基层社会矛盾及预防化解机制的实证研究——基于Q市的调查比较

黄燕翔　施美萍

（中共泉州市委党校　经济与管理学教研室，福建　泉州　362000）

社会转型期，某些基层社会矛盾纠纷正日渐成为地方治理的难点。如何预防化解基层社会矛盾、规避社会风险、实现社会和谐是当前必须面对的重要课题。对于基层社会矛盾和社会风险，我们不回避不慌乱，要立足基层实践，积极探索健全社会矛盾纠纷预防化解机制的有效路径。本文在分析比较Q市11个县市区基层社会矛盾风险要素调研样本的基础上，试图构建基层社会矛盾预防化解机制的可塑性框架。必须指出的是，我们在这里关注的是中观层面上的基层社会矛盾的预防化解，因为只有中观层面上的社会矛盾，才是真正意义上的“社会矛盾”，即处于同一社会共同体中不同社会阶层或群体之间的矛盾。

一、研究回顾与现实考量

（一） 研究回顾

学界不少学者讨论了“风险社会”，对直面社会问题和社会矛盾、化解社会矛盾路径展开根源研究。张康之、张成福、谢一帆等认为，全球化、城市化、贫富两极分化、社会治理能力弱化和大众风险感知强化扮演了风险社会催化剂；杨冬梅提倡“创新社会治理，需要激发社会组织活力。”［1］张康之首先提出“社会治理创新是重心和突破口，需要适应社会治理主体多元化的现实要求。”［2］吴忠民对“现代化进程中的妥协正逐渐成为制度化安排”的缘由进行分析。［3］在基层实践中，社会治理现代化的理念——共治共建共享，同样适用于解决中国社会转型催生的复杂社会问题，指导基层社会矛盾的预防化解。

（二）现实考量

Q市既是全国18个改革开放典型地区之一，又被列入国家“一带一路”倡议的21世纪海上丝绸之路先行区。这是选择该市构建基层社会矛盾预防化解机制研究的现实考量。课题组以Q市11个县市区基层社会矛盾为样本，比较分析不同地区（如沿海与山区、较发达与欠发达地区）基层社会可能面临的主要矛盾及基层社会矛盾激化的风险程度，探索建立健全预防化解基层社会矛盾的现代化治理路径。

（三）Q市基本情况介绍

Q市是世界著名侨乡和台湾汉族同胞主要原籍地，地处台海西岸，是福建三大中心城市之一。该市现辖四个区，三个县级市，五个县和经济技术开发区、台商投资区。Q市依山面海，山地一千多万亩，土地总面积的4/5为丘陵和山地，海域覆盖11360平方公里，深水良港多。JIN市为其下辖县级市，三面临海，综合实力强，是中国经济最发达县市之一。DH为Q市下辖山区县，四面接壤，境内山多水足。

二、基层社会矛盾调研样本的获取与分析

（一）Q市社会矛盾风险要素调查

1.风险要素的选取与选项设计。课题组选取相关风险要素，进行“基层社会矛盾风险因素”的问卷调查。群体聚集事件可以反映社会矛盾激化程度，按照科学性与权威性、简便性与敏感性、真实性与精确性并重的原则，选择典型诱因（贫富差距、生态环境、食品安全、征地拆迁、失业问题、社会保障、行政执法、教育问题、医患纠纷、农民工问题、诚信问题、劳资矛盾、腐败问题、社会治安等14个可能引发基层社会矛盾激化的风险要素）作为问卷调查的内容。选项设计是按照可能激发群体聚集事件问题的严重性程度，分为严重、较为严重、一般、较为不严重和不严重5类，依次递减赋值，分别为5、4、3、2、1，低赋值代表高安全度。

2.调查问卷的发放与回收。本课题的调查对象为参加Q市委党校与Q市县市区党校学习培训的村（社区）支部书记、村（社区） 主任，以及个别科级班和乡镇长班学员。调查问卷的发放对象涵盖Q市11个县市区的村、社区，其中JIN市为沿海及较发达县市区代表，DH县为山区及欠发达县市区代表。调查对象均来自政府管理和社会治理的第一线，是基层社会矛盾治理工作最具体的参与者和执行者。他们从个人视角提出对基层社会矛盾的各自看法以及对预警指标的不同选择，为课题研究提供必备的数据支持。

