面向共同边境安全风险的边境管理合作机制研究

唐 超，徐 杨，王 平

(1.中国人民警察大学 边境与出入境安全研究中心，河北 廊坊 065000； 2.董家口边防检查站，山东 青岛 266500； 3.中国海警局 司令部，北京 100860)

边境安全风险具有流动性、跨境性等特点，在一个开放和融合度较高的安全环境中，可能同时危害相邻各国的共同利益以及双方共同维护的安全发展环境。我国与周边国家与地区面临着诸如走私、毒品犯罪、恐怖主义等共同安全风险威胁，由于边境地区地理位置的特殊性，成为国家间安全风险的交汇地。新的安全形势下，以我国与周边国家面临的共同边境安全风险为逻辑起点，借鉴欧盟关于共同安全风险的理论与实践，进行我国与周边国家边境管理合作机制创新研究，有利于更加高效地维护我国与周边国家和地区的共同安全利益，推动周边命运共同体建设。

一、共同边境安全风险理念的提出与主要实践

共同边境安全风险的理念由欧盟率先提出，该理念成为欧盟边境管理的重要理念。其内容主要是在欧洲一体化背景下，欧盟各国与欧盟整体的安全利益交织在一起，为了维护欧盟整体安全，需要明确这种共同边境安全风险，并通过合力加以应对。

1990年，《申根条约》第6条规定，任一成员国应一以贯之地对非法出入境行为的风险进行全面分析。2002年，欧盟边境管理计划中提到共同风险评估。同年，欧洲理事会要求，建立一个共同的风险分析模式。2006年颁布的《申根边境法令》指出，为了发现跨境犯罪的线索，外部边界管理局对管理对象进行具有针对性的风险分析，向外部边境管理人员提供风险分析的数据和跨境犯罪的典型作案手法[1]。

欧盟共同边境安全理念借鉴了责任共担(Burden Sharing Theory)理论。这一理论一般存在于多个行为共同体共同开展某些活动时，特别是一些国际组织或联盟经常面临责任共担问题[2]。

欧盟共同边境安全理念在现实中对应一体化的边境管理。2004年，欧盟理事会2007/2004/EC号条例中提出，欧盟在外部边境领域的共同政策目标是建立一体化的边境管理，确保在边境检查和边境监管上的统一模式和质量水平[3]。客观上，欧盟一体化的边境管理在促进人员自由流动，形成一个没有内部边界(An Area Without Internal Frontiers)的，资本、人员、服务自由流动的单一市场方面起到了重要作用。

共同边境安全风险是指同时侵害风险管控双方或多方边境安全利益的风险类型。欧盟各国经济社会发展相对比较均衡，内部成员国之间的“推拉力”较小，因此它们所面临的共同安全风险可以视为一种均衡的共同边境安全风险。

共同边境安全风险有两种基本的存在形态：一种形态是风险源头、风险过程、风险结果分别发生在不同国家或地区，另一种形态是各国家或地区同时面临同一安全风险的不同影响。

二、我国与周边国家面临的共同边境安全风险特征及矛盾

欧盟针对自身面临的风险环境所提出的共同边境安全风险理念，对分析我国与周边国家所面临的风险形势具有借鉴价值。相较于欧盟所面临的共同边境安全风险，我国面临的边境安全风险具有鲜明的特性。

(一)共同边境安全风险的特性

1.潜在侵害利益的共同性。共同边境安全风险具有侵犯我国与周边国家共同利益的可能性。其可能侵犯的对象，包括双方共同维护的价值体系、双方法律均保护的社会关系、双方共同维护的出入境秩序等。因此，共同边境安全风险成为双方共同防范和控制的对象，这为开展风险联合防控提供了可能。

2.危害结果的不均衡性。边境安全风险本身客观存在，但由于我国周边国家经济社会发展不均衡，各国对边境安全风险的容忍度不同。因此，即使某一边境安全风险的爆发对两个或多个国家产生影响，但实际上的危害结果、危害程度是不同的。我国与周边国家所面临的是一种非均衡的共同风险。

3.风险判断标准的差异性。尽管共同边境安全风险客观存在，但由于各个国家的综合实力、风险承受能力、法律制度、边境管控能力差异较大，因此，面对同一个边境安全风险，各国的风险评价标准和防控方式是不一样的。如周边某国家关于毒品的界定比较宽松，对于一些特定药物，未在法律中列为违禁物品，这与世界大多数国家的通行做法差别较大。

