关于寻亲服务工作的几点思考

近年救助管理机构开展的寻亲服务，与央视《等着我》、今日头条、宝贝回家等公益寻亲形成合力与互动，积极回应了人民群众的关切，获得了越来越广泛的社会赞誉，彰显了“民政为民、民政爱民”理念，宣传和提升了民政形象。一方面，寻亲手段不断丰富，寻亲行为愈加深入，寻亲社会效益日益凸显。另一方面，寻亲服务的组织实施，还存在机构水平参差有别、甄别联动亟需加强、后寻亲服务需要进一步完善等等问题。届时进行梳理辨析，十分必要。有助于形成救助管理机构的全国共识和统一操作规范，进一步提升寻亲服务水平。

纠正不提供寻亲服务的救助行为

笔者认为，2011年起，中央财政转移支付制度性安排流浪乞讨救助专项资金，在救助服务事业发展史上，具有里程碑的意义。从2003年国务院出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》到2011年的8年间，各地救助管理机构受设施设备简陋、财政经费短缺、救助观念尚未完全转变等因素制约，救助工作处于简单、粗放状态，站内无明确姓名、户籍住址的滞留人员很少。2012年起，救助管理工作出现了越来越明显的三项变化：一是救助管理方式向全域、全员、全天候的方向发展，二是与文明城市建设同频共振，各地着力实现街面无生活无着流浪乞讨人员的工作目标，三是站内身份不明的滞留人员数量逐年攀升。就笔者所知，2015年全国站内滞留人员，包括转往福利机构安置在内，合计约有8万人，到2016年底合计近有10万人。救助机构普遍反映的救助数量减少、救助难度提高这一新态势，即主要体现在站内照料、站外托养、打通安置渠道、开展寻亲服务等方面，需要面对新态势，作出新担当。其中就寻亲服务而言，或存在下列问题：

（一）不在寻亲范围的走失人员

救助服务发现机制首要遵循属地管理原则。但是，会不会存在因属地管理执行不到位，极少数救助管理也缺乏主动作为，致使少量走失人员因为缺少专业救助机构的关爱和帮助，不在寻亲服务范围，不能得到有效的寻亲服务呢？救助工作不应留有死角，每一个人的生命保护和生命尊严的维护在救助机构这里，应当放大为无限的责任。

（二）三个月的安置

2015年，民政部、公安部出台《关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》，一方面强调“建立流浪乞讨人员身份快速查询机制、寻亲服务机制和滞留人员身份长效查询机制”，另一方面提出了滞留三个月以上即可报请安置的解决和减少滞留人员数量的办法。前者为寻亲指出了具体的路径，后者留有的这一政策口子，笔者认为，在实践上可能形成一个坏的导向，即一些救助机构不用去做更多的寻亲服务，到了三个月之后就安置了事。而实际上，无明确身份线索的滞留人员，多有智力障碍、精神疾患、短期心理闭锁等特征，需要有一个宽松的环境和时限，其中一些人经过两三年，甚至更长时间，得以成功寻亲。并且，三个月的安置政策，也与民法通则失踪人口两年以上方可注销户口的规定，有所违和。

（三）启动“滞留人员身份长效查询机制”

少数救助机构或许存在滞留人员进站受助，未经过较为负责的寻亲服务，在三个月后的很短时间就报请政府安置的情形。因此，有必要运用当下不断丰富的寻亲手段，启动已安置滞留人员身份重新查询工作。

制定寻亲服务操作规范

寻亲服务是救助管理机构对难以提供或查明有效身份户籍信息的滞留人员，从无信息、信息量少、信息紊乱处着手，通过站内努力、技术支持、站际甄别联动等方式组织开展的活动。寻亲服务有两个不平衡：一是相比较于流入地的救助管理机构，流出地为主所在省份和城市的救助管理机构寻亲动能或相对弱一些。二是在救助机构内及其上级主营部门，如果是一个不担当、不作为、少与其他救助机构协作沟通的救助机构，且上级也缺乏敦促，寻亲服务也未必能得以有效开展。

