重大决策社会稳定风险评估主体存在的若干问题及其优化策略

付翠莲

温州大学 法政学院， 浙江 温州 325035

一、“稳评”机制的出台及其相关问题的提出

习近平总书记在中共十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但必须认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。改革开放四十年来，随着我国体制变迁和政策转轨，由于社会生产力发展尚不充分，区域之间、城乡之间、行业之间的发展不平衡，大量因利益分配不均和利益分化加剧而产生的社会矛盾、社会风险不断累积，整个社会呈现出发展增速与风险共生的表征。正如塞缪尔·P.亨廷顿所指出的：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[1]在传统社会管理体制下，以行政管制作为调节社会矛盾与纠纷的刚性维稳机制，必然会滋生出大量不稳定现象。在此背景下，作为重大决策出台之前的程序，社会稳定风险评估应运而生。

重大决策社会稳定风险评估(简称“稳评”)，是指出台重大决策前对可能出现的不稳定社会问题作出的预评估，即对在重大政策制定、出台及其实施后可能发生的危害社会稳定的诸因素进行分析，评估发生危害社会稳定的频率，对不同的风险进行管理，做好危机预防与计划准备工作，采取切实可行的措施防范、降低、消除危害社会稳定的风险，超前做好教育引导和预防化解工作。[2]“稳评”机制是对传统社会管理体制的重大超越，是对政府传统治理方式的扬弃，能够起到“重民意、保民利、消民怨”的作用，可有效预防群体事件的发生，实现社会风险的源头治理。在重大决策前开展社会稳定风险评估，充分征求各方面意见和建议，妥善考虑社会各个层面的承受能力，能够周全照顾相关群体的利益诉求，推进“关口前移、重心下移、预防为主、标本兼治”，起到“源头预防、过程控制、应评尽评、事后化解”的作用，从源头上预防和减少涉稳事件的发生。

早在1970年代，部分西方主要发达国家在公共政策决策过程中就开始推出一系列预警系统以预测经济安全问题，通过选择一些敏感指标组成系统的、有机联系的指标体系，辨识和测评某些具有代表性或先兆性的变量，评估经济活动中存在的安全风险，如“美国商情指数”(“哈佛指数”)、法国的“景气政策信号制度”、“日本景气警告指数”等。[3-4]1990年代以来，在利益主体逐渐多元化、利益诉求日益多样化的复杂环境下，群体性事件频发，影响了社会稳定。而地方政府的传统管控型维稳模式对此越来越无能为力，最终不可避免地陷入了德国社会学家乌尔里希·贝克所描述的“有组织地不负责任”的状态，即公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任[5]，凸显出传统治理形态在风险社会中面临的治理困境，倒逼地方政府借鉴国外合作治理的模式，将重大决策社会稳定风险评估机制提上议事日程。自2005年四川省遂宁市探索制定重大事项社会稳定风险评估机制以来，各地不断效仿“遂宁模式”，到2012年底，全国大部分省市已初步建立了社会稳定风险评估制度[6]，且风险防治效果明显。2010年以来，中央政府也连续发文要求各地全面推进社会稳定风险评估机制。2010年11月，《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)指出：“要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策。”[7]2011年国务院颁布的“十二五规划”把“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”写进规划纲要；2012年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办发[2012]2号)，提出了开展重大决策社会稳定风险评估的指导思想和基本要求，规定了评估范围和评估内容，明确了评估主体和评估程序，重点对需要进行社会稳定风险评估的重大决策事项的合法性、合理性、可行性、可控性进行了评估，并对评估结果的运用、决策实施跟踪、责任追究等做了详细说明。中共十八大、十八届三中全会和四中全会多次强调要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，进一步明确了“稳评”机制的国家战略地位。至此，基于传统维稳思维下决策科学性缺失与自由裁量权过大并存的现实，由地方政府为缓解维稳压力、避免陷入治理困境而进行的“稳评”创新探索，遵从“社会问题—政策—法律”的逻辑演进路径，使得地方政府从源头上寻求治理社会不稳定的方法而出台的政策最终上升为法律和国家的顶层设计。