4.各国投入的不均等性。从逻辑上讲，共同安全风险的防控需要各国边防部门共同参与。但实际上，由于周边各国经济发展、国家边防体制等差异性较大，造成了各国对于共同风险防控的投入是不均等的。

(二)共同边境安全风险防控中的矛盾

1.地区实力相对高的国家，承担的共同风险责任越大。边境安全风险中所涉及的人员、机构等，具有明确的逐利性。因此，经济、社会、文化等发展程度较高的国家和地区容易成为风险的流入地。我国相对于周边国家，经济和社会发展较快，客观上导致了共同边境安全风险朝着我国蔓延和积累的可能性更大，我国成为共同边境安全风险的“洼地”，即风险的主要承受者。在共同边境安全风险防控过程中，发展越慢、风险防控投入越少的国家受到的潜在危害越小，而发展越快、风险防控投入越大的国家反而受到的潜在危害越大。

2.风险容忍度越低的国家，承受的共同风险越大。由于各国对于风险的容忍程度和风险防控目标的差异，风险容忍度较低，风险判断标准越高的国家，面临的风险防控压力和治理风险的成本就越高。如周边某些国家“三非”人员非法入境我国，尽管对双方的边境管控秩序和国际形象都有影响，但是在对方国家的风险评价体系中，“三非”风险并非处于整个边境管理的核心地位。尽管客观上这种风险有可能危害双方的边境安全秩序，但是由于各国判断标准的不一致，导致无法达成共同应对风险的方案。认识到边境安全风险的共同性与制度的差异性之间的矛盾，是认识边境共同风险的重要前提。

三、共同边境安全风险对于构建边境管理合作机制的重要影响

边境安全风险的界限与国家地理界限不完全吻合，所以需要通过加强合作，把两个不吻合的界限整合起来，以化解这种矛盾。共同边境安全风险是构建边境管理合作机制的逻辑起点，使边境管理合作机制更加持久，基础更牢靠，更符合现代边海防所追求的价值导向。

(一)共同边境安全风险是建设现代边海防的重要关注因素

现代边海防建设的重要目标之一，是如何在全球化的安全环境下，通过系统化的防控手段，实现边海防长治久安。边海防的战略定位，从传统意义上以“阻断”和“隔离”为主，到现在成为国家总体开放和对外交往的前沿。现代边海防理念下，伴随着边境管理模式的创新，由封闭式的自我管理走向开放式的共同管理，由资源耗费大的事后危机管理走向资源耗费小的事前风险管理，由零散的事务型边境管理合作走向整合的机制化边境管理合作。现代边海防合作、包容目标的实现，其重要的逻辑起点之一就是共同利益和共同风险的确定，以及如何促进当前不均衡的共同边境安全风险走向均衡的共同边境安全风险。在实现现代边海防“强大稳固”这一战略目标的过程中，通过与周边国家围绕“共同边境安全风险”的共同防控，可以扩大边境安全的时空范围，进而成为强大稳固现代边海防建设的合力路径之一。

(二)共同边境安全风险是周边命运共同体建设的重要起点

共同理解、跨国价值观以及交流量的发展可以激励共同体的建设。共同风险可以被认为一种针对安全的共同理解和价值观，是相关各方“共同体感”的重要组成部分[4]。全球化及“一带一路”建设背景下，边疆地区从中国边缘变成了沟通周边国家的前沿[5]。因此，共同边境安全风险可以成为周边命运共同体建设的逻辑起点之一。冷战时期，不同国家以联盟等形式形成安全共同体，在全球化背景下，依靠国家联盟维持共同安全显然不是一种理性的选择。而基于共同体潜在危害既共同风险构建柔性、松散、多维的共同体是一种有益的选择。

维系共同命运的因素，除了共同的利益之外，还包括共同的安全和共同的风险，这三者构成了命运共同体的重要组成部分。以共同利益为基础，可以带动商业、文化、基础设施建设。以共同安全为基础，可以带动情报交流、联合执法、边境联合管控等有形活动。面向现实安全构建命运共同体，成本较高，而且容易引起不必要的国际关注。相对于安全共同体的构建，基于共同安全风险的边境管理合作机制不涉及国家主权的让渡，不依赖军事力量，更多地依靠信息环境、风险评估技术、法律环境来实现，是一种不针对第三方、高效、持久的机制。我国正不断从大到强，周边国家综合实力与我国相比有一定差距。以共同边境安全风险作为边境合作机制构建的逻辑起点和现实起点构建命运共同体，是一种温和的、渐进的和长期的模式，这种模式更适合相邻国家间利益和风险依存度较高的现实条件，是一种介于“无政府”和“安全共同体”之间的合作模式，容易被其他国家所接受。

