新时代民政事业发展需把握好“四性”

◎郑功成

中国已经进入了新时代。新时代的历史方位不仅以国家发展已经取得的成就为标志，而且确立了明确的指导思想—习近平新时代中国特色社会主义思想和适应国家发展进程制定的快速现代化战略部署，以及据此确立的国家发展方略与行动方案，新一轮党和国家机构改革则为推进这些方略与行动提供了有力的组织保障。在这样的背景下，民政部门主管的民政事业亦面临着新要求、新挑战，迫切需要认清形势，把握好民政事业的重要性、法治性、全民性与专业性。

一、新时代民政事业发展的重要性

在今年的国务院机构改革中，从民政部门划出了优抚安置职责、救灾职责与医疗救助职责、老龄工作职责，社会上甚至包括民政系统的一些人士认为是对民政部门的削弱，进而对民政事业发展的重要性产生怀疑。这种看法显然停留在传统的思维定势上，未能够把握国家发展进程和满足人民对美好生活需要的发展规律。因为民政工作是最贴近人民群众的政府工作，任何一项民政工作都关乎人民群众的切身利益，而新时代的人民对美好生活的需要是全方位的，也是持续不断地升级发展的。因此，民政部实质上是民生保障部，是最直接的为人民服务部，所承担的是巨大的政府责任与社会责任，所代表的是党和政府在人民群众心目中的形象。

从国家治理和民生改善角度出发，民政是国家长治久安和人民世代福祉的基石，新时代更加需要夯实筑牢民政事业的基石。这主要表现为：一是社会救助是整个社会保障体系之基石。没有成熟的社会救助制度，整个社会保障体系不仅失去了可供依托的基础，社会公平正义也缺少了底线公正的保障，进而极易滋生更大的社会不公。在扶贫攻坚任务完成后，社会救助体系将肩负着更加繁重的任务。二是社会治理是国家治理之基石。但若没有发达的社会组织与慈善事业、融合型的社区发展与社会工作网络，社会治理便失去了有效依托，公民参与社会的途径就会被堵塞在基层，国家治理也就失去了牢靠的基础。三是基层民主是现代民主政治之基石。但若没有成熟的基层政权建设与基层自治民主，中国的现代民主政治就难以向高层健康有序地发展，也无法向当今世界阐述清楚中国特色的社会主义政治道路，因为人民的参与权首先需要且应当落实在基层民主上。四是民政服务是社会服务之基石，更是政府主导的基本公共服务之主体。因为属于民政范畴的养老服务、儿童服务、残疾人服务、婚姻登记服务、殡葬服务等等，无一不是与人民群众生活息息相关的事情，都是不可或缺的基本公共服务，没有健全、发达的民政服务，老百姓的获得感便无从谈起。新时代的发展目标决定了民政部门的职责将持续加重，推进新时代的国家发展战略需要有健全的民政工作体系提供有效支撑，新时代人民的美好生活必须有让人民满意的民政事业才能充分实现。

当然，还应当看到新时代民政事业发展面临的复杂性。一是新时代的国家发展目标与战略任务要求更新民政事业的发展理念、调适民政工作的业务内容、创新民政事业的运行机制、壮大民政部门高素质的专业队伍；二是民生诉求在持续不断地升级，与民政部门相关的民生诉求表现得尤其突出，这既是国家发展进步的重大成果，也是需要民政部门全方位地妥善应对的重大挑战；三是民政工作作为政府的重要工作还需要以充分调动社会力量为条件，打破封闭性，走向多方协同的社会化是必由之路，这就需要适应社会发展变化的规律，包括价值取向的多元化、资源配置的多元化、工作机制的多元化等等。

综上，民政事业发展的重要性与复杂性正在显现。只有充分认识到新时代民政事业的重要性，才能更好地促进民政事业全面发展，并为所有人的全面发展提供有力支撑；只有准确地把握好新时代民政事业发展的复杂性，才能促使民政事业获得长足、理性的发展。

二、新时代民政事业发展的法治性

全面依法治国是国家现代化的内在要求，更是十九大报告已经明确的目标任务。民政事业关乎全民的切身得益，是人民享受社会权益的具体体现，并且是最基本的社会权益，必须通过立法明确赋权，同时明确政府与社会及个人的责任，唯有如此，才能在保障人民基本权益的条件下让全体人民有序参与社会治理与国家治理，进而实现社会和谐、人民幸福的发展目标。可见，民政工作的性质决定了民政事业需要尽快步入法治化轨道。

