广州市城市更新“微改造”的共治理念

欧静竹

广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510000

1 广州市城市更新政策演变

广州的城市更新政策演变经历了三个阶段：2009年之前为初步探索阶段，主要关注“老破旧”的存在建筑安全风险或影响城市面貌的地区；2009～2014年是“三旧”改造阶段，创立“三旧”改造政策体系。从个案模式推广至“三旧”项目，稳步推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造；2015年至今为“有机更新阶段”，成立城市更新局，出台城市更新“1+3”政策。此阶段通过常态化有序推进更新改造，形成具有广州特色的“城市有机和谐更新”。特点：以政府主导、市场运作、利益共享为原则。产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善均为此阶段改造的关注点。创新性提出“微改造”更新方式，注重城市更新项目的长期效益和可持续发展，确保产业和城市更新项目的有机融合。

2 “微改造”——作为城市更新新模式

2.1 政策背景

当前中国进入城市化深化阶段，对城市更新方式提出了新的要求与挑战。城市更新改造进入常态化，需直面老龄化、加强文化保护，及社区文化营造等诸多问题。2015年中央城市工作会议提出“加强城市修补，有效推进老旧住宅小区综合整治”。2016年，正直上海总体规划修编契机，提出有机更新政策“四大更新行动计划”，其目标是通过有机更新的手法完善社区服务、鼓励创新经济、保障历史传承、构筑慢行生活。2016年，广州市更新局提出“微改造”更新方式，配套政策包括《广州市老旧小区微改造实施方案》、《广州市旧村微改造工作指引》。2016年计划微改造项目19宗、2017年106宗、2018年计划100余宗。微改造模式的出现体现了规划思潮的转变。

2.2 城市更新“微改造”的对象

广州市2017年编制完成 《广州市老旧小区微改造实施方案》、《广州市旧村微改造实施方案，对于旧厂房类微改造也在实践持续推进，“微改造”的更新方式不限于特定“三旧”地区，通过因地制宜的分析调研，满足一定条件的旧村、旧厂房、旧城镇可探索“微改造”模式。

2.3 城市更新“微改造”的模式特征

改造模式从“大拆大建”向“综合整治”、“微改造”转变。灵活性高，以民生为导向，由居民或业主根据需求提出改造申请，以居民自我协调为主，降低更新政府或建设组织进行协商的难度。

实施从“单点式”项目向“点、线、面的‘多点联动型’”项目转变。以老旧小区“微改造为例”，2018广州计划对200个老旧小区进行微改造，出台一份改造779个老旧小区的3年工作计划方案。

由蓝图式规划向过程式规划转变。贯彻全过程在地居民参与，创新组织机制，建立居民或业主更新委员会相应制度，基于此进行内部协商，集中向政府申报、协商设计、以及监督施工。

由政府向多元合作模式转变。在更新参与主体中，政府担任的角色及任务发生了重要的调整。虽然政府的主导作用未曾发生过动摇，在第一阶段、第二阶段的城市更新实践中，政府更倾向于“家长式”的参与模式，而当前政府更重要的角色是担任规则的制定者和项目的裁判员，其工作重点聚焦于顶层、引导性的管控规则制定与完善，其监管领域贯穿项目前期审批、中期实施、后期验收阶段。

由关注物质空间层面深入制度完善与精神空间层面。反思大拆大建的单一做法，探索循序渐进地修复、活化、培育，通过挖掘历史厂房、老建筑、老街区在当代的实用性，让老城老而不衰，魅力常在。

由政府买单向多元资本转变。为提升更新效率、分担风险、依托企业资源实现产业精准导入，成立广州城市更新基金，重点支持采取政府与社会资本合作模式(PPP)的老旧小区微改造、历史文化街区保护、公益性项目、土地整备等城市更新项目。通过多元参与多方共赢，实现对历史古迹的保护和当地居民利益的保障。

3 城市更新“微改造”的实践案例

3.1 旧厂房微改造

旧厂房微改造更多注重与城市产业升级的契合性，引导旧厂房向政策支持的创新性产业转型，优化用地结构。结合广州位于“一江两岸三带”、“三大战略枢纽”、多点支撑重点功能区核心区等重点区域内的国有旧厂房和村级工业园，作为先行实践地区。推进差异化旧厂房更新改造，全面改造与“微改造”同时推动。兼顾政府、土地权利人和市场主体等多方利益，鼓励引导土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会资本参与更新改造开发，增强更新改造的动力。广州T.I.T国际时尚中心前身是成立于1956年的广州纺织机械厂。2007停产时，采用政府搭台，企商合作的模式，原权属单位广州纺织工贸企业集团与深圳德业基投资控股集团有限公司携手对工厂进行改造。通过产业转型、融入契合城市需求，转型为国际时尚中心。

