多规合一视角下城市总体规划编制探索

田学文

（张家界市规划管理局永定分局 湖南张家界 427000）

引言

多规合一是在三规合一的基础上发展而来的，三规是指国民经济发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划，通过三者之间的的协调编制来促进城乡发展。在2014年底，国家发改委、国土资源部、环保部以及住建部联合要求进行“多规合一”，其中多规合一是指通过在市县建立示范点，进而有效的推进市县经济发展、城乡规划、土地利用以及生态规划多重发展。在国家的号召下，湖南省共建立了28个市县示范基地，示范基地的建立目的是为了统一规划体系，加强顶层设计，进而形成“底线式”空间规划以及“协同式”管理机制。

多规合一是中央提出的有效解决城乡总体规划实施困难的办法，其必然也是规划编制以及管理的发展方向，因此，在进行城乡规划编制中也应积极落实多规合一政策，并对编制方法进行适当调整，继而使得多规合一更好指导城乡发展，使得湖南更好的发展，也更加的美丽，才能实现规划在生态优化、全域美化、资源整合、城乡统筹等方面的抓手作用，形成如图1所示的优美环境。

图1 总体规划后环境

1 多规合一在城乡总体规划编制中存在的问题

1.1 技术标准不一致

技术标准不统一，主要体现在三个方面，分别为坐标系统，用地分类系统、数据格式系统，具体区别如表1所示。

表1 技术标准不统一

1.2 空间发展规模中存在的分歧

经济规划是对社会发展以及国民经济进行控制的有效手段，同时也是对空间规划编制的重要参考依据，经济规划是在经济学规律的基础上进行规划的，但是经济学规律对空间的考虑很少，这就为空间规划编制的制定带来了困难。土地规划是纵向制约条件，从上而下的约束制约了在开发范围内的土地规划，同样也体现了土地规划最强的约束能力。由于这两种规划在空间上存在差异，这为城乡规划编制带来了困难，造成土地规划约束的框架内很难完成经济规划设定的增长指标。

1.3 空间发展平台不同

城乡规划编制中分为三类，分别为市域、规划区以及中心城区。对市域进行规划主要体现在城镇上，对城镇发展规模以及发展职能给予合理的建议，其中以规划区为边界是能够进行空间协调的，但是不同的区域对空间的管理范围不一样。这也就导致规划区以外的部分的建设行为难以规划管理，并且有的地方没有控规导致一些项目不能合法落地建设。

1.4 对空间的管理存在差异

土地规划对用地可以分为三大类：市建设用地、农用地、未利用地。而生态保护规划规划则分为四大类：禁止建设、有条件建设、限制建设以及允许建设四个区域，其划分标准和城市规划的空间管理内容几乎一样。然而在城市规划中没有对空间管制的主体进行明确，导致对建设区的管理增加难度，进而致使在非建设区上的建设行为屡禁不止。但是土地规划对非建设用地的规划十分明确，因此不存在建设区非建设用地的问题。

2 城市规划怎样调整来适应多规合一

2.1 统一技术标准

（1）统一结束时间。城市规划的规划时间为20年，下次规划的时间为2020年。土地规划的时间是由国务院规定的，国务院规定的时间为2020年，土地规划时间与城市规划相同。所以下一轮的城市规划和土地规划是在同一时间。

（2）对全域进行统筹规划。以往的城市规划都是以市中心为规划区，要对其进行改变，应以全市行政区域为规划区，并对各类用地进行统一核算。采用两套规划标准，以城乡建设区为划分线，线内应用城市规划标准，线外应用土地规划标准，并研究如何使城市规划标准和土地规划标准相互衔接。

（3）制定统一坐标体系，统一采用国家2000坐标系。

2.2 明确发展方向，确定城市发展最低标准

（1）建立最低发展标准。建立区域发展观念，了解省级规划、城镇规划以及土建等相关规划，进而根据相关规划定位制定合理的发展目标，在对城市发展功能、土地建设需求、生态环境等多方面因素进行考虑，进而有效的确定城市发展最低标准，在发展中寻找城市发展现状与上层规划之间的矛盾，在不打破发展底线的基础上，对发展策略进行微调以实现各项工作的开展。

（2）对总规模进行控制以及对生态环境的保护。对于规模的扩大应该参照指标框架，在指标框架内对空间进行合理优化。在城市规划中应该设定最基本的生态保护标准，这个标准是硬性的，侧重点是城市规模和城市密度的关系，并在生态空间保护和土地集中利用方面加大探索力度。

2.3 确定城市主体功能，对城市进行有效布局

将土地规划建设用地的管理方法加入到城市规划中，在城市规划中的城镇体系建设以及发展中进行体现。确定市区发展规模以及职能等，充分协调主体功能，进而确定用地规模以及发展方向。

2.4 统筹发展，合理布局

对城市规划用地进行统筹发展，城建规划用地应和土地规划建设用地的规模以及范围应相同。确定农村和城镇结合后所需用地，对建设用地和农用进行区分，对农田的基本情况进行调查并对农田进行保护，当农村并点后对其原来的土地进行整理，在确保农用田地不会减少的前提下，寻找城镇建设用地增加，农村建设用地减少相结合的土地流转模式。

在统筹发展，合理布局的前提下，对用地进行协调，城市规划应该使土地规划的用地指标、土地利用结构、农田数量等内容要满足城乡发展要求的基础上，实现对空间的合理布局，继而能够最大程度的减小城乡发展和耕地保护之间的矛盾以及土地和供应商之间的关系。

2.5 制定预期结果，落实计划方案

（3）加强编制审查，注重结果。增加对编制审查的手段，进而有效的增加编制审查的力度。对规划结果、建设用地、以及空间管制进行分区，把其中的重点内容加大编制审查，保证上下一样，做到无缝对接，此环节一定要层层落实。

3 总结

城市规划的目的是为了使得城市具有更好的发展，它既表现了国家对地方的调控又能体现地方政府对发展的渴望。本文以“多规合一”为出发点，将城乡总体规划编制中遇到的问题进行详细的分析，并给出相应的解决方法，进而有效的促进城市协同发展推进地方政府构建良好的行动纲领。

[1]王美飞.“多规合一”背景下城市总体规划应对[J].上海城市规划，2017（4）：114～118.

[2]张东升.“多规合一”规划编制体系的构建研究[C].2016中国城市规划年会，2016.