街道体制改革路在何方

街道办事处体制是我国城市基层政权组织的重要形式，也是连接国家和社会实现上下“通达”的转换机制。改革开放以来，随着经济社会快速发展，街道所承载的社会管理和公共服务越来越多，机构编制和人员不断增加，传统“街—居”体制也产生了诸如行政层级较多、行政成本膨胀和居民自治受抑等突出问题。如何改革传统“街—居”体制，构建简约高效的基层管理制度，是学术界和实务界一直关注的重要课题。

一、动因：市场化改革与基层治理格局变迁

现行“街居制”下，街道办成为城市基层治理中的“接点”，实现了政府行政管理和社会自我管理的交汇。街居制的实践初衷是要承担起因单位制解体而回落到政府和社区的大量管理任务和生活事务，实现城市基层社会的稳定和发展。然而，经过三十多年的实践，街道办权责失衡、条块分割及基层共同体缺失等三大深层问题的存在，使得街居制的实际成效并不尽如人意。尽管对街道体制的调适从未间断，但大多都局限于“人、权、物”层面，而无法真正触及根本。具体来看，当前“街居制”存在的问题主要有以下几方面：

（一）行政层级增加，行政成本上升

街道办的本质是派出机构，代理区或市人民政府为社区居民办理事务。随着我国城市化进程的不断推进，城市生活内容愈加丰富的同时，大量农村人口涌入城市空间，成为新城市居民，对街道办的工作内容和服务质量提出了严峻的要求。另一方面，条块模式下，政府各职能部门下派的大量行政任务在街道聚集，工作内容超出了既有的部门能力容量，而只能通过设置新的部门来完成。此外，在街道体制中，党群系统与行政系统并行存在，并各自拥有子系统。由此，面对城市化中越来越多的工作内容，街道的职能部门设置几乎达到了与区政府相同的水平，虽无“一级政府”之名，但已具“一级政府”之实，原本的“接点”功能退化，在实际运行中变为体制系统的一个层级。伴随着部门增加和工作增多，维持体制运转所需的行政成本自然上升，成为层级增加的附属问题。

（二）街道功能超载，统筹能力不足

作为上级政府的派出机关，街道办的职能范围和组织规模在实际操作中远远超出其最初设想，与此相矛盾的是，其完成职能所需的权力和资源却没有因此得到明显增加。在科层体系中，街道办的权力在法理上来源于法律和上级政府，并且只是一种委托的代理权，不具备独立的行政执法权和行政管理权，实质性的权力与资源仍牢牢掌握在上级政府手中。此外，各级政府职能部门设置在街道一级的派出机构在日常工作中往往都以各自部门利益为重点，按照“条”的关系运作，不受“块”的限制。在此背景下，权责不对等以及条块矛盾带来的结果是，在完成上级政府职能部门下派的大量任务时，街道既不具备足够的行政权力和物质资源来处理相关事项，也不具备足够的统筹能力来协调和监督各部门的运作，面临负荷过重的尴尬局面。

（三）街居关系变化，社区自治受限

作为城市居民自我管理、教育、服务的自治组织，居委会是街居体制中的另一重要方面，街道与居委会之间的理想关系是指导与协助的关系。然而，在实际运作中，由于“居委会主要依赖于街道获取资源”，而不得不承接起大量由街道交办的工作任务，实际上成为街道办的“脚”和“腿”。两者之间的关系在此过程中慢慢变质成领导与被领导的关系。另一层面，居委会的工作能力存在一定阈值，面临大量行政任务时，其自身的自治功能必然无法充分实现，居民的自治空间受到挤压，不仅街居矛盾突出，社区内部出现矛盾的可能性也大大增加。

（四）行政化色彩增加，诉求回应乏力

街居关系的变化导致居委会过于“行政化”，与此相对应的是街道办官僚色彩的加重。街道办作为政府的派出机构，直接面向社会公众提供社会服务，与公众的距离最为接近。由于日常工作中存在大量的行政事务和不对等的权力资源之间的矛盾，街道办往往无法在常规工作中得到充分的正面激励，也就加剧了以程序正义避免责任的倾向，街道办服务为本的功能逐渐被“官本位”思想侵蚀。

