支持新型农业经营主体发展的策略研究

孙永胜 ，景 丽 ，孙建军 ，冯 晓

（1.河南省农业科学院农业经济与信息研究所，河南 郑州450000；2.河南省农业科学院农业项目咨询有限公司，河南郑州450000）

1 背 景

随着中国在2001年加入WTO后国内市场逐步放开，我国农业的重要性和弱质性凸显[1]，农业经营主体和农产品市场都受到严重冲击和挑战。对此，国家对一系列农业保护战略和政策都进行了调整。2015年12月19日，WTO全面取消农产品出口补贴，更对我国农产品贸易带来多面性影响[2]。面对如此严峻的内外部形势，连续14年发布的中央一号文件加大了对“三农”工作的支持与指导，农业综合开发工作取得明显效果，粮食年产量也实现了“十二连增”。但发展现代农业的压力依然较大，各类农业补贴政策、土地流转方式、重点群体培育等对新型农业经营主体的壮大仍有阻碍，迫切需要破解各类制度性、机制性难题，为新型农业经营主体的健康发展指明方向，也为现代农业的可持续发展开辟道路。

2 现有支持措施分析

在我国现代农业转型关键期，种粮大户、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体已逐渐成为粮食生产的主力军。解决粮食安全问题需要农业适度规模经营，但目前规模化经营主体的“非粮化、非农化”趋势却阻碍了农业规模效益的提升[3]。应坚持宏观调控和市场调节“两手抓”，借鉴美国新农场安全网的成功实践[4]，在农业补贴、建设投入、融资与贸易和职业农民培育等方面走出一条适应国家发展现代农业需求的新路子，以维护国家粮食安全为首要目标，构建中国式农业安全网。

2.1 农业补贴

我国自2002年实施粮食补贴政策以来，目前已形成以粮食直接补贴、农资综合补贴为主的综合性收入补贴和以良种补贴、农机购置补贴为主的专项生产性补贴及粮食最低收购价相结合的粮食补贴政策体系[5]，这四项粮食补贴政策能够有效促进粮食产量的增加，其中良种补贴与粮食产量的关联度最强，粮食直接补贴政策的作用效果最差[6]，农业补贴已经悄然逼近WTO规则“黄线”。我国新型农业经营主体的发展正面临着低水平均衡陷阱的威胁[7]，各项支农政策的供给与新型农业经营主体的需求仍存在的一定的错位，缺少一定的导向性和创新性，目前的粮食补贴政策并未体现出对种粮大户等这些新型农业经营主体的政策激励，没有实现“级差补贴”[4]。部分地区探索采取增量补贴的方式，从粮食直接补贴资金中划拨一部分作为种粮大户的补贴资金。通过采取累进制的方式，进行二次补贴，即一次“普惠制”，二次“特惠制”；实行土地流转补贴，建立农地退出补偿机制[5]。继续实施对种粮农民“四项补贴”，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜[4]。补贴也由过去的流通领域逐步转向生产领域。

2.2 基础设施建设

我国大部分农田基础设施年久失修，已不能满足规模化农业发展的需求，目前正在实施的农业综合开发项目正是在补齐这块发展短板，支持现代农业发展，这也是属于WTO认可的“绿箱”政策。国家农开办主任卢贵敏指出要在完善财政补助方式的基础上，鼓励有条件的地区采取“先建后补、以奖代补”的方式，引导和带动新型农业经营主体加大开发投入；充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，积极利用贷款贴息和PPP等投入方式，撬动更多金融和社会资本投入农业综合开发；探索设立股权投资基金、股权引导基金支持农业产业化发展的新模式，进一步放大财政资金的“乘数效应”，努力做大农业综合开发投入蛋糕，加大财政支农力度[8]。构建财政补助、银行贷款、自筹资金“三位一体”融资新机制，引导和带动国有农场、龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体筹集资金投入高标准农田建设[9]。

2.3 融资与贸易

目前我国农村地区金融供给与农村经济尚未实现协同发展[10]，融资难、融资贵的问题一直都比较突出，尤其是在农业这样一个弱质性产业领域。一方面源于银行等金融机构缺少针对新型农业经营主体的信贷融资产品和相关服务，同时存在利率偏高、风险担保、信贷补偿和涉农信用评级缺失、中介和交易市场发育不完善、农业补贴政策落实不到位等多重不利因素[11]，进一步加剧了融资困难。江维国等[12]基于互联网金融提出了诸如P2P信贷融资、基于大数据小额贷款融资、众筹融资、供应链融资以及门户融资等一系列融资模式，并分析了其各自的特点和适用条件。阚立娜等[13－14]认为可以建立统一的土地银行，为土地市场化流转搭建金融支持平台，完善银担合作机制，开发产业链信贷产品，做好供应链金融服务；李素琴[15]提出建立多层次、多形式的网络促销平台，加强应急促销，着力解决制约农产品电子商务发展的农产品标准化程度低、物流半径受限制、交易体系不健全等问题。

2.4 职业农民培育

目前，对于信用乡镇、信用户的评价机制和农村征信体系建设并不完善，农业技术带头人作为新型农业经营主体的领航者，其作用的发挥尤其关键，在信息获取、金融支持、业务培训等方面都应有针对性的指导与扶持措施。此外，部分农户尤其是农村青壮年兼业化现象较为明显，专门针对新型农业经营主体主要管理者或新型职业农民的培训体系并未建立。皮修平等[16－20]指出建立新型职业农民“培训”长效机制，搭建新型职业农民创业和发展的平台，设立农业创业基金和贴息贷款等，吸引返乡农民工、农科大学生等到农村创业，引导社会机构，采取定向培训、目标培训的方式，符合资质认证条件的统一技能认证，颁发技能证书，尤其是要注重发挥青年领头雁作用，按照“有进有出、优胜劣汰”的原则，加强对其绩效考核，不断壮大新型农业经营主体的骨干力量。