(三)面向共同边境安全风险的合作是预防风险系统化的重要手段

2016年，习近平同志指出：今后5年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中暴露的时期，如果发生重大风险扛不住，国家安全就可能面临重大威胁[6]。当前，我国所处的周边和国际环境中不确定性因素也在显著增加，面临的全球风险压力日益增强，国内国际各种风险相互耦合，复合并联，潜藏着巨大的“并发性”危险[7]。边境管理作为国家总体安全的一道重要地理屏障，是阻止境内外安全风险相互交错的重要关口，需要创新边境安全风险管理合作形式，将各种安全风险化解在国门之外，避免局部的风险转变成全局的风险。

美国在应对流动性风险的过程中，采用的是“关口外移”的做法，即通过与其他国家的合作，将风险源(主要是人、货物)阻止在国门之外。中国与美国的情况不同，我国当前与周边国家的共同利益在大幅增加，而且我国周边接壤的国家远比美国多，面临的风险因素也多，一些细微的风险因素都有可能对我国的边境安全造成巨大影响，形成“蝴蝶效应”。因此，“关口外移”的风险防控模式不适合我国的国情和外交传统。相反，基于共同安全风险的互惠合作更为适合。通过与周边国家和地区构建面向共同边境安全风险的防控机制，可以使共同边境风险的蔓延与渗透更加可控。

四、面向共同边境安全风险的边境管理合作机制构建

相较于传统安全共同体构建时所采用的结盟、军事化等手段，面向共同边境安全风险的合作更强调如何提前感知潜在威胁，是一种风险管理的逻辑。我国与周边国家进行边境安全合作所面临的基本现实是共同利益较大，共同安全风险不平衡。如何在一个不平衡的共同边境安全风险环境下开展合作，值得深入探讨。现有边境管理合作机制的运行，大多仍是基于事件触发的，常态化的边境管理合作机制的形成，尚需要进一步完善必要的理念基础、机制设计、法律制度和数据环境。

(一)共同边境安全风险理念的认同与实现

建构主义安全理论认为，安全共同体形成的条件之一就在于安全共同体的概念能够广泛地传播[1]。共同边境安全风险理念包括两方面含义：明晰我国与周边国家客观上确实存在共同边境安全风险；管控共同边境安全风险必须依靠合作。推动共同边境安全风险理念得到广泛认同，是重要的前置性活动。

1.将共同边境安全风险理念纳入周边命运共同体建设中。边境安全的特殊性在于其浓重的共生属性，即一国的边境安全与邻国的边境安全有着极强的共生关系[8]。周边命运共同体建设是一个由理念到实践的过程，如何建设周边命运共同体一直是学者研究的问题。共同边境安全风险理念为周边命运共同体建设提供了理念和方法层面的支撑，应当成为周边命运共同体建设的重要组成部分。周边命运共同体建设有别于传统意义上的安全共同体，其内在含义包含着全面安全、共同安全、合作安全、可持续安全等。在我国的陆地和海上边境，以共同安全风险为核心理念，构建周边命运共同体，实现风险的共担与安全的共享，不仅仅是必要的，而且是可能的。

2.围绕共同边境安全风险探讨边境管理合作的新思路。在当前国家间联系愈发密切的全球化时代，任何一个国家都不能够独善其身，通过封闭单一的边境防控实现国家安全，唯有通过合作，才能够实现边境的共同安全。基于共同的现实威胁而建立的边境管理合作机制，其基本逻辑是事后处理，合作的内容主要包括情报交流、联合办案等，受各方法律环境的差异限制较大。而基于共同安全风险而建立的边境管理合作机制，其基本逻辑是事前防范，其主要合作内容包括共同安全风险标准的制定、风险联合监测的实施、风险监测结果的动态通报等，可以在一定程度上规避双方法律制度差异的限制。

3.提升共同边境安全风险在对外话语体系中的地位。目前，我国在周边命运共同体语境下对外宣传共同安全理念，这无疑是解决周边问题的重要理念。对于共同安全的理解，一般强调的是共同的现实威胁，而忽略了对共同安全风险的论证。面向共同现实威胁的机制设计，往往是战术层面的。而基于共同安全风险的机制设计，有利于实现机制的战略价值。因此，在对外宣传话语体系中，共同边境安全风险可以调整为共同安全概念的一部分，从而使整个概念体系更加充实。

