政府与非政府组织在公共服务领域合作的可能性分析

朝 娃

（西安电子科技大学经济与管理学院 陕西 西安 710000）

20世纪60年代，伴随着公共服务的市场化、民营化，非政府组织作为一个社会现象受到了人们的普遍关注，同时，也在公共服务领域得到了极大发展。由于非政府组织有着非营利性、非政府性和志愿性等不同于公共部门和私营部门的特点，因此这种类型的组织又被学术界称为“第三部门”。非政府组织兴起后，在人们的生活中发挥着巨大的作用，逐渐渗透到政府不再承担的某些公共服务领域当中，如生态环保、公共危机管理、医疗卫生、扶贫脱贫、教育文化、社会福利等诸多方面，极大地促进了社会的发展。与此同时，政府面临着越来越多公共服务的挑战，这就不仅需要政府进行自身能力的提升和结构的优化，而且需要重新审视并界定政府与市场和社会的关系。因此，政府需要改变原有认知，在公共服务领域寻找新的力量，以弥补自身的缺陷和不足。途径之一便是与非政府组织展开合作，大力推动非政府组织的发展，积极推进非政府组织参与提供公共产品和服务，努力促成二者的良性合作，以达到提高公共服务供给效率，提升公共产品质量，完善公共服务供给体系，从而逐步形成良好的社会治理结构。

早在1912年“公共服务”的概念就由法国学者莱昂·狄骥(Leon.Duguit)提出，他将公共服务定义为“任何因其余社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”①车峰.《我国公共服务领域政府与NGO合作机制研究》,中央民族大学博士论文,2012.05.01.之后，随着“公共物品”概念的衍生，公共服务的概念也得以完善，即通过公共物品的内涵和范围来界定公共服务的概念。就公共服务和公共产品其内涵和外延来看，公共服务应大于公共产品，但本文研究将对二者不予区分，建立在承认二者在本质上的一致性进行研究。

由于政府自身存在的缺陷以及公共物品具有的非竞争性和非排他性的特点，使得政府在提供公共服务时往往出现“失灵”，不能很好的满足公众对公共物品复杂多变的需求。本文基于非政府组织的特点，从公共服务变革中的效益原则、服务意识以及主体多元化三个方面对政府与非政府组织在公共服务领域合作的可能性进行如下分析。

一、基于公共服务变革中效益原则的解释

由于公共物品自身的特性，同时也为了兼顾公平，避免“寻租”的发生，使得公共物品不能像私人物品那样通过市场供给，传统的公共服务理论认为，公共服务只能由公共部门提供，政府是公共服务的唯一提供者。但由于政府提供公共物品的经济来源只有依靠财政支持，因此它不会像企业那样为了利润最大化而降低成本、提高效益，这使得公共物品的供给成本普遍偏高，造成了极大的浪费。公共服务效率低下的根源是政府的垄断：政府以自身权力作为后盾，缺乏竞争机制和绩效衡量的标准；组织内部结构层级严明、级别繁多，制度复杂、苛刻，反应相对迟缓；组织内人员缺乏创造力、缺乏工作热情、逃避责任；官僚主义盛行和追求自身利益最大化使得政府组织严重缺乏效率。这种由政府垄断性提供公共物品的方式存在的一系列问题使得第三部门即非政府组织供给成为可能。

第一，与政府相比，非政府组织的运营成本较低。非政府组织不以营利为目的，其资金主要来源为社会募捐。此外，非政府组织具有较强的资源动员能力，譬如非政府组织通过志愿捐赠等手段动员社会资源投入到公共事务之中。②马全中.非政府组织的兴起及其治理功能[J].党政研究,2014.11.08.第二，非政府组织其组织结构有别于政府等公共部门的科层组织体系。非政府组织规模相对较小，官僚化程度较低，没有复杂的层级结构和程序，具有独立的决策体系和快速的执行力。因此它能够迅速、灵活的处理突发事件，及时的应对变化并作出调整，弥补了政府在公共服务领域的管理空白。

二、基于公共服务变革中服务意识的解释

新公共服务理论是由美国著名学者登哈特提出，他提出了新公共服务中的七项原则，强调了公共服务中的服务意识而不是对社会的掌控、以公共利益为目标而非副产品以及重视人而不只是生产率等。新公共服务理论逐渐影响着我国公共服务领域，有利于公共服务的变革，有利于改变当前公共服务供给现状，有利于促进政府公共服务职能的转变，通过政府与市场、与非政府组织的合作，为社会提供更广泛的服务。非政府组织在公共服务提供方面显现出的优势和良好的效果使得政府与非政府组织二者合作成为可能。

第一，非政府组织以服务为导向。由于非政府组织是由代表不同利益的社会群体组成，致力于公益事业，它不以营利为目的，组织内成员都本着志愿服务的使命感加入组织。因此，在一定程度上，非政府组织提供的服务相比政府和非营利组织更有效、更以人为本。第二，非政府组织具有更广阔的覆盖面。随着社会的发展，人们对公共物品的需求逐渐倾向多样化，政府服务越来越难以满足多样多变的社会需求。而非政府组织具有多样性，代表着社会多方面的利益，分布范围广泛，组织数量众多，提供的服务具有针对性和专业性等特点，便于去完成政府难以去做的事情，扩大了公共服务的覆盖面。第三，非政府组织具有更强的渗透性。非政府组织的渗透性主要表现在其深入基层、贴近民众方面。政府在整个社会结构中处于上层位置，有利于把握全局，进行战略部署，但却不利于其掌握基层社会的真实情况，从而造成决策的偏差。而非政府组织的成员大多来自民间，具有草根性质，使其可以深入社会底层、了解民情，能够比较客观的表达民意，真正发现并参与解决社会管理中最亟待解决的问题。

