关于乡村振兴背景下乡村规划体系的思考

2018-02-05陆志江

智能城市 2018年21期

陆志江

长沙市规划设计院有限责任公司，湖南长沙 410000

1 研究背景

党的“十九大”报告提出“乡村振兴”战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活宽裕”的总要求，提出建立健全城乡融合发展体制机制，加快推进农业、农村同步现代化。乡村振兴，规划先行，中央政治局会议强调：“各地区各部门要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，抓紧编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，做到乡村振兴事事有规可循、层层有人负责”。

2 存在问题

当前，区域乡村振兴规划，重要且紧迫，而在当前城乡规划编制体系当中，乡村振兴规划存在一些问题。

2.1 规划编制体系性不足

相对于城市（镇区）比较完善的“总体规划-详细规划”体系，乡村规划与现有的城乡规划体系存在纵向协调不顺、横向衔接不足等问题，主要体现在设计规范指导性不足、编制类型多样、设计成果与规划管理等各环节之间衔接不畅等方面。在乡村振兴战略的背景下，应当坚持体系化的基本原则，建立科学合理、针对性强、行之有效的乡村规划体系。

2.2 对生态、文化关注不足

在乡村振兴战略提出之前，针对乡村地区经历了“新农村”、“美丽乡村”建设阶段。之前新农村建设围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针开展了一系列的工作，取得了明显成效，同时也存在一些问题，主要表现如下：一是建设主体有偏差，各级政府及职能部门成了乡村建设的主体；二是关注“硬件”而忽略“软件”建设，给予道路、给排水等基础设施建设高度关注，但对产业、生态、文化等领域建设和培育的关注不够；三是建设模式单一，有农村城市化倾向，忽视了文化多样性的呈现。

2.3 缺乏基础资料及相应技术人才

乡村振兴，百业待兴，亟需实用专业技术人才、规划人才等，但由于乡村本身基础设施落后、公共服务缺乏，对人才的吸引力不够。有的地方在人才引进时，一味“赶潮流”，动辄引进高新人才，脱离乡村实际，造成人才浪费和闲置。由于多年规划不重视或受制于经费限制，乡村基础资料缺乏，有的村庄连基本的地形资料都欠缺，同时在规划调研过程中“表面化”现象突出，对于村庄实际存在的问题、困难了解不透彻，没有“对症下药”的规划对策，导致村庄规划“百村一面”，村庄规划建设发展流于表面。

2.4 忽视自下而上的内生动力

乡村规划实施过程直接面对存在广泛思维差异化的农民群体，从根本上来说村庄规划就是农民自己的事情，而现实的情况是规划往往忽略了村民的诉求，不了解农民的想法，不照顾农民的疑虑，乡村规划不能体现村民的共识，无法引导村民发展，所以导致规划在实施过程中无法落地。

2.5 忽视长效机制的建立

农村没有或者很少有公共财政积累，而以往的乡村规划往往忽略了乡村的产业和发展。只有让农村活起来，顾及到村民的生存，促进农村经济发展，增加村庄自身的公共积累，才能让乡村建设可持续发展。

3 解决思路

以上是对在乡村振兴战略背景下乡村规划体系问题的总结，在新时期如何编制乡村规划，应做好以下几点。

3.1 坚持多规合一，有效整合和统领各专项规划

乡村振兴规划要与城镇规划、土地利用规划、社会发展规划、环境保护规划、林地保护规划等相互衔接，统一目标定位。以面向规划管理及实施为目标，应从规划内容、空间治理、管理机制3个方面着手。

在规划内容上对空间形态、产业发展、综合交通、保护原则等提出引导思路，在空间上以“一张图”形式建立全覆盖的空间要素把控，在管理上建立县级协同平台，在县级层面实现多部门协调的协作平台。

3.2 从“战略规划，总体规划，专项规划，项目规划”4个方面，完善乡村规划体系

在乡村战略规划方面，国家颁布的《乡村振兴战略规划（2018～2022）》将成为各地区编制乡村振兴规划的纲领与依据。国家战略规划实施后，各省、各市也将因地制宜，编制更具指导意义的地方乡村振兴战略规划。各省各市也会根据内在联系与未来发展需要，分区域给出共同的发展要求与指导意见，进而衍生出相应的区域乡村振兴战略规划。

