基于两规协同的生态空间规划方法刍议——以广州市为例

许宏福

广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510060

“十八大”将生态文明建设纳入“五位一体”发展体系，放在突出地位，并明确 “建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”等要求。因此，为有效限定城市增长边界，引导城市建设紧凑布局，各部门开展生态空间及生态保护红线的划定与研究。而由于我国各类空间规划分属不同的主管部门，各类规划之间缺乏协调和衔接，而生态空间因为涉及的生态要素众多，使得“多规难以协同、规划管控方式不一”等问题更加凸显。

生态空间规划主要源于生态规划的理念，相关研究与探索主要集中在城市增长控制、生态安全格局构建、生态要素保护等方面，但在如何应对我国的多条块部门管理以及多规融合的规划方法、政策等研究及建议则较少。基于此，本文选取“具有延续性生态空间规划经验”以及“选为城市环境总体规划试点城市”的广州作为研究对象，重点对其同步开展的“生态控制线”及“生态保护红线”的规划协同工作进行分析与研究，以此探讨“两线合一”的划线规划方法与管控措施。

1 广州生态空间规划演变与协同趋势

2000年以来，广州市积极开展了大量生态保护规划的研究与实践工作，具体可划分为“2000～2006年：明确都会区生态廊道，2006～2012年：提出市域生态空间结构，以及2013年至今：基于多规融合的生态空间划定”三个阶段。在近年来开展的各类生态空间规划中，《广州市城市环境总体规划（2014～2030年）》的生态保护红线，包括饮用水源的一级保护区、生态环境重要、敏感/脆弱区、省级及以上的自然保护区、风景名胜区的核心景区等，面积约为1059km2；广州市林业生态红线统筹林地保护利用规划、湿地保护工程规划和自然保护区、森林公园、生态公益林等，划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级共4个保护区域等级；《广州市生态控制线规划》则采取“市区协同、上下联动”方式，市级层面明确一级管制区的空间范围与二级管制区划定原则与规模目标，划定1800km2一级管制区以及2300km2二级管制区。

总的来说，近年来广州各类生态空间规划的主要特点为：在基于生态本底调查的生态功能量化评估基础上，基于统筹角度优化规划编制与管控途径、明确管控规模及边界，并建构生态实施机制与生态环境绩效评估。而在各类生态空间边界中，主要包括生态控制线、生态保护红线、海洋生态保护红线、林业生态红线，其中，生态空间规划的关键与核心主要在于生态控制线与生态保护红线的衔接。由此，下文从生态控制线、生态保护红线的内涵、划定范围及管控要求进行深入分析，以此探讨“两线合一”的规划方法。

2 广州“两线合一”协同的技术核心

2.1 内涵界定

生态控制线旨在保护重点生态要素，保障生态安全，维护生态系统的完整性和连续性，主要为保障城市生态安全、优化城市空间结构和布局，在自然生态系统和环境承载力下，围绕保护重点生态要素进行划定的控制界线。

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

2.2 划定范围

通过规范比对分析，两者的一级管控区在种类与面积上基本保持一致，基本涵盖饮用水源保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等。二级管控区则有所不同，主要是因为两者均有各自不同的技术规范文件。

2.3 管控要求

生态保护红线须依据生态服务功能类型和管理严格程度实施分类分区管理，做到“一线一策”，应满足“性质不转换、功能不降低、面积不减少、责任不改变”等要求，在区线内禁止城镇建设、工农业生产和矿产资源开发等改变生态现状的生产经营活动，相关市政公益性基础设施建设等也应符合相关法律法规，但必要的科学实验、教学研究需要除外。生态保护红线由市人民政府提请市人大常委会审议通过后颁布实施，并报环保部备案。

生态控制线一级管制区内除生态保护与修复工程，文化自然遗产保护、森林防火、水源保护、军事与安全保密设施以及必要的管护基础设施外，禁止从事与生态保护无关或影响生态环境的建设活动；二级管制区内不得从事影响主导生态功能的建设活动，应以生态保护为主。生态控制线经市城乡规划委员会审查通过后，由市人民政府批准并公布实施，需报市人大常委会及省住建厅备案。

总的来说，生态保护红线管控力度基本等同于生态控制线一级管制区管控力度。

3 “两线合一”的规划方法探讨

3.1 总体层面——统一“两线合一”的总体技术路线

基于生态保护红线与生态控制线的基础，根据相关规划基础与法律规范，综合制定两线协同技术路线：即在识别已有的重点生态功能区、生态敏感/脆弱区及其他生态保护地区的基础上，重点对评价识别的重要生态与生态控制线进行用地衔接，确定空间落地边界，对于已有保护政策的区域，划定法定生态控制线、生态保护红线，分清单落实到各个主管部门，最终合并法定生态保护区与生态系统重要区，并最终确定两线协同方案。

3.2 划线层面—明确“两线合一”协同划定方法

广州以生态控制线编制与管理规定的制订为牵引，与发改部门、环保部门、林业部门等开展联动编制，确定协调准则与协同规划方法。以生态控制线与生态保护红线为例（图1），一是确定协调原则。生态保护红线原则上应包含在生态控制线一级区内；落实省政府批复的一级水源保护区边界，纳入生态控制线一级区；环境空气质量功能一类区（环保）除建设用地外，纳入生态控制线；大气、水、生态环境空间管控区尽量与生态控制线相协调。二是制定协同规划方法。在协调原则基础上，协同评估基础与数据，进行联动分析与评估，建立生态结构引领，统一管控边界，最终形成“图”“则”共管的两线合一协同管理模式。

3.3 政策层面—制定协同管控与实施保障机制

建立 “一线管理，多部门协作”的管理机制，实现生态空间的综合管控及其法制化；同时纳入多规管理平台，生态控制线和生态保护红线划定后，形成统一的空间数据库，在统一的信息平台上管理；最终实施动态更新机制，建立生态控制线和生态保护红线的年度动态更新和反馈机制。

4 结语

本文以广州的生态空间划定研究为基础，对生态控制线、生态保护红线的关注焦点、技术核心等进行对比分析，并基于多规融合的理念，建立了广州市“同编共用”的生态空间边界，探索了边界划定的总体技术路线、协同划定方法及相关保障机制，以此有效促进了生态空间的落地与管控。而由于生态空间涉及的要素、部门众多，本文为更加聚焦，集中在国土、规划、环保部门涉及的规划边界进行重点研究，并初步探索了两规协同的规划方法，为多规合一或者多规融合提供思路与技术路线参考。而为进一步地确保生态空间的两规协同、多规融合，则需从部门建构体系、规划体系、保障政策等进一步研究探讨。

[1] 何冬华.生态空间的“多规融合”思维:邻避、博弈与共赢——对广州生态控制线“图”与“则”的思考[J].规划师，2017（8）：7-63.

[2] 霍子文，李乔琳，杨箐丛，等.生态文明改革视角下“多规”生态管制衔接研究—以昆明市滇池流域地区“多规合一”为例[A].规划60年：成就与挑战—2016中国城市规划年会论文集（10城乡治理与政策研究）[C].2016.

[3] 中共中央办公厅、国务院办公厅.关于划定并严守生态保护红线的若干意见[R].2017.