关于三亚市殡葬事业改革和发展的思考

近年来，海南省三亚市经济社会快速发展，人口数量不断增加，老龄化趋势加剧，死亡人口数量逐年上升，对政府的殡葬管理能力和优质殡葬服务供给能力提出了更高要求。如何进一步推进殡葬改革，成为主管部门亟需破解的难题。为此，三亚市民政局将“进一步推进殡葬改革”作为“大研讨大行动”的重点调研课题，积极开展深入调查，查找问题及成因，寻求改革对策。

一、三亚市殡葬改革概况

截至2016年底，三亚市户籍人口58.23万人，年死亡3280人，人口死亡率为5.64‰，年火化本市户籍居民遗体42具，占年度自然死亡户籍居民的1.28%。三亚现已建成1个殡仪馆和9个公墓，其中市级经营性公墓1个，区级公益性公墓8个。三亚市殡仪馆自1975年建成以来，承担着海南南部8个市县的遗体火化服务业务。据统计，全市已建公墓共占地3454亩，墓位总数（含已建成和预留的）109667个，已使用51667个，墓位使用率为47.11%。在已使用的墓位中，绝大多数为遗体土葬墓位。

二、殡葬事业发展存在的主要问题

从调研情况看，三亚市殡葬事业总体上取得了一定的发展，但殡葬改革仍处于起步阶段，一些深层次的矛盾和问题还比较突出，需要花大力气认真解决。

（一）殡葬管理体制不健全。三亚市目前还没有一家独立履行职能的殡葬管理机构，市殡葬管理所挂靠在仙逸园殡仪馆，两块牌子一套人马，办殡葬、管殡葬、殡葬执法合为一体。各区县民政部门普遍没有建立殡葬管理机构，没有殡葬执法队伍。各村（居）没有配备民政专干，没有专人负责殡葬事务，对违法殡葬行为没人管、不敢管、不愿管、不会管的问题比较突出。辖区殡葬工作缺乏有效监管，殡葬政策和信息的上传下达存在一定滞后。

（二）提供优质殡葬服务能力不足。市仙逸园是目前三亚市乃至琼南地区唯一一家殡仪馆，建设年代久远，设施老化、设备落后，职工队伍的职业素质和服务能力相对薄弱，提供的殡葬服务种类较为单一，管理与服务的信息化建设滞后，仅能应对基本的殡葬服务。骨灰撒海、鲜花礼仪、家属心理慰藉等个性化服务尚未开展。

（三）火葬推行缓慢、火化率持续低位徘徊。三亚殡仪馆数据显示：2014年，遗体火化867具、2015年936具、2016年1129具，2017年1286具。接受遗体火化的绝大部分丧户为周边市县居民或外来居民，其中本市户籍居民尸体火化数量分别为39具、56具、42具、80具，仅占年度自然死亡户籍居民的3.8%左右。

（四）公墓建设无规划、管理不规范。三亚市的公墓建设缺少顶层设计和整体规划，生态节地安葬的理念落实不到位。安葬遗体和骨灰的墓地比例失调，全市现有公益性公墓8个，全部为遗体土葬公墓，仅荔仙园公墓留有一块区域可以安葬骨灰。公墓建设的景观设计与三亚建设国际热带滨海旅游精品城市的需要不相适应。公益性公墓管理人员不足，所有公益性公墓管理人员为39名，仅能够完成业务办理、登记造册、简单巡查等日常工作。

（五）对殡葬改革和政策理念的宣传引导力度不够。三亚在绿色生态殡葬理念的宣传、生态节地安葬方式的引导、破除铺张浪费、风水葬、封建迷信现象的举措等方面行动还不够有力。老百姓传统的丧葬观念还没有得到根本转变，绿色生态的殡葬理念还没有被普遍接受，推进殡葬改革的舆论氛围还没有形成。

三、成因分析

调查分析表明，三亚市殡葬管理不规范、殡葬改革推进迟缓主要有以下几个方面原因：

（一）殡改文件缺乏刚性约束。三亚市关于殡葬改革的文件缺乏刚性约束力的法律法规。《三亚市殡葬管理规定》第六条规定，“本市行政辖区内，实行火葬和土葬并存，有步骤地推行火葬，规范土葬。”第七条“鼓励新增死亡人员采取遗体火化的殡葬方式”。这在政策上默认了火葬区可以土葬，降低甚至丧失了约束力，推行火葬也就成了“姜太公钓鱼愿者上钩的事情”。

