城市垃圾分类研究

张贝宁

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

垃圾分类，是指按照一定规定或标准将垃圾分类储存、分类投放和分类搬运，从而将其转变成公共资源的一系列活动的总称。分类的目的是提高垃圾的资源价值和经济价值，力争物尽其用。从工业生态学角度看，垃圾是放错地方的资源；从循环经济角度看，垃圾是最具开发潜力、永不枯竭的城市矿藏。垃圾分类回收是发达国家普遍采用的回收方法。分类收集是从源头治理垃圾，实现减量化、资源化、无害化的有效方法。

我国正处于高速发展阶段，城市垃圾不断增长，很多城市面临垃圾围城的危险。原建设部2006年的调查表明，全国600多座城市，有1/3以上被垃圾包围[1]。全国城市垃圾堆存累计侵占土地5亿m3，相当于75万亩。至2020年，中国城市垃圾年产量将达2.1亿t。面对这一严峻形势，人们要踏出的第一步就是解决垃圾分类问题。

1 国外垃圾分类经验

1.1 德国

德国是一个严格实行垃圾分类的国家，街道上随处可见五颜六色的垃圾桶。有些一丝不苟的环卫工人，甚至会因居民不进行垃圾分类而干脆拒绝清空垃圾桶。德国在垃圾处理上遵循减量化和资源化的基本理念，综合运用法律、政策、教育等强制性和倡导性手段。首先在生产和消费环节尽量减少垃圾的产生，其次在垃圾处理环节优先采用分类回收利用技术和堆肥（生化）技术，最后无法资源化的垃圾才焚烧或卫生填埋。德国在生活垃圾的管理方面有较为完善的法律法规运行系统，并且有较细的分类细则。这些法律均具有具体、明确且具有操作性的特性，同时德国为了跟上时代的步伐及适应不断进步的社会，也会不定期对这些法律法规进行修订和补充。

德国政府对垃圾的管理体系分为三个不同的层次[2]。首先是国家层次，其主要功能是对整个垃圾管理进行宏观调控，进行立法和政策制定，作为最高的垃圾管理机关，其隶属于德国联邦政府，负责专业化地开发和深化垃圾处理领域的战略方案，以迎合欧盟的要求；其次是州或区级层次，其主要功能是履行联邦政府精神，并起草州级或者区政府级相关的垃圾管理法规；最后是地区层次，主要是最基层的管理，属于下级垃圾管理机关，隶属于城市和社区，直接代表社区的利益，注重具体的任务执行和操作，并且进行监督管理。

德国所实行的生活垃圾分类比例很高，居民要按照政府的管理要求，将垃圾进行分类投放，并且要分时段将分类后的垃圾进行投放，由垃圾运输部门运走。德国家庭里的塑料和金属等放置在黄色垃圾袋或黄色垃圾桶中，每隔一个月将会被运输部门运走；废弃的纸张丢弃在蓝色垃圾桶里，也是每隔一个月被垃圾处理车收集运走；玻璃则丢弃在玻璃收集点；大件的垃圾如废旧家具，因为体积过大不易放置在垃圾桶里，因此是在固定时间或者通过预约的方式运走；为了避免环境污染，有害垃圾则单独收集和运输；厨余垃圾专门放置在生物垃圾桶中，每一个星期或者两个星期清理一次，通过特殊处理后作为肥料进行销售。

1.2 日本

日本将生活垃圾称为废弃物，它有三个大类别，包括产业废弃物、有毒和有害废弃物和一般废弃物[3]。一般废弃物中包含生活垃圾、粪便和废旧家电等特殊废弃物，而生活垃圾又包括产业生活垃圾和家庭生活垃圾，产业生活垃圾指单位所产生的废纸和餐厨垃圾等，家庭生活垃圾则是可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾、资源类和粗大垃圾。这些大的类别下面又可以细分为许多子项目，每个子项目下面又有很多更细小的子项目。另外，日本每个城市的垃圾分类也不尽相同，不同城市会根据各自的实际情况，采取不一样的垃圾分类方法，如二分法、三分法、四分法和五分法等。目前，实行垃圾二分法的城市在日本已经找不到了，相反，随着日本对生活垃圾分类的越加细化，实行五分法的城市越来越多，现如今已有超过一半的城市加入这个队列，且城市数目还在不断增加。

日本的垃圾分类处理并非一蹴而就，而是经过了四十多年的经验积累。早在20世纪60年代，日本就遭受着严重的环境污染，经济飞速发展的同时，“大量生产，大量消费，大量废弃”的社会现象随之出现，导致垃圾排放量急剧增加。20世纪70年代初，日本政府出台了一系列环境保护政策，如废旧物品的处理、污染控制、包装、循环再利用等相关的法律法规政策，这些政策都对生活垃圾的具体处理做了详细的规定和说明。随着日本社会经济的发展，这些法律政策愈加完善，其中很多出台的法律都要求从源头开始控制垃圾的产生，以达到垃圾减量的目的，各种垃圾回收技术和政策都得到了政府的支持，并且相关法律体系也不断地修改和细化。这些法律政策，可以分为三个类别：一是基本法，如《环境基本法》；二是综合法，如《再生资源使用促进法》；三是专项法，如《家用电器再循环法》和《容器包装再循环法》。