二、探索：学术观点与试点模式

（一）理论文献梳理

从上世纪末，学术界就开始关注“街居制”改革，并从不同理论视角出发提出了相关看法和措施建议。立于街道体制存在诸多问题这一前提，以街道体制存废为主要维度，可将目前学术界的观点主要划分为两大类别：其一，主张保留街道体制，并采取相关措施克服既有问题；其二，主张撤销街道体制，改革基层治理体系。在各类别下，又有不同的观点主张。

在有关保留体制的研究文献中，较有代表性的研究观点有以下五种：第一，整体性治理。李荣娟、田仕兵认为街道办事处在机构设置、人员构成及职能权限等方面的改革迫在眉睫，“街道办事处作为政府派出机构，改革的根本目标就是为公民提供无缝隙服务，建设服务型政府。”这一与整体性治理具有相似性的目标给予了整体性治理在街道一级实现的可行性。以协同、合作、整合作为价值取向，进而提出在横向上加强机构与功能调整；纵向上注重行政关系调试；内部重视搭建行政能力提升平台；外部加强国家与社会合作的整体性治理对策。第二，适当调整。周平以定位街道办的职能和性质为切入点，提出了相关建议。他认为“街道所具有的既是行政区又是城市社区的双重性质……使街道办事处也具有了行政组织和社区组织的双重性质”，街道办成为政权政治与非政权政治、政权力量和社会力量、政府和社会的结合点。基于此，提出从行政协调功能角度建立街道管理委员会，从社会管理功能角度建立社区发展委员会，并建立协调机制以使两者相互沟通，共同配合。第三，强化协调功能。饶常林、常健认为街道办是政府与社会的结合点，其主要职责为“统筹辖区发展、协调和监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”。街道办的职能在本质上具有更多的社会属性，因此需要从内部管理体制与社区两方面入手来强化职能，比如理顺上下级关系、强化协调功能；政社分离、强化指导功能等措施。第四，“三级政府、三级管理”。李荣娟、朱光喜提出了将街道办“‘由虚到实’建为一级政府”的设想。他们认为法律滞后、规模过大、职能过多以及资源不足是街道办面临的四大难题，出于加强社会管理、精简机构、推进自治以及城市化进程的考虑，把街道办提升到正式一级政府层级是理想选择。落实街道办准政府性质需从修改法律、重塑机构、设立一级财政、合并街道、引进人才等五个途径进行。第五，虚区实街。浦兴祖遵循“小政府、大社会”的逻辑提出了“虚区实街”的方案。他认为传统“两级政府、三级管理”的表述与我国的相关法律和根本政治制度都不相符合，而需要代之以“适当扩大街道办事处权限或适度加强街道办事处职能”的提法。为了满足特大城市管理的客观要求，可以把区政府作为市政府的派出机关，合并街道建立街道政府。

除了保留街道体制的诸多看法以外，也有学者认为撤销街道办事处也是具备探究价值的改革思路。第一，逐步撤销。彭潇认为撤销街道办是“改革的方向，是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路”。撤销街道办是一项系统工程，需要通过综合配套设施建设和加强基层党建来逐步撤销街道体制，实现行政层级扁平化改革。第二，二级政府、二级行政。杨宏山认为撤销街道办存在积极的社会效应，有利于减少行政层级、降低行政成本和提升公共服务效率，因此撤销街道办，缩小区政府与社区之间的空间距离，直接提供公共服务具有科学性和可行性。推进大部制改革、调整行政区划与社区规模、完善社区治理结构、培育公益性社区组织、改革公共服务供给是五项基本的改革任务。第三，社区自治取向。陈国申、李媛媛基于对三个试点地区的实地考察，认为撤销街道办带来新的基层社区发展契机，创造了居民自治条件，但是效果不尽如人意，需要继续改善。以更有效实现社区自治为价值取向，提出了理顺关系，完善法律制度，明确居委会权利主体地位；更新理念，树立“社区属于居民”理念；引进技术，引进专业社工队伍，探索居民直选模式；创新治理机制，发挥社区党建作用，培育社区社会组织等改进措施。

本研究认为，撤销街道办的观点中暗含了对街道办功能的认可成分，其需要逐步撤销的做法表示街道办的撤销依赖于诸多环境条件的改变，当前通过改善措施可以在一定程度上优化街居体制，发挥出街道办的积极作用，后期撤销是为了更好地实现社会自治。而在保留的观点中也包含了调整街居关系，保证自治水平的目标。也就是说，采取调整措施后的街道办是具有存在价值的。街道办的去留之争始于其现实位置的异化，深层原因在街居体制运行中的条块矛盾。能否撤销街道办的决定因素是属地管理和专业管理的关系、管理层级和管理幅度的关系以及技术利用水平的高低，所以这个问题并不能仅从学术讨论中完全得到解决，现实实践环境同样需要引起关注。