（二）调查数据的统计结果

调查对象结合工作实际展开思考，在确认指标上做出个人感知程度选择。计算11个县市区各基层社会矛盾风险要素的分值，即平均得分。计算方式为：（非常严重选项数×5＋较为严重选项数×4＋一般选项数×3＋较为不严重选项数×2＋不严重选项数×1）/总数。按平均得分从高到低进行重新排序，列出Q市及11个县市区可能引发基层社会矛盾激化的风险要素及平均分值。

1.Q市：贫富差距3.95；食品安全3.41；征地拆迁3.32；生态环境3.28；失业问题3.22；社会保障3.17；行政执法3.12；教育问题3.11；医患纠纷3.10；农民工问题3.07；诚信问题3.06；劳资矛盾2.93；腐败问题2.78；社会治安2.76。

2.LC区：贫富差距4.14；食品安全4.09；医患纠纷3.74；生态环境3.71；征地拆迁3.71；腐败问题3.69；社会保障3.66；教育问题3.54；劳资矛盾3.51；诚信问题3.49；失业问题3.46；农民工问题3.44；行政执法3.43；社会治安3.37。

3.FZ区：贫富差距3.96；食品安全3.90；征地拆迁3.68；生态环境3.47；社会保障3.39；教育问题3.38；诚信问题3.39；医患纠纷3.34；腐败问题3.29；行政执法3.26；失业问题3.24；劳资矛盾3.19；社会治安3.18；农民工问题3.15。

4.LJ区：贫富差距3.89；食品安全3.63；生态环境3.43；失业问题3.33；诚信问题3.27；教育问题3.26；行政执法3.21；征地拆迁3.17；医患纠纷3.10；农民工问题3.04；社会保障2.99；劳资矛盾2.92；社会治安2.71；腐败问题2.64。

5.TT区：贫富差距3.83；行政执法3.73；征地拆迁3.54；食品安全3.52；生态环境3.44；社会保障3.34；失业问题3.32；诚信问题3.28；医患纠纷3.12；农民工问题3.08；腐败问题3.05；教育问题3.00；劳资矛盾2.97；社会治安2.95。

6.QG区：贫富差距3.91；生态环境3.76；食品安全3.51；征地拆迁3.32；失业问题3.32；诚信问题3.17；社会保障3.12；行政执法3.11；农民工问题3.08；腐败问题2.97；劳资矛盾2.92；医患纠纷2.89；社会治安2.86；教育问题2.79。

7.HUI县：贫富差距3.55；食品安全3.16；生态环境3.15；征地拆迁2.93；失业问题2.85；行政执法2.82；社会保障2.80；诚信问题2.79；教育问题2.65；医患纠纷2.64；农民工问题2.50；社会治安2.49；腐败问题2.45；劳资矛盾2.43。

8.NAN市：贫富差距3.86；食品安全3.45；生态环境3.39；征地拆迁3.18；社会保障3.18；诚信问题3.10；行政执法3.07；失业问题3.07；教育问题2.93；医患纠纷2.92；社会治安2.91；农民工问题2.90；劳资矛盾2.86；腐败问题2.60。

9.JIN市：贫富差距3.99；食品安全3.58；生态环境3.57；征地拆迁3.47；失业问题3.25；行政执法3.21；诚信问题3.15；农民工问题3.09；社会保障3.07；医患纠纷3.06；劳资矛盾3.02；腐败问题2.92；教育问题2.92；社会治安2.73。

10.DH县：贫富差距4.01；教育问题3.43；农民工问题3.21；社会保障3.20；失业问题3.17；征地拆迁3.01；医患纠纷2.99；食品安全2.84；行政执法2.83；劳资矛盾2.79；生态环境2.77；诚信问题2.69；腐败问题2.49；社会治安2.39。

11.YC县：贫富差距3.94；征地拆迁3.38；食品安全3.33；医患纠纷3.29；失业问题3.29；社会保障3.24；教育问题3.15；农民工问题3.09；行政执法3.09；诚信问题3.03；劳资矛盾2.99；生态环境2.87；社会治安2.73；腐败问题2.65。

12.AN县：贫富差距4.12；食品安全3.46；失业问题3.43；医患纠纷3.41；征地拆迁3.37；教育问题3.37；生态环境3.28；行政执法3.27；社会保障3.18；农民工问题3.17；诚信问题3.09；社会治安2.87；劳资矛盾2.81；腐败问题2.77。

