“农研室”的建立——九号院里的机构改革故事之一

赵树凯

九号院作为中央农村工作机构所在地，存续时间达十年，即从1979年到1989年。在这十年间，历经两次机构改革，分别是1982年和1988年。自1982年以来，如果包括2018年这次，国务院机构改革已经进行了8轮。九号院的那两次改革，本人是一定程度的亲历者，抚今追昔，一些记忆相当深刻。

九号院经历的第一次机构改革，是1982年4月国家农委撤销，中央书记处农村政策研究室和中国农村发展研究中心成立。新机构通常称为“农研室”和“农研中心”，两块牌子一套人马，“农研中心”的运行依附于“农研室”。这个变化的体制意义是，九号院里的农村工作机构，从国务院行政职能部门，转变为党中央政策研究单位。

一

国家农委是“文革”后机构迅速增长的产物。“文革”结束后，1977开始，中央层面新设了大量机构。到1981年底，国务院设部委52个，直属机构43个，办公机构5个，机构总数达到100个。在这100个机构中，48个是1977年以来恢复或增设的。此时，中央政府机构的数量达到了建国以来最高峰。国务院系统官员数量同时剧增，也达到高峰，总数5.1万人。

这一波机构膨胀，有经济社会管理需要和政治变迁的双重原因。以1976年秋毛泽东逝世和“四人帮”倒台为标志，十年动乱结束，此时国民经济濒临崩溃边缘，政府管理空前混乱。在这种情况下，扭转局面，整顿经济，稳定社会，客观上需要相应增加政府规模。为应对农业发展缓慢、大量人口尚未解决温饱的困局，国家农委于1979年初成立，与此同时，还从农林部分设出林业部、农垦部、国家水产总局，从工业系统分离出农业机械部，从商业系统分离出中华全国供销合作总社等。如此一来，仅农业方面部级单位就增加了五六个。这些单位，都由九号院里的国家农委统领。

从官员增长看，一个重要成因是政治上的拨乱反正。随着一大批案件重新审查，大量“文革”中受冲击的干部获得平反，进而需要恢复工作，也需要增加新的职位。在农委的领导层，张秀山是1950年代初东北局第二书记，因为被打成高岗事件“五虎上将”之首，先在辽宁盘锦县担任农场副场长，后担任沈阳农学院副院长，1979年农委成立时安排为农委副主任；朱则民在“文革”前长期担任中国农科院党组书记，“文革”中成为著名的“六十一人叛徒集团”成员之一，农委成立时安排为专职委员。九号院里还有一些干部，“文革”前就是司局级干部，农委恢复后因为位置不够，只有级别待遇，没有相应职位。如果看一下政府部门的领导组成，则这种机构臃肿印象更加直观。我刚到秘书处时，办公桌上的玻璃板下面是机构精简前各部门电话表。从这个电话表看到，农业部、林业部、农垦部、农机部等部门，副部长都有十七八位，名字列表是长长一串。从工作分工来看，往往一个副部长只能分管一个司局。在当时的具体工作中，常常会感受到机构臃肿、人浮于事的问题。

1982年这一轮机构改革，最大特点就是精简，机构显著减少，人员也显著减少。在九号院，就是国家农委撤销，变成了“农研室”和“农研中心”。从整个农业系统来看，这个特点更为显著。农垦部、农机部、国家水产总局撤销，合并为新的农牧渔业部，粮食部、中华全国供销合作总社被撤销，并进了商业部。从新的电话表可以看到，每个部的副部长都大大减少，从原来的十七八名，变成了四五名。

二

从官方程序看，1982年国务院机构改革，是当年3月全国人大常委会原则批准初步方案，5月批准部委机构改革实施方案。实际上，九号院在1月末就正式获悉国家农委撤销决定，因为当月中央政治局会议批准了改革方案。2月，农委进入善后阶段。4月，新成立的农村政策研究室（农村发展研究中心）开始运行。人员分流和到位，则是到当年秋天。

对于秘书处来说，直到8月份，三位已经分配到国家经委的原秘书处干部还没有离开，我和他们在同一个办公室办公有个把月。这件事我之所以印象深刻，是因为他们走时还闹了点小矛盾。那时候，办公用品中没有电脑之类的东西，放在写字台上的玻璃板就成了重要物品，由谁带走那块大些的玻璃板，他们之间发生了小的争执，产生了不愉快。

从1979年初到1982年初，国家农委存续三年整，但是，关于撤销农委的原因，或者是对于农委三年工作的评价，并没有官方正式说法。从内部情况看，农委的运行一开始就遇到了问题。1980年2月，副总理王任重离开农委前在一次会上表示，他本来的设想是，农委的工作机制“以虚为主”，基本上不干预各个部门行政实权。王任重说，这个设想是农委成立时，他和中央主席、国务院总理华国锋商定的。但是，在实际工作中，以虚为主的工作机制运行很不顺畅，没有实权很多事情不好办，农委很多干部明确提出应管得实一些。在这次会上，王任重表示：既然大家希望农委的工作要“实”一些，他也同意，可以是“半虚半实”。第一副主任张平化主持农委日常工作三年，他认为，农委在协调农口各部门工作方面并不成功，在政策调查研究方面尚可圈点。张平化认为，农委本来可以把政策研究做得更好。