（二）现实试点模式

2009年《城市街道办事处组织条例》废止至今，国家仍未出台相关法律或指导性文件。关于街道办的或去或留不仅成为学术界的热议话题，而且在现实中许多地区进行了各种模式的改革试点，以期形成对该问题的地方经验。在众多试点中，同样可分为保留和撤销两大类别，并且当前各种改革试点的实践成效参差不齐，加之各地环境差异，还未形成统一的改革共识。本文选取在诸多改革试点中较具代表性的几例进行概述。

1. 保留街道办的地区实践

2.1 常规遗传学检测 第一胎外院检测提示胎儿染色体、比较基因组杂交(CGH)结果未见异常，未做进一步基因检测。第二胎胎儿脐血染色体核型及染色体微阵列分析未见异常。

南京市“六个一”街道中心化改革。该改革模式以街道“去行政化”和强化社区自治为核心，以“一清、一移、一收、一放、一包、一全”为主要内容。其中，“一清”是指厘清街道职责，以公共服务、社区建设等为街道主要职能；“一移”是指街道服务前移，整合相似职能，建立“街道便民服务中心”；“一收”指将社区承担的27项行政服务事项回收至街道；“一放”指下放治理所需资源，为各社区设立20万元为民服务资金；“一全”即街道社区全科、全天、全年服务；“一包”是将社的区公共服务和专业服务外包给社会组织。该模式成效显著，在民政部2014年度中国社区治理十大创新成果评比中位列首位，并以政府文件形式在南京市得到推广和深化。

包头市青山区“精街道、强社区”改革。青山区于2011年被确立为改革试点，2013年初步构建起“精街道、强社区、促服务”的社区治理框架。围绕“精简街道、丰富社区”的核心理念，采取了以下改革措施：第一，扩大社区规模，减少社区数量；第二，合并街道部门科室，在社区建立“一委一站一居”的三方联动管理模式；第三，街道保留统筹协调、监督指导等职能，其他职能下放至社区的“一委一站一居”结构中；第四，精简街道岗位设置，人员分流至社区；第五，提高社区经费支持，提高社区工作人员工资待遇，建立“社财区管”财政机制；第六，推行网格化管理模式；第七，重新设置“城乡社区建设领导小组办公室”为统筹协调部门。改革工作推行以来，青山区的社区治理工作取得明显成效，社区党委的作用得到极大发挥，信息化社区建设极大提高了服务效率，被民政部评为“全国社区治理和服务创新实验区”，并在全市30个街道、115个社区进行推广。

佛山市容桂街道“简政强镇”改革。容桂街道于2009年11月启动“简政强镇”的事权改革，在政府与街道关系上实现“放权”，政府与社会关系上实现“还权”，具体包括以下措施：第一，摆脱“万能政府”观念，赋予街道更多管理权限和相应执法权限；第二，整理合并相似的党政职能部门，建立镇街级公共决策与事务咨询委员会，建立一站式行政服务中心；第三，政社分离，确保村居自治；第四，培育和促进社会组织发展，引导多方共建；第五，探索由政府引导下民间力量出资购买的社会服务模式；第六，推动社工服务体系建设。通过几年的改革实践，容桂街道有效理顺了街道与区的事权关系、街道内设机构的关系、政府和社区的关系、政府和社会的关系、人事管理关系，形成了独具特色的“容桂模式”。

2. 撤销街道办的地区实践

北京市鲁谷社区“一关系、两依法、三体系“改革。北京市于2003年成立鲁谷社区，围绕“小政府，大社区”的思路展开试点：“一关系”即理顺政府与社会和市场间的关系，行政事务由政府承担，社会事务交由社会组织承担；“两依法”即切实落实政府依法行政、社区依法自治；“三关系”即社区党工委为社区建设核心，建立社区行政事务管理中心承担行政职能，设立社区代表会议及委员会承担社区自治工作。从表面上看，该模式分离了原先街道办的职能，并有相应部门进行承接，但是在实际中，社区的大量工作造成人员编制需求上升，并出现一人多职现象，人员配置和财政资源都受制于区政府，逐渐成为“街道级社区”。