“稳评”机制自提出到目前全面铺开已经有10多年的时间，然而，各地在评估主体、评估范围、评估内容、评估流程、评估指标体系、责任倒查机制等方面做法不一，该项制度仍需要进一步规范、完善。在众多问题中，稳评主体由于在整个评估过程中起着关键作用而受到更多关注。在“稳评”政策的实施过程中，受评估主体的单一化影响，部分地方政府在“稳评”任务执行过程中往往会采取象征性执行的应对策略，即执行过程中采取做表面文章、走过场、制作虚伪文本材料等仪式化的策略[8]，使“稳评”政策在执行和落地过程中的效果打折，甚至部分已在决策前通过“稳评”的项目，如江苏启东王子纸厂排水、四川什邡钼铜等项目，由于“稳评”政策落实不到位，项目实施后仍然引发群众的集体抗议和抵制，致使“稳评”失灵。鉴于此，本文拟基于地方政府公共政策执行的中国经验视角[9]，通过对当前“稳评”主体的剖析，试分析如下问题：当前“稳评”的主体是否合理抑或是否存在缺陷？为什么政学两界都叫好的“稳评”机制在地方政府的执行过程中会演变为形式主义、仪式化的“象征性稳评”[8]？在目前委托评估的单位往往是直接利益主体的情况下，评估机构如何确保独立性？基于这些疑问，本文拟以评估主体作为切入点，剖析“稳评”中评估主体存在的若干问题，以期为“稳评”机制最终走向客观中立提出具体可行的优化策略。

二、“稳评”过程中评估主体存在的若干问题及其影响

根据笔者近年来的观察，目前我国各地推进的重大决策社会稳定风险评估机制，基本延续了从地方试验到中央承认的政策推广模式，并按照以下逻辑方式演进：地方政府为解决治理困境与维稳压力而进行的“稳评”创新探索，在不同地方进行扩散、模仿和改造后层层上报，上层及时总结经验成果，得到中央的认可后转变为中央的决策，再通过类法律的形式向下逐层推行。在这个过程中，“稳评”主体居于“稳评”机制中的核心位置。而当前“稳评”主体范围单一狭窄、各评估主体间权责关系不明晰等问题较为突出，这使得“稳评”随意性较大，影响了“稳评”效果。

1.评估主体以单一的党政机关为主影响了“稳评”的规范化

重大决策是指由各级党委、政府及其有关部门提出的，涉及面广且直接关系到人民群众切身利益和地方经济社会发展方向的决策事项。由于“重大决策”在法律上是一个不确定性的概念，对于“重大”的定性及其范围界限在不同时期、不同地域缺乏明晰统一的衡量标准，地方政府的行政决策尚未建立起完整的规范和严谨的程序,不少地方政府部门和基层行政单位在决策过程中不做扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证，缺乏决策民主，往往由行政首长“三拍”决策，即拍着脑袋作决定，拍着胸脯表决心，拍着屁股推责任[10]，最后以“拍脑袋”评估了事，致使主观决策、重复决策、错误决策时有发生。我国公共政策的制定、出台，以及最后的政策评估，大多以党政机关为主，再加上在推动相关法律制度建构上国家提供的政策不充分，法制建构的针对性、全面性、系统性仍滞后于“稳评”实践与社会治理的要求，反过来也影响了“稳评”的规范化。这种单一化的评估主体在评估实践过程中有可能把重要决策和一般性决策都笼统归为“重大”而全部纳入“稳评”范畴，使“稳评”项目泛滥，导致行政成本增加、行政资源浪费；或者是把任何决策都列入“非重大”决策而不纳入评估范围，使“稳评”制度因政府自由裁量权的失控和滥用而名存实亡，难以对“稳评”实践起到应有的规范与制约作用。

