香港廉政公署对内地深化监察体制改革的启示

郜宇鹏

（中央财经大学，北京 100081）

以习近平同志为核心的党中央坚持深化监察体制改革，坚持反腐败零容忍、无禁区、全覆盖,在遏制腐败势头、惩治不正之风、增强人民获得感、推动党风廉政建设方面取得了巨大的成就。[1]今年年初，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，确立了国家监察委员会作为我国最高监察机关的重要地位。香港作为我国的特别行政区，曾经多次被美国传统基金会评价为最廉洁的自由经济体。[2]世界银行的副主席McCarthy曾公开称赞，廉政公署是反腐倡廉的先锋队，廉政公署的经验可供其他国家或组织的反贪机构借鉴。[3]香港与内地，同根同源，其在反贪腐过程中取得的宝贵经验对于内地深化监察体制改革具有非常重要的价值。

一、香港廉政公署设立背景及发展历程

（一）设立背景

廉政公署的全称是“总督特派廉政专员公署”，通常也被简称为ICAC。作为香港反腐败机制中的重要一环，廉政公署的设立，一改香港重度贪腐的面貌，形成了香港“上安下顺，弊革风清”的政治生态，促进了香港社会的稳定与经济的发展。

香港的反腐败斗争可以追溯到19世纪40年代，当时作为香港的第一任裁判司、警察总监因为贪污和受贿被指控。港英政府为了打击腐败，适时地颁布了《惩罚不端行为条例》。[4]然而，腐败现象并没有因此得到遏制，主要是因为在对具有贪污腐败行为的官员处理过程中，常常定以轻罪，这就使得《惩罚不端行为条例》形同虚设。这种情况整整持续了一百年。直到1948年，当时的港英政府认为加大对贪污腐败行为的处罚力度迫在眉睫，随之制定并颁布了《防止贪污条例》。[5]该条例规定，对于贪污腐败行为，处以7年以下有期徒刑以及1000元以下的罚金，相比较之前的《惩罚不端行为条例》，其惩罚力度得到了极大的增加。但是在《防止贪污条例》颁行的20年内，香港贪污腐败的问题仍旧没有得到解决，甚至有加重的趋势。警务处内设下的反贪污部门一度沦为了贪腐分子的帮凶，此刻的香港贪腐状况十分严重。[6]20世纪 60年代后期，贪腐之风在香港愈演愈烈，再加上此刻经济与政治矛盾日益加剧，香港长达2年处于混乱状态。色情、毒品、非法赌博等犯罪泛滥成灾，黑社会势力日趋壮大的同时，不断寻求与政府官员的利益交换。官商勾结、中饱私囊等现象屡见不鲜。在香港，一些贪腐集团开始出现，拿香港警队来说，根据当时的统计数据，在20世纪60年代末期以及70年代初期，香港警队每年的贪腐数额达到了10亿港币，与当时日进斗金的香港汇丰银行相比，其一年的贪腐数额也远远超过汇丰银行的年利润。[7]

直到《防止贪污条例》颁布三十年后，港英政府的贪腐行为激起了民众的愤怒，在香港的知识分子当中爆发了爱国主义思潮，港英政府执政的合法性受到了极大的挑战。此时港英政府控制下的香港风雨飘摇，“葛柏案”的出现直接促成了廉政公署的设立。[8]葛柏，香港九龙区警队的副总指挥，在任职期内，利用职务带来的便利疯狂敛财430万元。经过香港媒体的报道，香港爆发了声势浩大的反贪腐运动。时任香港高级副按察司的百里渠爵士向香港总督提议成立一个独立的反贪腐机构。1974年2月15日，香港立法会通过了《总督特派廉政专员公署条例》，条例规定设立“总督特派廉政专员公署”。[9]葛柏此时也被廉政公署的调查工作人员引渡回到香港。自此，廉政公署在香港民众心中的威望不断提升，香港的贪腐现象也近乎绝迹。

（二）发展历程

廉政公署自设立以来，坚定地与贪腐行为作斗争。作为一个独立的部门，廉政公署不畏强权，展现了惩治腐败的决心。1973年10月17日，时任香港总督的麦理浩爵士正式宣布设立反贪机构。随后，在1974年2月15日，香港立法会通过了《总督特派廉政专员公署条例》，自此“总督特派廉政专员公署”作为一个专门的反腐惩贪机构，进入人们的视野。

值得一提的是，廉政公署针对香港的警队开展反贪风暴。1977年，上千名香港警队成员围攻廉政公署，并示威要求解散廉政公署。香港立法会紧急通过新的《警务条例》，其中规定，如若警察不听命令，他将会被立即开除警队。廉政公署的权威在这次斗争中得到了极大提升。1997年香港回归后，《香港特别行政区基本法》第57条规定：“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。”[10]