3.2 旧村微改造

旧村微改造的策略是“系统更新、串联项目；活动引导，政策配套；渐进更新、持续运营，资金动态综合平衡”，相较于综合整治模式，更注重旧村自身优势的活化利用。深井古村是黄埔区具有700年历史的历史村落，历史文化资源丰富。《更新办法》提出的“微改造”的城市更新理念，为深井古村的活化利用提供了政策支撑。深井古村创新更新主体及组织模式，在区政府主导下，深井经济联社为主体推进微改造，并引入社会资本参与更新实施及物业运营。切入点是活化利用三大资源，提升村集体产业，延续保护的思路，慢行的概念，适度引入产业、人群和益生菌。

3.3 老旧小区微改造

老旧小区微改造的关注重点为补短板，突出特色注重安防提升、全龄化改造和社区文化的营造。改造前需前期评价，考核改造项目的必要性、急迫性、可行性。通过评估表指标，综合考量建筑年代、建筑结构、建筑围护等多方要素，同时将居民改造意愿作为重要考量部分。自广州市城市更新局2015年成立以来，对老旧小区微改造的推进力度加大，2016、2017年共安排财政资金2.5亿元，推进老旧小区微改造项目106个，涉及用地面积765公顷。仰忠社区成为2016年首批试点，市、区两级财政共投入近3000万元，不仅实现人居环境的改造，同时塑造长期的社区治理理念，促进社区形成共建共享共治的模式。

4 城市更新“微改造”的共治理念

4.1 共治理念的保障机制

政府提供主要资金保障。在第一批老旧小区微改造试点经验基础上，积极探索适应不同类型微改造项目的政策与机制。对于老旧小区的民生类工程，强调政府资金的保障力度，明确了市财政每年用于老旧小区微改造补助的城市更新金额，明确了市、区财政、个人支出的比例。

灵活精简的政策保障。加大简政放权力度、简化老旧小区微改造立项程序，市发改委将立项审批权委托区政府，由区政府负责项目审批，实施微改造备案；搭建微改造实施平台，既鼓励和引导社会资金参与后期有收益的改造项目，也鼓励国有企业参与老旧小区微改造。

4.2 共治理念的全流程公共参与

前期策划：问计于民·广纳善言。在微改造前期策划阶段，通过这种方式扩大公众参与的力度，如举办公开的设计竞赛2017年，更新局举办首届“老广州·新社区”广州市老旧小区微改造规划设计方案竞赛，不设门槛征集微改造方案，城市更新部门甄选部分可行性构思和规划设计内容，将其纳入相应老旧小区微改造的实施方案中，让这些好点子“落地生根”。

后期管养：健全老旧小区自治管理和设施设备长效管养机制，创新城市社区治理方式。老旧小区微改造项目验收合格后，设施设备移交建设管理委员会或引入专业的物业管理进行管养。

4.3 共治理念的全民话语平台

通过引入社会资源，置入创新“触媒”，如文化创意产业、高效机构、企事业单位均可为“微改造”项目搭建议事智囊团。规划工作坊的建立是一个有效手段，其是一个由“业主/集体—政府—运营商—社团—企业—专业人士—社会人士”等各类团体、人士组成的协商组织，对项目推动过程中涉及多方利益的问题进行协调、研究、决策。

5 结语

广州市“微改造”的城市更新方式贯彻了“政府主导、社会共治”的基本原则。在强化政府统筹协调力度，加大财政资金投入的同时，实践中积极搭建多方参与平台，如公开竞赛平台、社区居民议事平台，合理推进更新改造。在行动策略上采用“因地制宜、分类实施”的原则，结合旧区资源特色、街区机理、业主意愿、产业基础等特征，使老旧小区类项目强调补短板、完善社区公共服务、建立社区自治机制，实现居住品质和人文关怀的长效提升；对旧厂房微改造类项目强调产业功能的置换与升级、对工业遗产的活化利用；使旧村类微改造项目则更具综合性，对其中居住板块强调消除安全隐患、填补公共服务缺失的空间，对其中村级物业、村级旧厂房则重视产业空间优化升级后其对城市创新创业空间需求的配给。

“微改造”作为一种“四两拨千斤”的有机更新手段，微而巧，轻而广，思而细，未来将进一步创新城市更新融资模式，完善配套政策，在政策允许的框架范围内推动城市更新项目的具体实施。