乡村总体规划是乡村振兴规划的核心，一般应涵盖3个层面，即县域级别、镇村规划、分区级别。县域乡村总体规划作为“一线总指挥”，主要提出务实指导意见、发展要求、扶持政策、制度保障。镇村总体规划在“一体设计”的要求下，可探索乡镇与村庄总体规划编制合二为一。在实施乡村振兴战略时，也可能要求几个村镇、村庄形成一个片区，根据其内在联系或者发展需要，做专门的片区规划。

在专项规划方面，可与扶贫脱贫、社区治理、智慧乡村等主题有机衔接，编制各有侧重的专项规划，如精准扶贫规划、社区治理规划等。

在项目规划方面，主要包括政策扶持以及企业积极参与的重点项目，比如田园综合体、现代农业产业园、农村产业融合发展先导区与示范园等。

3.3 按“产业兴旺”的要求，重点编制产业专项规划

产业兴旺是实施乡村振兴战略的重点，编制产业专项规划从根本上要解决以下3个方面问题：土地如何用、钱从哪里来、人到哪里去。

在土地使用方面坚持底线思维的同时，合理引导农村集体经营性建设用地入市，促进农村土地承包经营权流转改革。在资金方面，必须要有产业支撑，以“三产互动，农旅融合”的模式推动农村农业现代、化产业化、服务化，同时创新经营模式，通过“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的产业化经营模式盘活资产，提高农业产业生产经营效率，保证农业产品质量，做优做绿现代农业。在人的方面，注重“新农人”、“职业农民”的培养，注重城乡要素融合，吸引城市居民进入乡村增添人气，为乡村发展注入更多活力。

3.4 以“留住”乡愁为目标，编制“在地性”强的乡土文化、环境提升规划

乡村规划应“因地制宜、注重实效”，即一切工作都要因地制宜、因时制宜、因事制宜，通过“在地”设计，传承文化文脉，彰显地域特色。首先，对于地域文化特色有深入的研究及调研，与政府、农民等各利益方进行充分的沟通，才能确保规划“接地气”。在规划设计上，强调村落个性发展，既要“留得住乡愁”，也要看得见发展，理顺保护与发展的关系，基于原村庄聚落的空间布局、建筑布局、建筑风貌，进行功能性改造优化，彰显地域特色，同时结合乡村旅游的需求，搭建乡村民俗文化平台，适度进行“乡土化”的民宿、乡居等产品设计。

3.5 打通乡村与规划之间屏障，应注重规划人才培养及规划管理模式转型

首先，需要理清县镇政府、村党委、村庄企业以及村民在乡村规划中的定位和作用，本文认为政府在乡村规划中的职能重在“引领和监督”。“引领”主要体现在对规划政策方向的指引、发展模式的指导，将中央相关文件精神落实到乡村规划的实践中，“监督”则主要体现在规划实施中需要建立“回头看”的制度，确保乡村规划实施不变样。村党委是乡村规划的核心支撑平台，是规划能否实施推进的关键，只有村领导重视乡村规划的作用，规划才能对村庄产业经济、设施建设等方面产生积极的影响。村庄企业是乡村活力的加速器，乡村规划应特别注重为乡村企业解决实际问题。村民是乡村规划的主体，只有村民委员会满意的规划才能是可以落地的乡村规划。

其次，村庄普遍存在规划意识不强等问题，迫切需要“乡村规划师”在乡镇与规划部门之间、村民与村干部之间、规划编制单位与项目实施单位之间做沟通交流协调的工作，“乡村规划师”既是规划决策的参与者、规划编制的组织者、规划初审的把关者、规划实施过程的指导员，也是乡镇规划的建议人，以及基层矛盾的协调员、乡村规划的研究员。

只有建立了相应的“自上而下”和“自下而上”相结合的模式运转后，乡村规划才能达到比较理想的效果。