湖北黄石市“横向大部制、纵向扁平化”改革。2009年黄石市展开了街道体制改革的试点工作：第一，横向扩大社区规模，缩减机构数量；第二，纵向撤销街道办，实行区直管社区，形成“市—区—社区”三级管理体制；第三，明确权责关系，由区职能部门和社区分别承担原街道办职能，设立社区工作管理委员会及其办公室负责社区事务；第四，理顺工作关系，社区工作办公室负责社区日常综合管理事务，区各职能部门负责各项具体工作，居委会承担自治职能；第五，健全人员和资金保障机制。该改革模式的成效同样不容乐观，实践中社区由于承担大量上级政府交派的工作并接受考核，而出现行政化倾向，并且由于相关配套措施并不成熟，改革未达到预期效果。

安徽铜陵市“一核心、一主体、两支撑”改革。铜陵市于2010年7月在铜官山区试点撤销街道办，并于2011年在全市推行，成为我国第一个不设街道办的地级市。“一核心”是指撤销街道办，以社区党工委为核心；“一主体”即以社区居委会为主体；“两支撑”即以社区公共服务中心和社会组织为支撑。此外明确区政府和社区各自职能，确立“统一核算、集中管理”和“财随事走，费随事转”的社区管理原则；并实行网格化管理，集中提供服务。虽然铜陵市的试点实验在全国形成了广泛的影响，但在本质上，社区公共服务中心仍是政府的派出机构，与街道办没有本质区别，其改革前景也不光明。

三、思考：街道体制改革再出发？

（一）街道体制改革试点的核心经验与评价

1. 街道体制改革试点的核心经验

正如前文所述，目前的街道体制改革存在两种取向：保留、强化街道角色和撤销街道体制。毫无疑问，这两种改革取向存在不同的经验教训。

保留和强化街道角色的实践一般出现在大城市和特大城市，典型代表是上海、深圳和南京。比较有代表性的做法是通过顶层设计，强化街道在公共管理、公共服务和公共安全领域的角色，通过机构改革提升街道的整体运作效率，以专业服务和执法资源下沉为契机调整条块关系，发挥条的专业优势和块的协调优势。保留街道办的改革虽在梳理条块关系上难度较大，但明确界定条块职能后能够在政府与社区之间建立起有效的缓冲带和协调枢纽，不但可以高效处理行政事务，进而可以为居民自治留出足够的空间。尽管前景仍不明朗。

撤销街道体制的实践出现在铜陵等小城市或者大城市的某个街道，如北京的鲁谷社区。它们的典型做法是撤销街道后，由区回收部分街道职责，同时加强社区在提供基层公共服务和承接政府行政管理事项中的作用。撤销街道办在初期由政府和社区直接承担原街道办职能，而无须应对条块矛盾，但实际上，由于社区直线对接政府，强化了其行政化色彩，慢慢演变为与街道办同质的另一种组织形式，导致的结果便是要么“换汤不换药”，要么重走回头路。

2. 街道体制改革试点的评价

客观而言，街道体制改革试点工作极大地丰富了未来街道体制改革的地方性知识，为形成可复制、可推广的经验模式奠定了基础。但是，街道体制改革试点工作在取得一定成绩的同时，也存在一系列有待进一步解决的问题。

在上述改革地区，街道体制的管理成本，包括内部协调成本和辖区管理服务成本均在一定程度上得以降低；在大量专项经费的支持下，政策落地更为便捷；随着区政府职能部门派出机构完成下沉工作，街道内设机构的精简合并工作的开展，街道工作中的协调障碍也得以减少；自治共治在资源保障充分的情况下也开始取得一系列成绩；群众满意度也在物质文化需求得以满足的过程中不断提高。

但需要注意的是，街道辖区内的条线关系仍然有待进一步理顺，领导辖区共治、指导社区自治的功能需要进一步凸显，试点改革的经验和做法需要加以制度化，防止走“鲁谷模式”和“淮海路模式”的老路，不断巩固街道体制改革成果，以适应经济社会发展的需要。

（二）街道体制改革经验的可推广性评估

在加强社会治理创新的背景下，许多地区都开展了街道体制改革，但是真正成功的案例并不多见。在这些纷繁复杂的实践中，上海的行政化模式、铜陵的去行政化模式应该说取得了一定的成效，深圳模式的前景则有待进一步评估。