然而，尽管改革开放40年来我国法治建设取得了巨大成效，中国特色社会主义法律体系基本形成，但客观而论，在七大法律部门中，社会法建设构成了整个法律体系中的短板，其中民政事业的法治化步伐更是落后，除《婚姻法》较为完备外，其他方面的法制化程度明显偏低。例如，社会救助、社会组织、社区治理还缺乏基本的立法保障，仅仅依靠行政法规与政策性文件规制，这些关乎人民最基本社会权益、参与社会建设与社会治理的最基本途径迫切需要有明确的法律规范，以便能够清晰地明了相应的权益、责任与义务，并得到法律的有效保障。再如老年人、儿童、残疾人（一老一幼一残）三大群体的社会权益虽然已经制定了《老年人权益保障法》《未成年人保护法》《残疾人保障法》等法律，但这些法律均是缺乏刚性约束的“软”法，操作性极弱，在实践中也通常不被相关群体视为保障自身权益的法律依据，从而亟待修订法律或者制定新法来赋权明责。即使是立法较早的城镇居民委员会、农村村民委员会等基层政权有专门立法，但同样无法适应我国快速的城市化进程和近40年来城乡社会结构的深刻变化，迄今仍未理顺这些组织与其他社会组织的关系。殡葬关乎所有人的利益，现有的行政法规不仅位阶低，规制也相对落后，等等。这种局面亟待改变。

可见，民政部门需要高度重视民政事业立法工作，并分类分层地全面推进。今年第十三届全国人大增设社会建设委员会，是过去20年间首次在国家立法机关新增专门机构，全国人大常委会将加强、加快社会法治建设步伐，建议民政部与之加强沟通，争取早日制定社会救助法、社会组织法、社区法等基本法律，适时推进儿童福利、殡葬等方面的单行立法，同时积极推动《老年人权益保障法》《残疾人保障法》等现行法律的修订并使之成为可用之法，最终实现整个民政事业都能够运行在法治轨道上。

三、新时代民政事业发展的全民性

强调民政事业发展的全民性，是因为新时代的民政服务对象具有全民性特征，如果继续传统的思维定势，认为民政工作主要是甚至只是为社会弱势群体服务，就无法适应新时代民生诉求的全面升级，亦会造成人民群众诸多现实诉求难以得到满足，更遑论满足全体人民对美好生活的需要。因此，新时代要求民政部门提供面向全民的服务，民政事业的发展虽然仍然要筑牢保障弱势群体的底线，但必须从服务小众快步走向服务大众，真正担当起服务全民的职责。

只要回顾一下民政工作范畴的发展变化，就可窥民政事业发展的未来。例如，在社会救助方面，当年民政部门的社会救济只面向“三无”人员，全国的救济对象只有城镇的几十万人与农村有限的临时救济，而一旦适应时代变革与社会发展变成面向全民的制度安排时，救助对象便数以千万计，未来发展还将以亿计，这不是贫困人口在增多，而是救助标准必须伴随收入水平与生活质量的提升而持续提升，同时也是政府援助低收入人口的能力增强和人民对分配正义与建设公正社会诉求的需要。

在养老服务与老年人福利方面，过去民政部门仅仅提供城乡孤寡老人供养。伴随人口与家庭结构变迁、离退休人员从单位剥离，以及社会发展进步，需要社会化服务的对象便变成了全国所有的老年人。去年60岁以上人口超过2.4亿，年均增长首超1000万，65岁以上人口达1.5亿多，这一数据还将伴随老龄化的深度发展而快速增长。从服务数百万老年人到服务数亿老年人，这就是民政部门在新时代的职责所系，也是民政事业发展的重要方向。

在儿童福利及相关服务方面，过去民政部门只关注孤残儿童，近年来扩展到留守儿童，将来必定需要扩展到所有儿童。特别是在人口老龄化不断加深、生育意愿持续下降的背景下，儿童福利及相关服务不仅关乎儿童的社会权益，而且决定着人口均衡增长的国家目标能否顺利实现。民政部门对此责无旁贷。