（三）调查数据的分析比较

1.普遍性的基层社会矛盾风险。第一，贫富差距悬殊是基层社会矛盾风险的最核心问题，也是当前中国面临的重大现实问题。近年来，城乡收入差距虽有所减小，但仍处于较高水平。2014年、2015年和2016年Q市的人均可支配收入，城镇居民依次为34820元、37275元、39656元，农村居民依次为14586元、15861元、17179元，人均可支配收入两者比值为2.39、2.35和2.31。行业间收入差距更加明显，技术服务、金融、电力、热力、燃气及水生产和供应业等行业从业者平均劳动报酬较高，农、林、牧、渔、住宿和餐饮业等行业的从业者平均劳动报酬较低，2016年两者平均劳动报酬比高达4.21∶1。［4］劳动所得在GDP中的分配比例相对较低，劳动者与资本所有者的收入差距日渐扩大。目前，贫富差距问题呈现的社会矛盾与风险更多表现为中低收入者、低收入者以及贫苦困难群体对提高劳动工资水平、实现收入分配公正等基本社会保障的利益诉求，该问题可能带来矛盾的演变和激化，必须重点防范。

第二，食品安全是基层社会矛盾风险的关键问题。食品安全问题在县市区统计结果排序中居前，7个县市区将其列为次风险项，说明该问题社会关注度高。舌尖上的安全，关系千家万户，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌。对于食品这类涉及基本生存条件的产品的质疑，有可能诱发社会信任危机。加大对生产和流通环节的监管和处罚力度，成为公众的强烈诉求。

第三，征地拆迁激化的基层社会矛盾仍亟待解决。由于Q市各县区市经济发展水平不一，征地拆迁补偿标准自然不同，失地民众的补偿预期与实际征地拆迁补偿款之间难免存在差距，各种因素交织，相互影响，很容易就会引起某些失地民众采取极端方式维护自身利益。正在建设开发中的FZ区、TT区和YC县，由于征地拆迁引发的矛盾较为突出，矛盾有所激化的县区行政执法问题也较严重，已经完成基本建设的县市区此类风险明显降低。在2014年关于可能激发基层社会风险的相关调研中，征地拆迁问题曾高居全市风险要素首位。［5］

第四，生态环境问题不容忽视。除DH、YC、AN等典型山区县“青山绿水”依旧，生态环境问题无疑已成为基层社会矛盾中主要的风险因素。Q市有的县市区近几年就因为生态环境问题引发过矛盾纠纷，有些甚至上升为较大规模的群体聚集事件。伴随着社会进步和科技发展，区域性、流域性、复合性的生态环境问题特征日益明显，分散化管理难以为继。

2.特殊性的基层社会矛盾风险。第一，中心市区风险敏感度高。经济发展水平较高、人口稠密的LC区是Q市的中心市区，也是老城区，其风险矛盾感知均值明显高于其他地区，可能成为贫富差距、食品安全、医患纠纷、生态环境等核心问题的高发区。第二，教育、社会保障、失业等问题可能引发的基层社会矛盾风险，在以DH县为代表的典型山区县和欠发达地区比较突出。目前，由于区域特征的复杂性与时滞性，教育、社会保障、就业政策方面不可避免地存在不足，人员调动及资金配给的解决途径仍处于初级探索阶段。

三、构建基层社会矛盾预防化解机制的路径

（一）识辨研判，预防化解当前基层社会面临的主要矛盾

1.正确认识中国社会主要矛盾已经发生的转化。习近平总书记指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。”“［6］必须清醒认识到，我国社会主要矛盾的变化对基层工作提出了许多新要求。我们要以“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念引领发展行动，整体上、战略化、前瞻性预防化解各种风险挑战，有序推进国家治理体系和治理能力现代化。在继续推动发展的基础上，解决好发展不平衡不充分等突出问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。

2.准确研判当前基层社会面临的主要矛盾。第一，基层社会存在矛盾、蕴含风险并不可畏。贫富差距、食品安全、征地拆迁、生态环境等具普遍性的基层社会矛盾风险因素，以及中心市区和典型山区县等某些特殊性的基层社会矛盾风险，都是中国社会发展进程中由于不平衡不充分的发展而出现的正常现象。对可能激发基层社会矛盾风险的诸多原因或要素，妥善采取有针对性的措施，有利于矛盾冲突的疏导。

第二，当前基层社会面临的主要矛盾，是因为民众多方面的诉求没有得到满足，源自利益结构失衡。贫富差距、食品安全、征地拆迁、失业、生态环境、医患纠纷、教育、社会保障和诚信等问题，尽管在不同县市区关注度有差异，但问题本质并无显著不同。这些问题体现的都是民众对公平正义的追求，对优质公共产品服务的要求，以及对享有基本公共产品和服务的诉求。