3 对新型农业经营主体的支持策略

3.1 支持策略

“培育新型农业经营主体”是中国推进农业现代化和构建现代农业经营体系政策中的一项重要内容，是解决“谁来种地”现实难题的迫切需要，同时也是推动“互联网+农业”有效实施的重要载体[21]。目前初步建立了以政策性农业保险为基础、农业补贴和价格支持为主体的农业支持政策体系[3]，但仍存在不少问题需要解决。下一步要在以下几个方面着重发力（图1）。

图1 支持新型农业经营主体，发展现代农业思路

3.1.1 夯实农业、农村基础 要加强农村基础设施建设，借助美丽乡村建设和国家扶贫开发战略，践行“资本下乡”；完善农村养老保障体系，探索“土地换社保”的具体方法与政策；加大对阻碍土地流转的法律法规的修订完善工作，向服务型政府转变，确保“三权分置”的顺利实施；明确土地承包经营权，实现土地股份化，探索“土地换股权”等惠农制度创新[22]；采用宗地编码规则，建立土地信息档案，结合当地实际，构建高效精准的集信息发布、需求匹配、全程服务、跟踪反馈为一体的农业信息平台；倒逼农业科技创新，加强评估评价，通过构建和完善项目立项前可行性评估、实施中情况跟踪、完成后绩效评价的科技评价机制，确保农业科技取得实效；采用正向激励和负向激励相结合，防止土地流转后出现非农化和非粮化。

3.1.2 强化人才支撑 新型农业经营主体的健康发展需要高素质人才的加入与推动，在努力提升自身硬实力，打造乡村硬环境的同时，利用互联网、广播电视等媒体扩大宣传，搞好品牌营销；不断推进“送教下乡”、“半农半读”的人才培养模式改革，注意区分不同类型的经营主体，分别按经营型、技能型、服务型等类型进行分级分类培训，强化培训的针对性，探索把“绿色证书”作为认定职业农民的重要依据，搭建认证平台，实行“末位淘汰”制度，加强动态绩效管理，实行“有进有出”，采用政府购买服务方式，委托第三方加强农业教育评估监控，打造新型职业农民，同时对留守在乡村的相对学历较高人员也应重点关注，注重梯队建设与培养，也要加快外部人才的引进，尤其是农科大学生、退伍军人、本乡在外创业人员等，激发“大众创业，万众创新”的活力和动力。

3.1.3 改善融资与保险环境 探索多元经营主体的融合发展，建构“三位一体”的综合性农业产业化联合体，实现产前、产中、产后各环节间的无缝对接，进一步提高农业生产全过程的组织化程度，构建农业产业链金融[11]，创新投、贷、保深度融合，积极探索互联网金融运行模式，试点推广“农业保险+期货”模式[23]；强化财政对购买农机、农业保险的补助力度，进一步扩大政策性保险品种和覆盖面，积极为农产品生产、加工、经营等环节提供各类保险服务；建立巨灾保险的再保险机制，有序管理民间融资活动，创新抵押方式，发展新型融资方式如小额信贷、土地流转信托等拓宽融资渠道，全面推广农业保险，鼓励有序发展农村资金互助组织，培育农村社会信用体系，构建全面统一的信用信息平台。大力支持符合条件的龙头企业在“新三板”挂牌交易、在股票市场上市融资；探索成立省级农村再担保中心，分担代偿风险，分散担保风险，建立风险防控机制和失信惩戒等制度，重点通过“择优扶持”做强新型农业经营主体。

3.1.4 优化农业服务体系 将农业视为一个有机化整体，在发展好新型农业经营主体的同时，搭建好相应的农业服务主体体系。参照大工业化的战略模式，通过实施农业工业化，推动农业转型和经济发展；同时大力培育新型农业服务组织，创新服务方式及手段，在产前、产中、产后寻求需求关注点和服务结合点，推进农产品仓储物流、电子商务平台建设，满足不同新型主体对线上、线下差别化社会服务的需求。进一步整合财政、税收、金融、工商、教育等各项资源和政策，推动新型农业经营主体在资格认证、质量检验、品牌推广、市场拓展、投（融）资便利化等方面提供完善的、专业的、高效的服务，各服务主体应积极主动与经营主体实现无缝对接；加大服务供给侧改革力度和政府宏观调控，强化“内生发展”与“外部支持”相结合，解决新型农业经营主体发展需求与支农服务错位的困境。

3.2 运营/绩效管理

在土地流转上，可以考虑由村集体作为中间人，赋予其一定的调配权，统一将流转土地承包给新型农业经营主体，以此提高流转效率；建立健全财政支农政策和扶持新型农业经营主体发展的资金管理制度，防止出现资金监管的真空地带，对公共政策实施动态绩效考核机制；加强对新型农业经营主体政策供给绩效评估，推动“放管服”落到实处；运用相关经济学原理并结合新型主体的经营特征，通过设置相应的评价指标体系，利用统计和抽样调查的方法，逐步构建新型主体竞争力评价体系、信用评价体系等一系列运管分系统，最终形成一套完整的新型农业经营主体绩效评价体系，打造“一站式全服务”工作链[24－27]。

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