除此之外，日本的政府和社会也非常注重培养民众的环保意识，最突出的表现主要是对待垃圾分类的重视度。日本在1999年的《环境白皮书》中提出了最优生产、最适量消费以及最少量废弃的经济发展模式，并要求各个企业按照这一模式来开发环保产品。日本的孩子自幼稚园开始就会接受到普通的环保知识，并被鼓励督促父母，通过儿童向父母宣传的方式促进社会环保意识的提高。日本的商品除了使用说明、保质期外还有详细关于该商品作为垃圾的分类和处理说明。日本政府通过每年向民众发送垃圾分类回收的“年历”向人们灌输垃圾分类知识，而且每户家庭都有一张政府颁发的垃圾回收时间表和一本完整的分类指导宣传手册。老人、小孩都知道要定时定点对生活垃圾进行倾倒，这一点已经成了全体日本人民墨守成规的一条定律。

2 我国垃圾分类现状

实行垃圾分类是一项利国利民的大计，因此国家对此也表现出足够的重视，出台了不少的方针政策以加强垃圾分类在全国范围内的推行。1995年，全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》，初步确立了城市生活垃圾处理的基本框架。2008年，国家质量监督检验检疫总局发布了《城市生活垃圾分类标志》（GB/T 19095-2008），规定了生活垃圾分类标志，该标准适用于生活垃圾分类工作，也适用于易于分类回收的有关商品的环保包装。2011年，《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》（国发〔2011〕9号）指出，要切实控制城市生活垃圾产生，全面提高城市生活垃圾处理能力，强化监督管理，加大政策支持力度。按照“谁产生、谁付费”的原则，推行城市生活垃圾处理收费制度。

为了贯彻国家的大政方针、响应号召，全国各地积极制定和出台各种条例、规定等，努力以多种形式有效实行垃圾分类，如北京的《北京市生活垃圾管理条例》、广州的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》、江苏的《江苏省固体废物污染环境防治条例》、南京的《关于实行城市生活垃圾分类收集管理的意见》等[4]。

虽然中央和地方都在积极实行垃圾分类，但是很多办法都收效甚微，效果远远低于政府的预期。究其原因，一是我国垃圾分类政策的模糊性。目前，我国的城市垃圾分类政策中缺乏明确的垃圾类型划分标准，不同城市执行城市生活垃圾分类政策时确立的标准不一致，垃圾分类方法也不够细致，导致民众对垃圾分类诸多存在疑惑，可操作性不强。

二是政策执行缺乏监管。我国城市居民丢弃生活垃圾是随时的，几乎不受监管，而在城市生活垃圾分类政策实施比较好的国家，垃圾都是上门收集的。不同的收集方式决定了后者明显更容易监督居民的分类行为。合理的制度设计与监管机制相配合，有助于人们改变行为习惯，达成政策目标。而习惯一旦养成，就可以使管理成本降下来[5]。

3 我国垃圾分类的政策建议

针对我国在垃圾分类过程中遇到的瓶颈，人们可以有针对性地制定对策来解决问题，以更快地促进我国垃圾分类的发展。

3.1 对垃圾分类标准和实施过程中的监督进行完善

首先要统一和细化标准，让人们在进行垃圾分类时有据可依。另外，要提高垃圾分类的便利性和可操作性。考虑到公共场所和居住区场所的差异性，在设计分类设施管理制度时要区分对待。在公共场所人流量非常大，垃圾成分比较简单，设置废物箱时，要把投放容易、容量大两个方面作为基本的设计思路，对整个地区的废物箱规格进行统一，以便人们准确区分。在居住区，垃圾的种类比较复杂，对于有较高回收价值的废物，不需要设置分类收集设施，如塑料瓶、废报纸等容易堆积和积攒的垃圾等。不过，对于回收价值不高、回收难度高的垃圾，只有经过一定的积累，才会形成一定价值的废物，如塑料薄膜、碎纸张、碎玻璃等，要进行定期上门回收，加强监督，以此来提高居民对垃圾分类的积极性。

3.2 提升分类“动力”

居民一旦有了足够的内在动力进行生活垃圾分类，垃圾分类监管就可大大降低，降低行政成本。增加内在动力可从三个方面进行：一是提高经济激励。仅靠现有的经济诱因不能够提供足够的垃圾分类内在动力，这在目前的社会生活中已被证实。只有那些经济价值较大的垃圾才能得到有效分类，即便家庭中不进行分类，拾荒者也能将这一部分垃圾分离出来。所以，必须对那些目前来看没有多大经济回报的垃圾提供分类补贴，促进这部分垃圾的分类。二是加强宣传教育，培养分类习惯。三是增加其他内在动力，如与慈善活动结合。这在我国台湾地区已有先例。具体而言，就是在社区中通过义工上门收集各家各户提前分类好且有一定经济回报的垃圾，以筹集慈善款。