3.及时预防化解当前基层社会面临的主要矛盾。第一，要解决当前存在的突出问题，就要对食品安全、就业、收入分配、教育、医疗、社会保障等问题综合考量，集中力量补齐社会民生事业短板，大力推动、实现基本公共服务均等化，让人民群众共享改革成果。注重发展的包容性与可持续性，努力缩小城乡和区域差距，逐步实现均衡发展，有效预防化解由于发展不平衡不充分导致的基层社会矛盾纠纷，从根本上解决基层社会矛盾的核心问题、关键问题。

第二，预防化解基层社会主要矛盾纠纷，当务之急是要改善民生完善社会保障。基层社会矛盾，归根究底是民生问题。保障和改善民生，要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行。Q市2016年一般公共服务、公共安全、教育、科技、社保就业、卫生计生、节能环保、城乡社区等八项民生支出415.14亿元，占财政总支出的69%。［7］公共财政不断加大对教育、科技、文化、医疗、就业、社会保障等民生领域的投入，回应民众基本公共产品服务的诉求。但与同省的福州、厦门相比较，Q市对优质公共产品和服务的供给仍显不足。

第三，目前，覆盖城乡的社会保障制度体系框架已初步形成，但从运行效果看，尚有薄弱环节待完善。建议继续给予补充性社会保险和商业保险的政策支持，实现养老保障制度的多元化发展；加快步伐，完善社会救助制度，实现民政部门主管、社会组织辅助、城乡一体、关爱普惠的强大社会救助网络；鼓励发展新型公益慈善形态，效仿JIN市慈善总会的冠名基金，对教育、卫生、养老等公益事业项目实行定向投入，作为社会保障的有益补充。

第四，基层社会治理涉及方方面面，基层所拥有的资源毕竟有限，有限资源必需用于解决当前基层社会的主要问题。因此，风险敏感度较高的县市区核心问题的解决，可在全市一盘棋上优先考虑，典型山区县和欠发达地区的教育、社会保障、失业等问题的解决，可优先纳入地方公共政策议程。

（二）构筑预防化解基层社会矛盾纠纷的多元共治社会治理模式

1.构筑多元共治的社会治理模式是社会发展的必然选择。第一，社会转型后期，社会矛盾越发呈现多元化和多样性，预防化解基层社会矛盾的主体构成趋于多元化。当下社会发展可谓“问题倒逼”，要表达利益诉求的群体更具广泛性，对基本权利的诉求涉及多个领域，直至扩展到社会的公共议题。［8］纵观社会历史的发展，社会治理总是在向服务型、授权型、共治型、责任型以及有限责任政府转变。［9］社会多元化的客观存在，决定了政府已经不可能是解决公共问题的唯一权力中心和唯一主体，预防化解基层社会矛盾只能选择多元化主体。

第二，充分释放多元共治的社会治理模式的活力。政府适度放权，多方共同参与，相互依赖、相互渗透，矛盾纠纷在政府治理、社会自我调节与居民自治良性互动中自然而然就能得以化解。这种治理模式，通过多元主体参与、协商、赋权和集体行动，达成一种较为理想的社会发展状态。正如从行政监管到多元共治，优化监管体制，解决食品安全问题。Q市正积极建设食品安全共治环境与共治网络，推进食品安全群防群治，鼓励企业建立网格员巡查和全环节产品质量安全追溯制度，将食品安全纳入网格化统一管理，形成上下贯通、左右互联、无缝衔接的食品安全网格化管理体系，让民众积极参与食品安全监督，防范食品安全风险。

2.构筑多元共治社会治理模式的着力点。第一，坚持党对一切工作的领导。基层党委政府拥有广泛深厚的群众基础和稳定的政治权威，在宏观层面上的科学领导是建构基层社会矛盾预防化解机制的最关键力量。为此，要加强和规范党内政治生活，坚持治庸提能、治懒增效、治散正气，不断提升执政智慧和执政能力，回应多元现实需求。

第二，加强基层组织建设。作为基层社会治理的主力，基层组织的职能及队伍建设不容小觑。居民委员会、村民委员会应主动提升筹集调动公共资源、吸引公共参与的能力，积极承担与其章程、能力相适应的社会治理事务，严格落实“权随责走、费随事转”。建议加快社区与物业管理的结合融合，共组共建，明确职责分工。逐步优化基层组织人员结构，通过知识更新，助推老化的基层干部业务素质适应形势发展需要；借助经验传授，引导新招聘的大学生村官更快融入工作环境。