1980年3月起，万里接替王任重领导农委。还在安徽主政时，因为包产到户政策的意见分歧，万里对于农委就印象不佳。万里执掌农委后，其领导方式迥然不同。作为分管农业的中央书记处书记、国务院副总理，万里还兼任国家农委主任，他几乎从来不参加农委主任办公会，与农委关系可以说是若即若离。关于农委的工作部署，万里也是粗线条的。刚到任时，万里曾要求农委把工作重点放在调查研究、总结地方经验、开展干部培训等方面。后来，他批评农口系统干部不了解农民，只知道“整天坐在大楼里指手画脚”，要求大批干部下农村，不仅“跑面”，也要“蹲点”。从现在掌握的情况看，最早表露农委可能撤销的是万里。1981年7月18日，万里在听取农口部长下乡调查汇报时表示，机构改革要改农委，他不兼任农委主任了，说：“机构改革，先把我自己改掉”。

但是，关于撤销农委，不论是九号院领导层，还是工作层，多数人并不赞同。一些农委工作人员认为，如果王任重不离开农委，农委也许不会撤销。据知情者说，在农委党组上报了关于农委撤销的报告以后，张平化又以个人名义给中央写信，提出保留一个农口机构，甚至建议成立“中央农村工作部”。张平化的基本想法是，在中央层面，除去农业部等行政管理部门外，还应该有一个协调性机构作为中央领导农村工作的助手。这也是九号院其他领导人的意见。正是在这样的背景下，出现了农研室（农研中心）的机构设计。

三

撤销农委后成立“农研室”和“农研中心”，这个具体的机构设置动议究竟是何人提出，现在似乎无法查考。在九号院内部宣布农委撤销的会议上，张平化曾说，成立“农研室”“农研中心”，是时任总书记、总理和万里几次讨论后决定的。新机构的运行，显然是主任杜润生直接构思并主导推进的。在机构宣布成立前，杜润生曾以个人名义给总书记、总理等领导人写信，提出了关于两个机构如何建立和运行的系列设想。“农研室”和“农研中心”的主任都是杜润生，副主任是分设的，但工作上合署办公，难分彼此。

以本人观察，在精简后的机关内部，冗员继续存在，尤其是二线干部比较多。那时，因为离退休制度还不健全，甚至离休、退休的年龄都没有清晰界定，大量资历比较高的干部没有具体工作岗位，但是又没有离退休，成为所谓二线领导。我刚工作那两年，九号院里这样的部级干部就有六七位，司局级也有一些。按照中央要求，这些二线领导政治待遇不变，生活待遇从优。在工作中和生活上，这些二线领导干部都需要服务。这些服务工作很具体，如看文件一般要送到家里去，还要领工资送工资，那些没有专车的部级干部，每次外出活动要为他们派车，过年过节单位发了牛肉、鸡蛋等东西也要送。这些高级干部经常出差，或者调研，或者开会，甚至还有休假、探亲式的旅行。这些出差也需要有人随同。对于我们这些刚出校门的人来说，不论何种内容的出差，通常都乐意参加。

服务领导是秘书处重要工作内容，在当时情况下，秘书处里的秘书有两类：一类是领导的专职秘书，即一个秘书服务一个领导；一类是非专职秘书，一个秘书服务两个或者三个领导，我就曾经服务三个领导。对于秘书处年轻人来说，特别是新分配来的大学生，职场竞争往往是在这两种秘书角色之间。我曾经想当专职秘书，也曾要求去做内刊编辑，还想去做专门研究，都未能“得逞”。我做专职秘书，是在读了研究生回到九号院后。

四

九号院里的农村工作机构，从具有行政性实权的国务院组成部门，演变为党的政策研究机构，实质上是农村工作领导体制的深刻转变。“农研室”成立于1982年春天，撤销于1989年夏。农研室之后，农村工作领导机构出现了新形式，但农村工作领导体制并没有根本改变。一定程度上可以说，九号院模式的政策研究体制依然存在。

农研室撤销后，进入1990年代，中央财经领导小组办公室承担了农村政策制定协调统筹职能。中财办有一位副主任专门负责农村政策，这位副主任是当年九号院里的局长。在中央财经领导小组办公室内部，成立了农村组，有一些专门研究人员。后来，中央农村工作领导小组成立，在分管农村工作的副总理、政治局委员领导下工作。中央农村工作领导小组有专设的办公室，简称“中农办”。很多年来中央关于农村工作的文件，包括连续十几年的第二波一号文件，政策协调和文件起草都是这个办公室负责。这样的领导体制和工作机制，与当年九号院有内在的一致性。可以说，1980年初期开始的农村政策研究体制在实质上得到了延续。

2018年机构改革，是1982年机构改革以来的第八轮机构改革。本人认为，在新的改革方案中，农村政策研究协调机制发生重大转折。新成立的农业农村部，在原农业部职责基础上又获新的赋权，不仅将中农办的政策研究职责并入，而且将国家发改委、财政部的农业项目审批职权并入，还将国土资源部的农田整治、水利部的农田水利建设项目等管理职责并入，成为农业系统的综合性职能部门。方案明确规定，中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。如此看来，如果与1980年代初的农口机构比较，新成立的农业农村部既负责宏观的政策统筹，也有实际的行政职权，其职责定位相当于国家农委和农业部的统合。这显然是新的农村工作领导体制和工作机制。可以说，以新的农业农村部成立为标志，中央的农村工作领导体制进入了一个新时代。