二、香港廉政公署的制度特色

廉政公署主要由一个行政总部以及廉政专员、执行处、防止贪污处、社区关系处等部门组成。执行处负责调查，防止贪污处负责防范，社区关系处负责宣传教育，三个部门协调配合，共同形成一张由“调查、防范和宣传教育”构成的网络，贪腐行为变成了无源之水，无本之木，无处隐匿。

（一）调查机制

执行处负责调查，它是廉政公署内部最大的一个部门。执行处内部组织框架分为负责内部调查的L组以及四个调查科。执行处的调查对象主要分为两类，其一是政府部门，其二是私营机构。首先，政府部门的贪腐行为，主要由调查科（1）和调查科（3）负责。其中调查科（1）的调查范围主要是政府部门、选举以及公共机构。调查科（3）主要负责证人保护、卧底调查、搜集情报。其次，针对私营机构的贪腐行为，主要由调查科（2）和调查科（4）负责，调查科（2）负责对私营机构的调查，调查科（4）负责国际及内地行动联络等事项。负责内部调查的L组调查处范围是廉政公署的人员。

执行处进行调查时享有广泛的侦查权。比如，只要获得了廉政专员的书面授权，那么调查人员就有权对于政府或者私营机构的工作人员进行调查。调查过程中，对于能够作为物证的物品，廉政公署的工作人员可以检查。对于被怀疑贪腐的对象，工作人员有权力对其搜查。不难看出，廉政公署的侦查权力范围十分广泛，侦查效率非常高。

证人、举报人的保护机制也是廉政公署办案的一大特色。廉政公署的专业守则规定，廉政公署的工作人员根据实际需要严守保密原则[11]。举报人方面，廉政公署进行相关制度设计保护举报人。证人方面，香港颁布了《证人保护条例》，其中规定，举报人属于证人的保护范围，对于泄露信息以及报复举报人的行为给予重罪处罚，证人以及举报人得到了极大的保护。

另外，随着科学技术的发展，对于贪腐行为的举报方式多样化。《2017年香港廉政公署周年民意调查》显示，愿意举报贪污行为的人中，仅28.4%的人选择亲身举报，其他多为电话举报，邮寄举报[12]。多样化的举报方式成为香港当今的主流。这不仅体现方便了举报人的宗旨，还简化了举报的流程，打消了市民实名举报的顾虑。

（二）预防机制

廉政公署在成立的时候，就认为防微杜渐对于治理腐败现象的意义，出于此目的在内部设立“防止贪污处”。在注重惩罚和调查的当时，可以说是一项伟大的创举。“防止贪污处的主要目标是设法杜绝，或最大限度减少政府或公共机构可能导致贪污的机会。为求达到这项目标，防止贪污处必须详细审核各政府部门及公共机构的工作程序，设法找出容易导致贪污的机会，从而提供消除这些机会的最佳方法。”[13]

防止贪污处履行防范职责，它是廉政公署内部最小的部门。防止贪污处内部组织框架分两个审查科。首先，审查科（1）分为审查工作组和管理组。其中，审查工作组主要负责监督预防政府部门和公共机构的贪腐行为，包括投标、选举、采购等腐败易发行为。[14]管理组主要负责对于反腐情况的分析以及相关策略的拟定。其次，审查科（2）下设两个部门，分别为审查工作组、反贪咨询服务组。审查工作组负责审查的对象是政府部门、公共机构和私营机构。审查内容包括与政府部门和公共机构紧密相关的建设工程、规划等问题，或者与私营机构的相关合作。反贪咨询服务组服务的对象是私营和公共机构中的银行及证券业务、大厦管理服务、保险服务和强制性公积金等。防止贪污处还设置了一个顾问组来专门提供反贪建议，该顾问组主要由具有各种专门知识的会计师、工程师、测量师以及一些资深的原政府官员构成。

（三）教育机制

如果说执行处的调查以及防止贪污处的预防是治标的话，那么社区关系处的教育起到的就是治本的功效。1973年，时任香港总督麦理浩曾言：“本港的贪污问题历史悠久，而且部分社会人士对这问题有根深蒂固的成见。廉政专员因此将特别设立一个部门，从事引导市民认识贪污的祸害，使他们明了责任不单在受贿者，而亦在行贿者身上。”[15]廉政教育在防贪反腐的过程中起着中流砥柱的作用。只有建立廉洁奉公的文化，才是根治贪污腐败的正确路径。