2.评估决策主体与评估实施主体的同一性导致“稳评”的形式化

重大决策事项风险评估专业性较强且涉及多重利益，除评估实施主体和评估决策主体外，应引入多元主体参与评估，方能确保“稳评”的科学性和公信力。但我国地方政府的风险评估规定中往往很少规定评估实施单位，因此实践中实施社会稳定风险评估的单位性质各异，很多都是项目实施单位自行组织评估，也有借助律师事务所、咨询公司等第三方中介组织实行评估的。笔者在对浙江省舟山市定海区重大事项社会稳定风险评估考察中发现，该市评估主体是按照“属地管理”和“谁主管、谁评估”的原则来确定的，主要包括重大决策事项提出部门、政策起草部门、改革牵头部门、项目申报审批部门、工作实施部门等。涉及到多部门、职能交叉而难以界定评估直接责任部门的重大事项，由定海区委重大事项社会稳定风险评估领导小组指定评估责任部门。[11]但是，在实际操作中，定海区区委、区政府直接授意定海区委政法委牵头实施社会稳定风险评估，定海区委政法委实际上在风险评估中担任主角。而政法委作为领导和管理地方政法工作的职能部门，也是地方党委政府社会综合治理与维护社会稳定的重要参与主体，在“稳评”过程中维稳部门既是决策者又是评估的组织领导者显然违例、不妥。党委领导下的政法委承担了整个评估过程实施主体的组织和协调工作，对需要提交本级党委和政府研究决定的重大政策事项进行初审，评估决策主体牵头负责评估，最后再反馈给评估实施主体组织的纪检监察机关，由他们对评估执行情况进行监督，几乎主导了“稳评”程序中的所有工作。中国的公共政策执行发生在一个党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中，中国共产党有着特殊地位，形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”特点。[9]从上下隶属关系上讲，受同级党委领导的政法委，很难对同级党委、政府做出的决策实施实质性的监督。另外，涉及多部门、职能交叉而难以界定评估直接责任主体的重大事项，由党委、政府“指定”评估责任主体[3]，这样一来，“稳评”决策主体与评估实施主体实际上是重合的，这易使“稳评”沦为形式主义的“走过场”，难以对党委、政府的不当决策加以否定，无法确保“稳评”机制贯彻落实到位。

3.评估主体忽略评估程序导致“稳评”工具化

行政决策程序不规范也会影响到“稳评”的效果。据笔者调研，定海区实行的风险评估程序规定将“稳评”分为三个阶段：一是风险评估阶段。由事项责任部门全面收集、掌握评估对象信息，准确预测评估社会稳定风险，形成评估报告，呈报部门初审。二是审查决定阶段。由政研、法制、维稳部门提出初审意见，党委、政府或有权作出决定的机构集体会审，作出实施、暂缓实施或暂不实施的决定，反馈会审意见，提出工作要求。三是决定实施阶段。存在矛盾问题、评估认定可实施的重大“维稳”事项，及时研究解决矛盾的具体措施；存在重大矛盾和稳定隐患、评估认定暂缓实施或不实施的“维稳”事项，研究对策、化解矛盾，待时机成熟后再实施；符合政策法律法规规定，亟需实施但易引发矛盾冲突的“维稳”事项，制定应急预案，做好针对性工作。上述“稳评”程序从文本上看规范、合理，但一些地方政府在决定重大决策是否进行评估时往往采取“选择性政策执行”[12]的策略：一方面将能够给民众带来利益、可以“花钱买稳定”的项目纳入“稳评”；另一方面，有的地方政府在重大决策出台前象征性执行“稳评”程序，采取先决策、后走过场式评估，抑或先出台、后补程序的所谓“认认真真”地“走程序”的方式，即“不求神似、只求形似”，表面上是对“稳评”政策不折不扣地执行，实际上是对上级“稳评”政策进行改造和利用，甚至搞“变通”执行，精心制作“稳评”文本材料，成功应付上级的检查考核和责任追究。有的地方政府甚至对涉及民众切身利益、可能遇到抵触或难以通过评估的项目，进行隐瞒或采取直接上马而不进行“稳评”，使“稳评”在很大程度上“只是一道证成决策合法性的必要程序而已”[8]，使“稳评”成为浪费巨大人力物力的面子工程。在对重大事项开展“稳评”实践中，部分“稳评”责任主体单位虽也出台了相关文件规范评估程序，但不明确评估追责制度，对评估结果缺乏行政问责，只是在任务时限到期前随意安排综治维稳中心办公人员编写评估报告，在评估报告里做文字游戏，设置诸多假设条件，评估过程变成做表面文章，评管脱节、评而不用或者用评估应付上级相关规定的形式主义问题泛滥，出现稳评主体层级(省、市、县级)不确定、评估实施主体不愿评、评估责任主体不履行评估主体责任或者责任下推、评估监督主体监督乏力、问责追责不力[13]等诸多困境，使“稳评”仅仅体现在工具化意义上而最终走样。