第三，加快创新社会组织培育方式。Q市现有的社会组织能力相对较弱，承接公共服务的能力亟待进一步提高。建议设立专项资金，支持社会组织参与公共服务能力建设；积极推行减免税费、免征管理费、办公场所租金补贴或由街道（社区）免费提供等方式，提升社会组织服务的能力；充分发挥“枢纽型”社会组织骨干和龙头作用，重点扶持具有示范性、导向性的公益类社会组织提升品牌效应和影响力。

（三）不断丰富预防化解基层社会矛盾的方式方法

1.创建预防化解基层社会矛盾的平台载体。第一，创建基层利益表达和反馈的信息沟通平台。基层群众特别是弱势群体的话语权，若是缺失或链接断裂，加上利益诉求渠道不畅通，极可能导致群体情绪失控，发生群体聚集事件。为此，应汇集人大、政协、社会团体等各方力量，采用微博、微信、直播、公众号等多种形式，搜集基层矛盾风险信息，及时回应反馈，防止“民意淤塞”。深入推进阳光信访，以网络为主载体，受理网上信访投诉，及时进行稳定风险评估，为党委政府提供决策提供咨询。

第二，加快创建职能部门互联共享的社会管理综合信息平台。打通数据壁垒，充分运用大数据，驱动社会治理转向开放式、流动性、精准化、网络化及协同化，融合信息资源、工作力量和工作流程。［10］Q市正在建立社情民意数据库，结合不同县区市发展规划、环境要素禀赋等因素分析社会变化趋势，推动公共服务供给跃升转型。

第三，创建调解载体，开辟非诉讼纠纷解决新途径。针对日益增多的涉及基层社会矛盾纠纷案件，法院附设的非诉讼解决机制，已成为重要的分流渠道。Q市多地组建横纵结合的全覆盖调解网络，横向覆盖部门和行业，纵向覆盖市、镇、村三级。要壮大专兼结合的调解队伍，鼓励发展因地制宜从事调解的民间组织，成立以调解员私人名义命名的调解室，力争实现就地定纷止争。

2.强化预防化解基层社会矛盾的依法治理。在预防化解基层社会矛盾过程中，要贯彻法治精神，坚持法治思维，遵循法治原则，采用合理合法的多种策略方式，依法处置基层社会矛盾和纠纷。

第一，法治是基层社会治理的灵魂，依法治理是预防化解矛盾纠纷的基本保障。当前，基层或地方某些非理性化的社会情绪有所抬头，要坚持根据法治逻辑分析研判和解决基层社会矛盾，善用法治思维和法治方式方法约束制衡权力运行。

第二，基层社会矛盾大多数属于人民内部矛盾，坚持依法治理，最有可能得到群众的支持理解，在第一线化解矛盾纠纷。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持依法排查基层社会矛盾，依法进行多元化权益表达，依法调处利益纠纷，切实维护群众权益，实现公平正义。

第三，食品安全、征地拆迁和生态环境问题引发的矛盾纠纷，要尽早导入依法治理的轨道。规范食品操作流程，依法管控食品的原料供给、生产、加工、包装、储存、运输和销售各环节，确保食品安全。凡涉及群众权益的重大事项，其项目规划、选址比较、风险评估、利益损害补偿等环节，皆以法治精神为引领，依照法律规范实施。借鉴JIN市和谐征迁样本的成功示范，依法进行征收拆迁补偿安置实施方案的制定、执行与监控，自始至终在规范性的基层矛盾排查、采纳合理性建议、形成共识过程中预防化解潜在的社会风险。

参考文献：

［1］杨冬梅.创新社会治理 需要激发社会组织活力［J］.学习月刊，2014（03）.

［2］张康之.论主体多元化条件下的社会治理［J］.中国人民大学学报，2014（02）.

［3］吴忠民.现代化进程中的妥协与社会矛盾［J］.中国人民大学学报，2016（06）.

［4］［7］Q 市统计局．Q 市统计年鉴-2017［EB/OL］.泉州统计信息网，2017-10-08.

［5］黄燕翔，施美萍.治理现代化视域下预防化解基层社会矛盾机制研究［J］.南京航空航天大学学报（社会科学版），2015（06）.

［6］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［EB/OL］.新华网，2017-10-27.

［8］吴忠民.从基本生存诉求到基本权利诉求［J］.当代世界与社会主义，2015（02）.

［9］李盛梅.新中国社会治理模式的演变及启示［J］.中共云南省委党校学报，2017（03）.

［10］陈潭.大数据驱动社会治理的创新转向［J］.行政论坛，2016（06）.