社区关系处负责教育工作。它的任务主要是，通过对于民众的反腐倡廉宣传教育工作，发动民众投身到反腐大潮中，营造反腐反贪的社会环境，以此来倒逼想贪腐者做到能够贪污却不敢贪污的状态。社区关系处主要由两个社区关系科构成。首先，社区关系科（1）主要由管理及策略组、青年及德育组、国际及内地联络组以及传媒宣传组构成。社区关系科（1）负责制定反贪腐宣传策略，促使民众学习关于反贪腐的知识；通过媒体来向社会弘扬正确的反腐价值观；加强同海外以及内地的联系。社区关系科（2）主要负责香港下辖的七个分区办事处的教育工作，同时也负责接受对于贪污的举报工作。

廉政公署成立的四十余年里，社区关系处在引导公众认识贪污的危害以及鼓励和培养市民支持反腐倡廉工作方面取得了巨大的成就。

《香港特别行政区廉政公署 2014年报》显示，香港市民十分支持廉政公署的工作，大约97%的受访者表示支持廉署，认同廉洁有助于社会进一步发展的市民更是高达99%。[16]首先，社区关系处深入基层，走入社区，采取同市民“面对面”的方式，同社会公众保持非常紧密的联系。比如，在2015年，与社区关系处举办反腐倡廉宣传活动的社会团体多达800多个，同时社区关系处同十八个行政分区的区议会和其他地区团体合作举办肃贪倡廉的宣传活动，参与人数高达975000人次。社区关系处还通过会晤市民茶叙的形式来征集市民对于廉政公署工作的建议。其次，社区关系处积极利用媒体的平台，比如通过《大公报》等纸媒或者廉政公署自身的网站，持续不断地宣传贪腐的危害以及反贪的重要性，最大程度地争取市民对于反贪工作的支持。最后，社区关系处还开办了“廉政之友”活动，通过招募市民担任反腐宣传的义工，帮助推进反腐倡廉活动，提高了香港市民对于贪污腐败行为的认识。

三、香港廉政公署的借鉴与启示

（一）完善举报人保护制度

作为立案调查的源头，举报人的地位在贪腐案件的调查中十分重要。根据中纪委的反腐通报，2017年，全国各级纪检监察机关共接受信访举报273.3万件次，[17]不难看出，举报是反腐线索搜集的一个重要来源。现行法律法规虽然规定了对于举报人的保护措施，但是这些规定原则性过强。这就造成了现实生活中保护措施过于粗疏难以执行的情况。在我国，由于举报人保护制度的不完善，举报人受到打击报复的现象也时常发生。细化保护制度，是对举报人保护的重要内容。没有具体完备的保护规定，举报人可能会担心受到打击报复，对于反腐反贪的热情也会降低。针对举报信息要实现保密处理。这也就要求案件办理过程当中，举报信息要尽量避免流转，避免举报人的个人信息被泄露。总而言之，在我们深化监察体制改革的过程当中，要完善举报人、证人保护制度，要切实保护举报人、证人的人身及财产安全。

近年来，反腐举报途径多样化，包括电话、网络、信函、电子邮箱等。比如，2009年中央纪委监察部开通了12388举报热线，最高人民检察院开通了12309举报热线;近年中央纪委国家监委官方网站上网络举报数量亦呈现明显上升之势。深化监察体制改革，需要不断完善举报途径，同时鼓励举报人采取多种方式举报。

（二）加大反腐倡廉的宣传教育工作力度

腐败治理机构作为重要的制度载体，能否有效地落实制度，有赖于民众的观念支持，有赖于廉洁的文化环境。[18]香港治理腐败的经验之一就在于预防优先，教育先行。教育潜移默化地影响着一个社会的文化理念与氛围。

我国在深化监察体制改革的过程中，应当完善监察委员会反腐教育的职能，在全社会营造不能腐、不敢腐的氛围。[19]首先，针对不能腐这一问题，需要依靠不断完善的制度。随着《监察法》的通过和实施，我国惩治腐败的制度体系已经初步形成。未来，我们还要不断完善我们的法律法规体系，制定相关立法加大对于腐败的整治力度。其次，同时也是最关键的一点就是要让其不想腐败。这种由内而外的治理模式才能达到根治腐败的目的。[20]监察委员会可以借鉴香港廉政公署的经验，积极推动反腐教育工作，培植廉政文化的沃土，在全社会形成勤政廉洁、克己奉公的社会氛围。通过与媒体合作，将廉政教育以人民群众喜闻乐见的方式呈现。在这方面可以借鉴最高检和最高法的做法，比如2017年最高人民检察院拍摄的电视剧《人民的名义》以及今年最高人民法院拍摄的电视剧《阳光下的法庭》，都是通过电视剧的形式向公众进行倡廉普法教育。纪委监委也可以采用这种形式，潜移默化地促进廉政理念深入人心。