4.评估主体独立性不够影响“稳评”结果的客观性

评估主体的独立性是保证评估质量的关键因素。作为评估机制的关键因素，“稳评”主体间权责的分配是关乎“稳评”主体获得权力、履行职责、承担责任的重要问题，极大地影响着重大项目评估过程中“稳评”主体的协调配合、绩效评价、责任追究等。[13]在“谁主管、谁负责”的评估原则指导下，目前实施评估的主体主要有项目实施单位、项目咨询公司、律师事务所三类评估机构，但在实际评估过程中这三类评估主体均存在独立性不够的情况。一看项目实施单位。由于充分了解项目背景，项目实施单位能够协调信访、公安等公共维稳部门，方便组织专家论证会、听证会听取各方面意见建议，能够较全面地掌握可能影响社会稳定的相关风险因素，可以利用自身优势与利益相关方进行直接谈判以减少、减轻或消除风险因素。但项目实施单位作为项目启动的利益方，可能会为了项目的启动或得到审批和实施而在“稳评”中掺杂单位局部利益与本位主义因素，使评估结果难以保持客观中立。二看大型项目咨询评估公司。传统维稳思维催生了一个较为中立的行业——社会稳定风险评估业，以及一批专门的社会稳定风险评估公司。在“稳评”过程中，项目咨询评估公司独立、客观的身份和立场，有利于分析判断重大政策出台面临的各类社会风险因素，以便提供给相关部门作决策参考。但由于咨询公司不能参与谈判，面对各类重大政策和重大项目，咨询公司很难完全理解和掌握项目背景、项目实施过程的细节和难点，无法解决信息不对称问题，难以掌握项目面临的全盘风险。三看律师事务所、会计事务所、高校和科研院所。重大政策的出台、重大项目的上马往往存在巨大的法律、经济类风险，律师事务所、会计事务所可以充分利用其处理纠纷的经验教训，充分发挥自身在法律和审计方面的专长，敏锐地找出风险点，做出扎实的民意调查和民意沟通工作，以减少或消除相关风险因素；相关高校和科研院所专业性、理论性强，能够为政策出台、项目实施提供准确恰当的意见。但律师事务所、会计事务所、高校和科研院所风险承当能力较弱，加之相关法律和制度保障缺乏，无法独立完成整个风险评估，一旦出现未能预测到的风险情况，第三方评估机构无法独立承担后续失察责任。此外，各评估主体权责关系不明晰也导致“稳评”中各部门之间权力和职责交叉，责任界定较难，责任倒查过程中容易出现各部门之间相互推诿的情况，评估责任追究较难[14]，最终导致评估主体不愿评、不会评、不敢评、不能评等现象的出现[15]，致使“稳评”结果乏力、低效，且难以做到客观中立，最终偏离政策目标。

三、构建多元主体参与“稳评”的制度体系和策略路径

目前我国党政领导下的“稳评”工作采取的是“谁主管，谁负责”的形式，以维稳部门为主导，此种做法容易导致决策层面失之于宽，制约力明显不够。以维稳部门和政府为主体的评估，容易为了落实上级领导的意图而在风险评估报告中回避相关矛盾点，陷入“自己评自己”的怪圈，出现不同程度的不履职、错履职乃至乱履职现象，影响评估主体的中立性和评估报告的客观性。因此，各地方政府在风险评估规定中应当规范评估主体的构成，将党委部门列提案、政府部门做组织、专业第三方机构做主导、人大部门做监督、利益相关者与公众参与相结合的方式加以分工细化，厘清“稳评”责任主体与实施主体间的关系，使“稳评”从完全的政府自我评估，逐渐过渡为政府、利益相关者和第三方专业机构共同参与的柔性化的多元评估，用第三方的智识来消解改革决策进程中的不稳定因素，从传统的被动消除不稳定因素的反应性维稳机制，向预见性、前瞻性、超越性的能动维稳机制转型。构建党政机关、立法机关、第三方专业机构、大众媒体、公众特别是利益相关者等多元主体参与的评估体系，可使政府—市场—社会三种力量相互嵌入、相互合作并形成合力，以提升政府应对风险的能力，实现社会和谐稳定。