4.以共同边境风险理念为指导优化现有边境管理合作机制。共同边境安全风险理念的认同，应当与共同利益理念的认同相辅相成。在国家推动“一带一路”倡议及周边命运共同体建设过程中，在对外宣传和交往过程中，不仅应强调“共同利益”理念，还要向周边国家和“一带一路”沿线国家推广“共同安全风险”理念。可以在合适的条件下(比如在“一带一路”国际合作高峰论坛上)，设置共同安全风险的议题，以凝聚共识。同时，在上合组织的框架下，也可以组织讨论“共同安全风险”议题，以延续和深化传统面向“共同安全”而设置的边境管理合作机制。

(二)共同边境安全风险防控机制的内容设计

跨国安全合作模式是建设现代边海防的模式之一[9]，基于共同边境安全风险进行边境安全风险防控机制设计，是实现现代边海防的重要途径。

1.完善基于风险管控理念的边境管理合作机制组织架构。根据国际与国内建立合作机制的经验，设立合理的组织部门，不仅能够使合作走向机制化，也能够提高处理具体事务的效率。关于建设垂直警务合作层次的合作机制，上海合作组织的合作模式提供了很好的模板，对其合作的组织体系进行抽象可以得出开展边境管理合作所需的最基本的组织体系。第一，边境管理合作领导部门，且这个领导部门的成员必须包含多方的代表。领导部门的职责在于作出合作的重大决策，修改合作的条约框架，对于重大具体事务的会谈会晤等。第二，边境管理合作业务部门，不同的业务部门处理该业务范围内的事务。这种业务部门的形式是多样化的，既可以在组织框架下成立专门的部门，也可以在成员国内的职能部门内下设部门，例如上海合作组织在各国国家安全部门中设置的执法安全办公室。第三，边境管理合作协调部门，边境管理合作的本质就是通过协调不同国家的资源，实现对边境风险的管控。对于一些具体事务来说，协调部门是必需的，这种协调部门的职能可以由一个秘书处来担任，也可以设置专门的机构，从而更加高效地指挥调度边境管理合作。

2.建立共同边境安全风险基金机制。在金融管理等领域，共同风险被视为系统性风险中的重要类型[10]，共同基金(Mutual Fund)已经成为促进共同收益，分散投资风险的重要渠道。在边境安全管理合作机制中引入共同风险基金制度，可能成为应对共同边境安全风险的基础手段。我国可以在上合组织框架下或者在双边、多边关系框架下，牵头与周边国家和地区协商建立共同边境安全风险防控基金，根据共同边境安全风险的分布及潜在威胁的情况，探索双方或多方共同安全风险资金的投入比例，用以投入风险防控数据环境建设、风险防控资源建设等过程中。

3.建立共同风险义务分担机制。共同边境安全风险的化解对应于风险的分担和化解。目前我国已经与周边国家构建了相应的平台和基础，实现了一定程度的风险分担。在构建周边命运共同体的过程中，应当进一步将这些做法规范化、长期化，建设共同风险分担机制。一是制定共同边境安全风险标准。应当依据边境安全风险源所处的位置、风险的潜在危害、风险源的状态等要素，合理地区分各国应承担的风险责任。我国在推进“命运共同体”建设过程中，不仅需要强调共同利益，同时不要刻意回避风险，尤其是共同安全风险。共同边境安全风险分担理念，应当由学者或者智库提出，或者通过举行“共同边境安全风险与机遇论坛”等形式，邀请各相关国家参与讨论，形成共识。与之配套，应当建立由各相关国家智库或者边境管理部门共同参与的共同边境安全风险联合评估机构，制定共同边境安全风险标准，对各国面临的共同边境安全风险进行联合评价，形成共同边境安全风险清单。二是划定共同边境安全风险区域或领域。可以依托地理边境来划分，比如将双方边境两侧若干距离的区域划定为共同边境安全风险区，也可以围绕特定的边境安全风险类型来划分共同边境安全风险防控领域。同时，可以超越国家的地理界限，比如与“一带一路”沿线国开展共同安全风险的联合防控。三是划分共同边境安全风险比例和责任。以共同边境安全风险标准为依据，明确各方的风险责任。在共同边境安全风险分担机制框架下，由各国家或地区分别对照共同边境安全风险标准和清单，在风险数据提供、风险评估和管理的资源共享、情报交流等方面，形成共同风险责任清单和责任实施方案。