三、基于公共服务变革主体多元化的解释

与新公共服务不同，在传统公共行政中政府在公共服务领域一直扮演着一元供给主体的身份，随着中国社会转型步伐的加快，这种单一的治理模式因无法适应社会飞速的变化而出现治理失效。公共服务供给主体逐渐呈现多元化，政府、非政府组织以及营利部门都能够参与到社会治理当中，成为公共服务的主体。这种多元供给主体的形成则是由于公共需求多元化以及某单一供给模式的失灵而产生的。

第一，公共需求多元化发展要求供给主体多元化发展。近年来，随着社会的变革，我国经济也逐渐开始转型，公共服务的对象日益分化，社会大众的需求日益复杂，呈现出个性化、多样化和高要求的特点。这些变化，使得传统的政府单一供给模式已无法满足社会的需求，它促使公共服务主体多元化发展，这里的多元即指政府、非政府组织、营利部门和个人。因此，公共服务供给多元化主体是指能够同时供给多人共同享用的，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生、外交、国防等公共产品和服务的组织或个人，主要包括政府、市场主体、非营利性组织和个人四个部分。③黄耀南.浅析公共服务主体多元化[J].南方论坛,2008(1)：52-53.营利部门以其具有的高质量、高效率和高灵敏度的优势，非政府组织以其非营利性、志愿性的特征，使得二者在提供公共服务和产品时能够优势互补，共同发挥着不可替代的作用。因此，公共服务多元主体的合作是必然选择。

第二，某单一供给模式的失灵要求供给主体多元化发展。现阶段，我国公共物品供给的主体主要是政府、营利部门以及非政府组织。首先，市场失灵理论认为资源配置的最佳方式是在完全竞争的市场下实现的，但在现实经济中，完全竞争市场只是一种理论假设，此外由于垄断的产生、外部性、信息不对称和公共物品的出现，仅仅依靠市场的价格机制无法实现资源配置最优——帕累托最优，从而便出现了市场失灵。④王玲.《绿色供应链管理中的政府作用研究》,湖南大学硕士论文,2012.11.06.为了实现资源配置效率最优,政府干预就成了必然选择；另一方面，市场不能解决的公平问题也需要由政府出面化解,使得政府的调控边界进一步扩大。但是，政府在提供公共物品和服务方面仍然有其自身固有的缺陷。一是政府提供的公共物品和服务往往具有垄断的性质，缺乏市场竞争机制，导致其效率低下；二是政府所提供的公共物品大多时候只能满足绝大部分人的需求而忽视了少数群体或特定群体的需求，政府无法满足社会各个层面的要求；三是由于政府庞大的层级体系，使得部门和机构之间既有权责重叠的领域，又有政府管不到的“空白”，继而出现了政府的失灵。公共服务供给领域出现的市场失灵和政府失灵，让人们寻找到公共物品提供的第三种途径即非政府组织参与提供。非政府组织往往被视为政府和市场以外的第三只手，代表着公私领域二元建构基础上的一种协调互补机制，强化私人领域和公共领域之间的连续性，从而成为构建公民社会的重要组织资源。⑤王淼.我国非政府组织研究疏议[J].消费导刊,2009.12.23.但这并不代表非政府组织就是万能的，慈善不足、家长作风、业余性等缺陷造成了非政府组织失灵，从而出现资源配置低效或者价值取向偏离。政府、营利部门和非政府组织三者在公共服务领域中承担着不同的角色，发挥着不同的作用，三者优势互补、缺一不可。因此若要实现公共服务的有效供给，达到提升公共服务的效益和效率，就必须使三者形成紧密的联系，建立多元合作供给模式。

在当今中国，政府与非政府组织合作治理的新格局是可能的，也是现实的。党的十七大报告提出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。要求我们在社会管理中要做到坚持党委的领导地位，激发以政府为主导、各类社会组织积极协同、共同治理。党的十八大进一步提出要加快形成“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”“五位一体”的社会管理体系。党的十九大报告再次强调，要“坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人们日益增长的美好生活需要”。⑥决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登.共产党人,2017.10.30.按照党的中国特色社会管理体系构建的基本要求，政府与非政府组织合作治理模式的创新与发展，是我国社会管理创新的现实导向，也是社会主义和谐社会建设的必然要求。⑦史云贵,欧晴.社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析[J].社会科学,2013.04.政府与非政府组织在公共服务领域合作，大大提高了公共服务效益、增强了公共服务意识，满足了社会大众对公共服务多样化的需求，二者各尽所能、各得其所、协同治理，实现共同发展的最优共赢。

[1]车峰.《我国公共服务领域政府与NGO合作机制研究》,中央民族大学博士论文,2012.05.01.

[2]马全中.非政府组织的兴起及其治理功能[J].党政研究,2014.11.08.

[3]陈水生.新公共管理的终结与数字时代治理的兴起[J].理论导刊,2009.04.10

[4]黄耀南.浅析公共服务主体多元化[J].南方论坛,2008(1)：52-53.

[5]王玲.《绿色供应链管理中的政府作用研究》,湖南大学硕士论文,2012.11.06.

[6]王淼.我国非政府组织研究疏议[J].消费导刊,2009.12.23.

[7]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登.共产党人,2017.10.30.

[8]史云贵,欧晴.社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析[J].社会科学,2013.04.