（二）对加强殡葬管理和推进殡葬改革思想上重视不够。《海南省殡葬管理办法》第十二条规定，“各市、县、自治县应当设置殡葬管理所。殡葬管理所为民政主管部门直接领导的事业单位，本办法授权其负责管理本辖区社会殡葬事务”。三亚市仅在市一级设了殡葬管理所，区县一级均未设置，殡葬事务无人管理。政府相关部门对殡葬管理和殡葬改革重视不够。

（三）低估了本地群众薄养厚葬、入土为安、不愿火化、重风水葬等陈旧观念改造的难度。三亚市先后推出《三亚市深入推进殡葬改革的实施方案》《三亚市殡葬管理规定》《三亚市惠民殡葬补贴实施方案》等文件，规定对本市户籍死亡人员采取遗体火化的，可获得人均约4800元的惠民殡葬补贴，优惠力度大，但收效甚微，说明传统习俗的改变非一日之功。

四、推进三亚市殡葬改革的对策

在推进三亚市殡葬改革的工作中，应从立法规范、项目建设、公墓统筹使用、惠民政策、殡葬管理和执法等五个方面下足功夫。

（一）完善殡葬法规体系，通过人大立法规范殡葬行业改革与发展。市民政局将向市人大提出参照先进地区的经验做法，将三亚殡葬管理和公墓建设纳入人大立法范畴，建议出台《三亚市殡葬管理条例》，严格杜绝各种乱埋乱葬行为，压缩公墓集中埋葬，大力提倡海葬等生态安葬行为，完善相关政策措施，从根本上规范三亚市殡葬活动。

（二）强化重点殡葬项目建设，优化公墓规模及设计。殡葬项目建设是推进殡葬改革的重要抓手和举措。在公墓建设方面，修改完善《三亚市2016-2025年殡葬事业的发展规划》，分类将部分具备条件的区级公益性公墓用地规模进行调整或分期建设。对已经明确要建设的公墓，最大限度压缩单体墓位占地面积，增加墓位容量，优化提升规划设计水平和标准，建成安全公墓、生态公墓、优美公墓、市政配套齐全公墓。鼓励家庭成员合葬，提高单个墓位使用率。对处于高铁线、高速公路线视野范围内的公墓，实施绿化遮挡工程。对因项目搬迁的坟墓，倡导建设节地型墓位，提倡墓碑小型化、微型化。

（三）统筹使用全市公益性公墓，提升公墓管理水平。针对各区公益性公墓墓穴空置不均的问题，对因项目征地需要跨区域迁移安葬的，按每座坟墓3000元的标准给予交通补贴，经费从墓穴地款中支出。制定出台公墓管理相关办法和制度，规范各区公益性公墓管理，做到“六有标准”，即有服务指南、有公示栏、有墓园管理规则、有责任管理单位、有固定管理人员、有日常管理经费，建立一个“政府推动、法规支持、政策引导、社会参与、共同监督”的公墓管理运行机制。

（四）加强惠民政策激励引导，全面提高殡葬服务质量。一是对自愿实行遗体火化的，政府除了全流程服务、全流程免费，还为其优先挑选和预留较好的墓位。对选择花葬、艺术葬、树葬、壁葬、海葬等生态安葬方式的，可将财政补贴标准从1000元至2000元上调至2000元至3000元。二是进一步优化殡葬服务内容、程序和标准，加强殡葬服务价格管理。加强殡葬服务专业队伍建设，推动殡葬技能鉴定与用人单位岗位聘用制度衔接。三是创新殡葬服务模式。政府通过购买服务的方式，将部分选择性的殡葬服务推向市场化，引进专业性强、资源优势大的第三方服务机构开展多样化、个性化殡葬服务。

（五）加强殡葬管理和执法，着力培育现代殡葬文化。一是加强基层殡葬工作力量。通过政府购买服务方式，在每个村（居）委会配备民政专干，负责本村（社区）的殡葬信息收集、殡葬事务管理等工作。二是建立殡葬管理和执法体系。按每100亩墓区不低于8万元/年的标准将各区公益性公墓管理工作经费纳入同级财政预算，按照每100亩招聘2人的标准配足公墓管理人员。三是民政部门会同编办、人社等部门研究具体办法，组建殡葬执法队伍，负责本辖区内违法违规殡葬行为的集中清理和整治，规范殡葬市场。推动各区积极开展改革宣传，充分发挥基层组织、社会组织等在殡葬宣传教育方面的积极作用，采取公益广告、文艺汇演等群众喜闻乐见的形式，宣传节地生态安葬的重大意义。