(三)共同边境安全风险防控法律制度的建设

以共同边境安全风险为基础，构建边境管理合作机制面临一定的法律障碍。从我国与周边国家的法律制度现状看，应当着重解决三个方面的问题：

1.加强与周边国家边境管理合作的法律规制。首先，边境管理合作具有跨国的属性，共同的边境管理合作意味着参与国部分边境管理事权的让渡，需要建立国际法律基础以明确边境管理合作机制的性质和地位。其次，要在国际法律中对边境管理合作进行原则性地规范，其内容要包括条约的宗旨、性质与范围、边境管理合作机制主体资格的取得、边境管理合作机制的机构设置、边境管理合作机制的组织制度、边境管理合作机制中各方的权利与义务、边境管理合作机制的职权、突发事件的应对措施、争议解决机制以及其他内容等。最后，要明确边境管理合作的方法与程序，固化共同边境安全风险管控合作中的成果。

2.推进我国边境管理立法。在我国国内法层面，要加快边境管理法律制度的立法，尽快出台符合我国边境地区现状，明晰边境管理的目标、原则、任务、途径的综合性法律。要特别明确体制改革后边境管理法律定位，使边境管理合作有法可依，明确边境管理合作在维护主权和国家安全，加强与周边国家睦邻友好中的作用，从而创新边境管理模式，推动边境管理合作的实现。

3.协调共同边境安全风险防控法律与其他法律间的关系。边境管理合作法律制度应当以双边或多边国际条约的形式进行设计，在设计法律过程中，会面临与国际法、其他双边或多边的国际条约、各国国内法的冲突与协调。在涉及边境管理合作法律过程中，要明确法律位阶，实现与其他法律的协调。只有将国际法与国内法良好衔接，才能实现法律的强制力。

(四)共同边境安全风险防控数据环境的建设

对于复杂和流动的边境安全风险而言，我国单方面的静态边境管控已经无法实现“以最小成本获取最大安全利益”的风险管理目标。因此，建设基于动态风险源的数据交流机制势在必行。

1.边境安全合作机制从情报合作向数据合作转变。传统边境管理合作机制中涉及大量情报交流的内容，但这种情报交流，更适合于案件和特定事件的处理。风险管理的目标与执法等活动不同，是具有长期性的，对特定风险源或风险事件的长期监测具有重要价值。对应于合作机制层面，应当推动我国与周边国家和地区的合作，从情报层面向数据层面转化。通过各国之间围绕共同边境安全风险进行数据交换，可以形成结构化和内容多维的数据集。通过数据开放协议，在国家之间建立更为开放的数据环境，形成非结构化的数据空间。在一个结构化和非结构化交织的开放数据环境下，开展共同安全风险评估，具有更高的技术价值和长远效益。

2.建设基于动态边境安全风险源的数据交流机制。风险源是指边境安全风险的源头和促使边境安全利益损失幅度增加的要素，是造成损失的直接或间接原因。各国边境管理部门应当通力合作，在法律框架下，建设数据交流系统，综合运用各种手段，收集和交流风险源数据。风险源的流动属性决定了在边境风险管理中，不能够采取传统的末端关卡式的管理，而是应当建立面向边境安全风险演化全部过程的数据合作机制。边境管理部门在合作过程中，应当在风险源扩散的时空范围内，实现风险源数据的收集与共享，从而降低共同边境安全风险防控成本。

3.建立共同边境安全风险数据的分析和利用机制。我国与周边国家应当围绕共同边境安全风险，构建涵盖风险源数据、风险源分析结果数据、风险分析评价数据的内容体系。在此基础上，进行共同边境安全风险分析，根据其严重程度和爆发的可能性对边境安全风险的分析结果进行评级。风险分析结果认定可能危害共同边境安全的，应当在特定范围内进行结果通报，以便引起周边国家的重视，实现各国国家资源的合理利用。

五、结论

强大稳固的现代边海防，内涵丰富。就“强大稳固”这一目标而言，既需要应对现实威胁的硬实力，又需要有面向潜在威胁的判断力、掌控力和化解力。面向共同边境安全风险的边境管理合作，符合现代边海防的理念和建设目标，与国家的相关战略目标匹配，成本较低，效益更长远。从学术研究的角度看，共同边境安全风险的演变机理、评估标准、分类等，具有较高的研究必要性。