够使土地资产流动化，方便实现土地财产的收益权。

通过分析发现，村民对土地确权颁发证书的作用认知与对土地确权颁证期望的认知相吻合，均与村民的土地利益偏好有关，即在获得土地权益稳定的基础上，能够获得其他额外收益。

2.3村民对土地确权政策相关内容的认知分析

近年来，国家也出台了一些土地确权的相关法律、法规政策，村民对这些政策内容的认知状况对于土地确权工作的顺利开展有着重要意义。据此次调研，村民对土地确权相关法律、法规政策以及一些工作原则程序等认知不容乐观。

就村民了解土地确权法律法规和相关政策2项而言，村民选择“清楚”的比例就比较低，分别占18.7%、20.0%，分别有81.3%、80.0%的村民对土地确权的法律法规与相关政策持不清楚的认知态度（表4）。另外，村民对于土地确权进展的工作原则、程序、细则认知程度也比较低，选择“一般”与“不清楚”的选项所占比例仍比较高，分别占81.3%、81.3%、81.4%。同时，村民对土地变更注销登记的步骤认知也比较模糊，对其“清楚”所占比例仅为19.2%。总体而言，村民对土地确权政策相关内容的认知程度比较低，大到土地确权的法律法规政策，小到土地确权工作进展的程序细则。

3村民土地确权内容认知的相关因素分析

从理论上讲，影响村民对土地政策内容认知的因素比较复杂，概括起来，分为内部因素和外部因素。内部因素是村民自身特征年龄、性别、受教育程度以及收入来源等，而外部因素是指村民自身以外的特征如村委村干部的宣传动员工作、信息公开以及矛盾纠纷处理工作等[8，11]。

3.1村民土地确权内容认知与其个体特征相关性分析

对村民的个体特征年龄、性别、受教育程度以及收入来源分别与村民对土地确权内容的认知程度进行相关分析。分析结果（表5）显示：在1%的统计水平下，村民的年龄、受教育程度通过检验（P值分别为0.000、0.001均小于0.01）。村民年龄与其对土地确权的内容认知呈显著性正相关，即随着村民年龄越大，村民对土地确权内容认知越多，这可能与年龄越大的村民对土地的依赖程度越高有关。同时，村民的受教育程度与其对土地确权内容认知呈显著性负相关，随着村民受教育程度越高，村民对土地确权内容的认知越少，很可能是因为受教育程度高的村民从事其他职业，务农的可能性比较低，进而关注土地确权内容的程度也就比较低。此外，村民的性别、主要收入来源分别在5%、10%的统计水平下通过检验。并且，村民的性别与其对土地确权内容认知呈显著性正向相关，即男性村民的认知要高于女性，这可能与男性更热衷于关注国家政策的偏好有关。除此之外，村民的主要收入来源与其土地确权内容认知呈显著性负相关，即收入来源于非种植业的村民对土地确权内容认知程度也就越低。

村民对土地确权政策内容认知水平低，一方面与其自身素质特征有关，另一方面也与村委村干部外部推动力量有关，在对村民的访谈过程中了解到，村委村干部的宣传动员工作以及对村民进行农业政策的培训教育并不多。

3.2村民土地确权内容认知与外部因素相关性分析

土地确权工作的顺利开展，需要村委村干部做好事前、事中、事后工作，这样可以提高村民参与土地确权工作的积极性与主动性。据2015年中央一号文件颁布的关于土地确权政策方面的内容可知，土地确权的事前工作是指土地确权的宣传动员工作、相关政策信息公开以及土地确权的摸底、测量、审核登记等；事中工作是指土地确权过程中的政策解释、矛盾梳理处理以及公平、民主等；事后工作是指土地权属变更、注销登记以及颁发证书等。其中，本研究对土地确权的事前、事中、事后工作各个比较有代表性的变量与村民对土地确权内容的认知进行了相关性检验。如把土地确权的事前工作村委村干部的宣传动员、信息公开分别与村民对土地确权内容的认知程度进行相关性检验。结果（表6）显示，村委村干部对土地确权的宣传动员工作、信息公开工作均在1%统计水平下通过检验（P值均为0.00，小于0.01），并且从Pearson的系数可以看出，这两者分别与村民对土地确权内容认知呈正向相关。即村委村干部的宣传动员工作以及信息的公开工作会显著影响村民对土地确权内容的认知程度。此外，村委村干部的土地确权过程中矛盾梳理解决以及土地权属变更、注销登记事后工作也在1%统计水平下通过检验，并且呈显著性正向相关（表6）。endprint

4结论与建议

本研究通过对江西省365位村民对土地确权政策相关内容认知的数据实证分析，得出以下结论：（1）2/3以上的被访者村民认为国家有必要开展土地确权工作，对新政策的惠农性持肯定态度。其中，男性村民的必要性认知要高于女性村民。（2）从村民对土地确权证书功能的偏好来看，村民对土地确权颁发证书的作用认知与期望认知相吻合，即在获得土地权益稳定的基础上，能够获得其他额外收益。（3）村民对土地确权政策相关内容的认知程度普遍较低，大到土地确权的法律法规政策，小到土地确权的实施细则等。同时，村民对土地确权内容的认知程度一方面与其个体特征年龄、性别、受教育程度显著相关，也与其主要收入来源有一定关系，另一方面也與村委村干部开展土地确权的事前、事中、事后工作显著相关。

4.2对策建议

由以上结论可知，要提高村民对土地确权政策相关内容的认知程度，促进土地确权工作的顺利开展，需要村民提高自身素质的同时，也需要村委村干部做好土地确权的事前、事中、事后的相关工作。（1）重视并开展土地确权工作培训。一方面要加强村民尤其是女性村民的土地确权相关知识和能力的培训，提升村民对土地确权政策、内容、程序的认知，尽可能让村民全程参与土地确权工作及相关问题的处理，以提升村民对土地确权的理解和解决问题的能力。另一方面，要加强村干部和理事会成员农村土地工作胜任力的培训，提升其对土地确权政策的理解和解释能力、信息沟通能力及矛盾化解能力。（2）确保土地确权工作程序公开、公平、公正，开展多样化土地确权宣传方式。村干部要运用有针对性的土地确权宣传工作方式，把宣传内容的细致化与宣传形式的多样化进行结合，利用横幅、海报、电视以及电影等传统的宣传方式，再结合目前线上新媒体、微信、微博等平台进行土地确权政策、工作程序的宣传和解释。村干部用简单易懂的语言解释土地确权政策，让村民更易于理解与接受。并且，对于土地确权过程中的矛盾问题，村委村干部要及时协商与解决，在土地确权过程中解决土地历史遗留问题。除此之外，也要建立有规范保障的土地流转市场，调动村民对土地确权政策内容认知的积极性。

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