在残疾人福利及相关服务方面，民政部门的工作同样只覆盖到孤寡残疾人、重度残疾人与特困残疾人等少数残疾人身上，而未来的残疾人福利与服务必定扩展到所有残疾人身上。一方面是民政部门作为政府主管社会事务的部门，不可能将残疾人排除在外，而是需要将老年人、儿童、残疾人等特定群体统一纳入民政工作范畴，这是符合公共行政管理规律的最佳选择。另一方面，伴随群团组织改革的深化，部分由残联组织行使的行政职责应当重归民政部门。因此，残疾人事业应当成为民政事业的有机组成部分，并与老年人事业、儿童事业协同有序地健康发展。我国的残疾人群体8000多万人，而伴随老龄化进程的加快，这一群体还必定扩大，将来也必定以亿计。

上述一老一幼一残三大群体约占全国总人口的50%以上，这些都是民政服务的直接对象，也是民政事业发展的巨大空间。还有社会组织与慈善事业的发展空间无限，社会工作需要遍及城乡并为全民服务，更遑论绝大多数人均要结婚，所有的人都会死亡，全体公民均需要有序参与社会、实现民主政治。可见，在政府部门中，没有哪一个部门能够如此全方位地涉及到全民的切身利益，也没有哪一个部门与全体人民的美好生活如此全方位地直接相关。

即使是划转的职责也仍然需要民政部门承担兜底的责任，如救灾职责划归应急管理部，但应急管理部只能承担灾后紧急救助责任，因灾致贫仍然需要纳入常态化的社会救助范畴；医疗救助职责划转国家医疗保障局，但因病造成的贫困问题仍然需要社会救助来兜底；优抚安置职责划归退役军人事务部，但退役军人化军为民后的各类服务仍然应当是民政工作的基本内容；老龄工作划转国家卫生健康委员会，但适应人口老龄化的要求、发展养老服务仍应当是民政部门的职责。

四、新时代民政事业发展的专业性

民政部门是由多种专业工作组合而成的政府部门，过去被称为“不管部”（即其他政府部门不管的事务全归民政部门管），所肩负的职责偏多，工作内容也呈现板块式。今年国务院机构改革，划出了应急性的救灾事务、针对特殊群体的退役军人事务以及具有协调性质的老龄工作事务，使民政部门的职责更加聚焦，但民政部门的工作内容仍然繁多，每一项工作均是一种专业工作，对专业性的要求因服务对象从小众全面转化为大众而更加突显。例如，社会救助工作是具有基础地位的社会保障专业工作，社会组织管理是有别于行政管理与企业管理的专业工作，慈善事业更是当代社会分工发达而衍生出来的专业工作，养老服务、儿童服务与残疾人服务等均是必须确保服务质量的专业工作，等等，它们不仅需要有人文关怀情怀与公益精神，还需要有专门知识、专门技能与工作手段，从而是专业性很强的工作。如果过去的民政工作只是简单的发放现金或者依法定程序进行登记，资源来源于政府，对象限于特定目标，过程也相对简单，新时代的民政工作则因各种专业服务的复杂性、资源配置的多元性、服务对象的广泛性、运行过程的规范性等而要求树立专业精神并具备专业素养。

有鉴于此，建设一支具有较高民政专业素养的队伍至关重要。为此，一是需要高度重视与民政相关的理论研究，不能局限于社会学领域，而是需要扩展到经济学、政治学、法学、管理学等领域，没有日益繁荣的民政理论，不可能支撑起发达的民政事业。二是需要高度重视专业人才的培养，基于民政事业的业务广泛性，不宜新建民政专业，但发展好现行学科体系下的社会保障专业、社会工作专业并强化其与民政事业相适应的知识结构，显然具有必要性和紧迫性。三是需要强化现有民政队伍的专业培训，尽快确立现代民政观、大民政观，并真正掌握与民政事业发展需要相适应的专业知识与技能。四是需要高度重视志愿者的培训，不分年龄、不分性别，只要选择为公共得益服务，就提供所需要的培训课程与自学平台，一支高素质的志愿者队伍将是支撑民政事业长足发展的重要力量。

总之，国家发展已经进入新时代，民政工作也需要同步进入新时代。只要在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平民生思想的指引下，全面认清新形势、新目标、新任务，牢牢把握好前述“四性”，我国民政事业大发展的新局面就会全面形成，最终成为全体人民实现美好生活的重要保障。