1.充分发挥人大政协等评估主体的优势和功能，提升“稳评”的权威性

人大、政协对政府工作负有监督职能，可以通过履行权力监督、民主监督职能限制行政权力，为公民有序参与政治提供有效的保障，为基层社会矛盾冲突的解决提供缓冲带。“地方代议机构的基本性质就是一种地方民意的表达机关和地方政治力量的竞争舞台”[16]，人大代表来自于人民，他们通过专项调研、代表视察等形式深入地体察民情、民意，能够敏锐地探察社会稳定风险，在维护社会稳定中能够发挥积极作用。人大作为一个建立在最广泛民意基础上的民意机关，能够集中反映公民的意见和要求，能够最好地聚集民意；人大代表、政协委员代表着不同的社会利益群体和不同阶层公民的利益和要求，更加关注民生、更能反映民意，方便按照法定职权通过专项监督、视察调研、询问质询等方式，协助督促决策机关依法行政。“稳评”机制需要人大以立法的方式将其上升为法律。在评估过程中，地方各级人大和政协机构是“稳评”主体的重要组成部分，具有明显的功能优势、组织优势和制度优势，可以充分发挥人大、政协的监督作用，将其监督与建言献策的职能延伸到重大行政决策领域，强化监督的针对性，进一步提高监督的实效。地方各级人大代表、政协委员可以运用“党委建议，人大决定，政府执行”的权力运行机制，充分发挥其从源头监督行政权力的职能和权力，从而有效化解社会稳定风险。

2.鼓励私人机构、非营利组织等第三方机构参与实施评估，提高“稳评”的民主性与科学性

中共十八大强调，要健全决策机制和程序，充分发挥思想库作用，这对“稳评”中的政策制定和出台提出了更高要求。由于政府部门对于某些技术含量较高的决策也没有足够的专业人士对所有技术性决策进行客观评估[17]，因此就需要向社会组织购买公共服务，引入区别于政策制定者和执行者的第三方评估机构。所谓第三方评估机构，是指除政府(政策制定方)与普通公众(政策承受方)外，与该政策无直接利益关系的专家学者与第三方专业性评估机构。“稳评”属于专业性很强的工作，为了保证评估结论的科学性，必须按评估内容要求，以服务外包的形式组织相关第三方专家进行分析研判。委托第三方评估需要健全并完善政府购买服务的制度支撑，以合同外包的形式规范“稳评”外包费用支付标准和规则，激励专业机构参与评估。高等学校、科研机构、社会中介组织、民间非政府组织社会评价研究机构等各类智库，应在建构法治国家的框架下，成为第三方“稳评”的主导力量。培育第三方社会力量，将评估关口向决策前置，依靠第三方专业理论知识和研究经验，使其公正、客观、独立地行使第三方评估的权利，发挥评估的真正效能，充分发挥决策咨询机构的作用，并综合运用多种研判方式，相互印证，有利于有效实现评估结果的民主化和科学性，提高社会治理的专业化、民主化水平。

3.重塑政府治理理念，提高公民特别是利益相关者参与“稳评”的积极性

作为民意的发源地和风险的策源地，社会主体理应成为“稳评”主体，这是“稳评”机制赖以生存和发展的前提。“如果政府继续垄断风险治理的职能,势必会使人类在风险社会中越陷越深。”[18]党政部门应摒弃自闭型束缚，重塑合作治理理念，扩大治理主体范围，开创新时代党政主导下的多元社会共治新格局。现代公共政策具有如下特性：“一是政策目标群体规模更大、构成更复杂，因而难以准确识别；二是公共政策具有很强的关联性，即一项政策的制定或执行有时会引发其他一些政策领域的风险从隐性逐渐演化为现实的冲突；三是政策效应的显现需要一定的时间过程(即时滞性)”[19]，决定了公共政策制定过程中公众参与必不可少。而在我国，公众参与“稳评”的人数量少，即使参与也主要是包括听证会、座谈会、问卷调查等被动的线下“走形式”参与。因此，“稳评”应吸收尽可能多的社区、专家、公民，特别是受政策影响的利益相关者，即“那些能够影响重大决策目标的实现或受重大决策目标影响的团体及其个人”[20]参与，以形成“以最重要的利益相关者为中心、以次重要的利益相关者为补充的、动态的稳评活动单元”[20]。通过发动社会组织、大众传媒和相关公众直接参与决策制定，充分保障这些社会主体的参与权、知情权、表达权和监督权，这在一定程度上有利于减少公众对决策的风险认知偏差，也有助于提升他们的理性风险认知能力。