（一）初始寻亲

不明身份进站受助人员的初始寻亲，应当包括四个方面：一是按民政部《救助管理机构工作规程要求》要求，完成基本登记、问询、图像指纹采集、登录全国救助寻亲网等。二是采取一定的亲近方式，舒缓受助人员紧张情绪，进行随身物品检查、文字交流、口音辨识等。三是在留观过程中，根据已掌握信息和初步判断，邀约《今日头条》开展推送。四是邀请公安提供DNA检测和人脸识别等技术支持。这里应特别提及浙江台州市，在短短一年内，89名长期滞留人员通过公安人脸识别技术成功寻亲。当然，台州做法，或许全国很多地方难以复制。

（二）站际甄别

在上述寻亲无果情形下，根据滞留人员身份信息综合研判，向可能流出地区域开展的站际甄别联动，发端上海救助二站的倡导，烟台、宜春、南京、马鞍山、杭州等多地附议，并被验证为这是达成寻亲服务最后一公里努力的有效措施。站际联动要打通三个壁垒：一是在流入地和疑似流出地救助管理机构之间，形成良好的站际协作关系；二是站际甄别寻亲服务中，流出地救助管理机构在短期内给予的协助和支持；三是甄别主体由流入地转到疑似流出地及其周边地区后，疑似流出地救助机构在接收同时，在一定期限内组织寻亲服务，其接收应获得相应的政策支持。使受助人员因寻亲需要在不同救助机构之间的转移交接，以及再接回等，得到流程、经费等制度保障。

（三）专业队伍与人才建设

比较于其他救助业务工作，寻亲服务具有如下特质。一是寻亲从业人员的专业性，即寻亲需要更高的专业素养与研判能力，同时从业人员应有爱心耐心和亲和力，更易与滞留人员沟通交流；二是寻亲服务的技术性，即寻亲过程有更高的技术含量；三是寻亲服务的外向性，即寻亲需要其他部门的支持与配合，需要其他救助机构的协助与互动。

从以上特点出发，实现滞留人员寻亲服务利益最大化，可以考虑做好以下四个方面工作：其一，部分县区一级，工作力量相对薄弱的救助机构，滞留人员寻亲服务移送市一级等上级救助机构；其二，在市以上有条件的救助机构，建立相对专业的寻亲服务团队或专门处室；其三，采取有效措施，推进站际寻亲合作；其四，做好寻亲服务的业务培训。

（四）寻亲服务保障措施

寻亲服务保障一般包括站内寻亲、站际甄别、实地查找过程中的车辆使用保障，相应给予的特殊差旅费补助、信息台帐资料留存以及激励措施等。笔者注意到，在国家、省一级层面，对救助管理工作的责任要求，更多看到的是违反规定的追责措施，而少有奖励办法。《关于加强和改进生活无着的流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》明确“民政部门要建立滞留人员身份查询激励机制，对查询效果明显的人员或单位给予奖励”，这一具有导向性意义的激励措施，就笔者所知，在全国少有实行。说重一点，上级民政主管部门和民政局，对寻亲服务中救助管理机构付出的辛苦与努力、相关部门给予的配合与支持，可能缺乏了解。

寻亲服务的相关政策衔接

每例成功的寻亲不完全是亲人团聚的泪水和欢乐，也有心酸与无奈。民政部门下属救助管理机构所完成的寻亲使命担当，还需要上级民政部门通过完善政策。为此，笔者提出如下建议。

一是建立全国失踪人口库。建议民政部门牵头，用两到三个月的时间准确的摸底调查、图像采集与信息登记，建立每年实时更新或每半年更新一次的动态的全国失踪人口库，并与登录全国救助寻亲网，已安置滞留人员进行比对。相应，努力使各救助管理机构通过广泛宣传和引导，形成查询失踪人口的专业机构，并产生品牌效应，方便群众在发现新人走失后，第一时间既会想到去公安报案，也会想到到救助机构去找人。二是建议建立恶意遗弃家庭成员追究制度。三是建议对一些查找到户籍所在地，但事实已无家可归的受助人员，通过对接精准扶贫或打通安置渠道等方式，使其在故乡有生活安居的归处。四是寻亲无果在流入地或寻亲成功（无家可归人员）送返流出地后的安置，应当考虑到这一部分人中有的人有着特殊经历、特殊身体状况的差异性，应当考虑到乡镇一级甚至更高一级公办福利机构，可能不具备照料安置条件等因素，出台其他托养机构接收政府安置的办法。按照现行救助安置政策，只有转往公办福利机构才能使救助机构与受助对象完全剥离关系。实践上，在设置区域性安置中心可行性研究中断情形下，唯一路径的安置方式，可能是值得商榷的。