1. 以上海为代表的行政化模式

上海模式的核心特点就是强化街道在基层治理中的作用，通过“6+2”文件调整街道的机构设置，提升街道的工作效率。同时，通过取消街道的招商引资职能，明确街道在公共管理、公共服务、公共安全中的职责。需要明确的是，上海是一个单位制色彩比较浓厚的特大城市，行政化取向的改革有其茁壮成长的土壤。同时，上海作为特大城市，有着其他城市不具备的优势，取消街道的招商引资职能有其合理性，并非所有城市均可以模仿。而且，上海模式下社区自治功能的弱化也需要引起重视。

2. 以铜陵为代表的去行政化模式

铜陵模式的核心特点是取消街道体制，成立大社区，发挥大社区在承接政府行政管理和提供公共服务中的作用。应该说，铜陵改革在很大程度上实现了治理重心的下移和治理资源的下沉，成效明显。但依然存在不可忽视的问题，包括条线关系依然没有理顺、社区行政化色彩浓厚、社会组织发育不成熟、承接公共服务能力弱等。更为重要的是，铜陵作为中国最小的地级市，取消街道有其城市规模上的独特优势，这是其经验具备可推广性的最大障碍。

（三）街道体制改革的核心问题

1. 条和块的协调困境

条和块在基层治理体系中各有长短，条的优势在于专业，块的长处在于协调。目前，街道体制改革中依然面临的困境在于，条的专业优势因专不到底而无从发挥，而块的协调功能因横不到边而无从体现，“看得见、管不着”的矛盾尚未完全解决。

2. 组织层级和管理幅度的张力

一般来说，管理层级与管理幅度之间成反比关系，撤销街道意味着组织层级减少，上级政府需要具备更高的管理能力。实际上，北京的“鲁谷模式”和南京的“淮海路模式”均从反面证明，当前的街道改革如果不从区一级的顶层设计做起，提升区级政府的管理能力，那么街道取消后基层公共服务和公共管理的承接层将消失，影响基层治理绩效，街道体制改革必然会走回头路。

3. 政府行政管理和社区自治的张力

街道体制处于国家力量和社会力量的“接点”处，国家向下需要动员社会力量参与到基层治理当中，而社会力量向上又需要向国家提出诉求，因此街道体制既承担了政府行政管理的职责，又需要指导社区居民自治。在此背景下，居委会常常沦为街道的“腿”，成为政府行政管理在基层的承重点，这不断强化了居委会的行政化倾向，偏离了其“自治”的制度设计初衷。实际上，铜陵的社区综合体制改革就强化了街道和社区的行政化倾向，其代价则是牺牲社区的“自治”功能。

4. 治理重心下沉与社工职业化的张力

当前街道体制改革的核心在于，将人财物力资源下沉到社区，这势必增加了社区工作人员的工作负担，铜陵的“AB岗”就是一个典型例子。工作负担的增加需要社区工作人员不断提升职业能力，以承接越来越繁重的工作任务，而制度设计上也需要通过打通晋升渠道、加强职业保障来解决社区专业社工的后顾之忧。

5. 公共服务与社会治理间的张力

公共服务供给和主导社会治理是街道体制的核心功能。实际上，南京、上海、铜陵等地的街道人财物力资源大多聚集在社会治理上，而剩下的资源才会被分配到公共服务中。鉴于政府注意力是有限的，如何平衡公共服务和社会治理上的政府资源分配，依然是后续的街道体制改革需要进一步解决的问题。

（四）街道体制的未来治理架构与发展趋向

通过文献梳理和实地调研发现，街道体制在200万人以上的大中城市依然有其存在的合理性，不具备撤销的可行性，否则将会给城市基层治理带来极大的不稳定。因此，街道体制在一定条件下还需要通过各种手段推进其转型和增效。

随着我国城市化进程的深入推进，基层社会的治理问题将困扰越来越多的新兴城市，可以预期的治理压力对治理体系提出了严峻的挑战。未来的街道体制可能因具体的社会环境和问题形式的差异而有不同的改革取向，但可以确定的是，其内设机构应该根据精简的原则进行设计，条块协同的优势能够顺利发挥，政府职能和社区功能得以厘清，区域共治的领导角色得以夯实，技术治理的精华得以用于完善基层治理。街道办事处将来依然是区域社会发展的统筹者、政府行政管理的协调者、基层公共服务的组织者和社区自治共治的引领者。