新常态下城市规划的传承与变革

2018-02-04汪晓燕

智能城市 2018年15期

汪晓燕

西宁海湖开发建设管理有限公司，青海西宁 810000

自改革开放以后，中国城市规划建设遇到了各种机遇与挑战，在新常态背景下，城市规划建设的传承与变革工作矛盾日渐突出。本文将简析新常态下城市规划的传承与变革问题，并从完善城市规划建设体系、融合以人为本理念、实现城乡统筹规划与可持续发展的有机结合等3个方面浅谈关于如何做好新常态下城市规划的传承与变革工作。

1 新常态下城市规划的传承与变革问题

1.1 城市规划体系问题

在社会主义经济转型阶段，城市规划体系所存在的问题主要体现在其编制过程中与内容制作。从管理角度来看，城市规划作为指导城市建设与发展的重要依据，是政府控制与把握城市发展命脉的重要手段，因而具有一定的政治属性与行政意涵。从时间角度来看，城市规划建设具有动态性，这要求规划依据不同时期城市发展呈现的现状、问题与诉求作出相应调整，同时应在一定时期内保持其稳定，以确保建设事项的落实与政策的延续。当时，在市场经济活跃的新常态背景下，城市发展突飞猛进，而城市规划难以对此有长期性的预测与把握。此外，受行政体系调整与政府各部门职能变化的直接影响，城市规划存在频繁变动的问题，在此形势下，城市规划的不稳定性，导致真正具有指导意义的规划内容难以明确，城市建设的诸多事项处于举棋不定的状态，多项规划项目难以得到及时审批与反馈，成为阻碍城市规划建设发展的重要因素。

另一方面，当前城乡总体规划、土地利用总体规划与国民经济发展规划被视作指导城市规划传承与变革发展过程中最重要的三个规划。可是，这三种规划工作的编制主体不尽相同，编制年限和有效期的起始时间也存在差异，很难实现有效对接。以城乡总体规划为例，其作为指导城市规划传承与变革的法定规划，按照当前编制的标准要求，其主导编制机构是城建部，在整个编制过程中，城建部理应和国家土地资源管理部门所编制的土地规划进行必要地衔接，可实际上，因为两者编制的主体和时间存在差异，所以难以进行有效衔接。与此同时，国家发改委所编制的国民经济与社会发展规划是城市进行宏观调控和指导的“准则”，但是忽视了对城市规划建设用地指标与空间的布局。

1.2 城市规划监督与维护问题

城市规划监督与维护层面的问题，主要体现于其权威性与群众性的缺乏。对于规划内所涉及基本农田、生态保护等的刚性内容，虽有专门部门对其进行监控与管理，但由于缺乏有力的法律保护、群众对相关违法建设抱有“侥幸”心态等原因而实施效果欠佳。在部分地方政府层面，有的工程与项目在手续不全的情况下依然付诸实施与建设。这体现出了在相关法律缺位或者约束力不足的情况下，城市规划建设需要被强制落实的刚性内容被忽视。

1.3 城乡规划变革发展问题

城乡规划变革发展问题主要体现在城乡规划建设目标与实施脱节，由于城乡规划编制环节没有明确的投资主体与项目对接规划目标，诸多规划难以实际落地与实施。传统城乡规划的制定大多没有考虑规划实施主体——包括城市各政府、各部门管理者的管理工作，以及市场投资主体投资开发的实际需求。城乡规划仅凭技术理想，对城乡用地类型、规模、布局进行安排，并未提出现实中土地如何开发、再开发，或者应该通过哪些行动来改变土地利用以及改善环境。城乡规划仅仅是形成理想的空间安排后，再要求各级政府、各部门管理者据此作出管理决策，或者要求市场投资主体按照具体的空间方案进行投资开发，然而对地方政府与各部门管理者来讲，规划蓝图和文本过于专业而不易理解，无法将理论方案转化为实践内容，进而导致城乡规划建设目标与实施严重脱节。

2 如何做好新常态下城市规划的传承与变革工作

2.1 全面优化城市规划建设体系

城市规划建设属于一门综合性学科，涉及到了城市政治、社会、经济、文化、生态等多个方面，在市场经济背景下，全面优化城市规划建设体系是制定多领域共同协调发展的重要指引工具。地方政府应大力贯彻“统筹兼顾”方针，优化政府职能，建立现代化城市治理体系，将城市空间作为实现国家治理能力与治理体系现代化的重要载体，使各种治理举措落实到空间以切实发挥效用，并将构建良好的治理空间作为城市规划建设的新目标。此外，要让城市规划建设适应城市治理要求下的各种新变化，将规划理想愿景空间与群众愿景相融合，使城市规划的编制内容与群众共识达到有机结合，并将城市规划的变革实施过程与群众行动相联系。另一方面，要大力促进城乡总体规划、土地利用总体规划与国民经济发展规划的有机结合和各部门之间的有效合作，发挥编制主体作用，立足于国家利益，促进城市规划根本利益和长远利益的协调与统一，在此基础上进行科学部署，以传承历史、弘扬优秀传统文化、促进社会经济发展为标准，切忌固步自封，要勇于创新和革除原有机制的弊端，完善新常态下城市规划的传承与变革体制。

2.2 融合以人为本理念

解决城市规划监督与维护问题，必须积极融合以人为本理念，加强人居环境建设，全面推进城乡一体化。从本质上讲，城市空间并非简单的物理空间与几何空间，而是具有情感的社会性空间，是人与自然产生密切联系的重要载体。基于人为本理念开辟城市空间有利于构筑新型社会关系，优化人居环境。“水上花园”厦门市在城市规划传承与变革工作中就坚持回归以人为本理念，广泛开辟了城市的新局面，改变了传统规划自上而下的编制与决策过程。更重要的是，新形势下的中国城市发展从扩张发展转向了存量发展，“以人为本”理念、绿色生态环境与和谐社会的共同缔造为扩张型规划向存量型规划提供了规划思路的重构方案。而且，存量型规划强调城市空间的社会关系特性是城市发展中诸如旧城区、旧厂房和旧村落等存量空间的内在属性，因而，存量空间的城市规划与建设不仅是城市环境空间再构与变革的过程，而且是社会关系的重建。

此外，塑造城市公共空间是人居环境建设的重要工作内容，因而，地方政府应结合国民需求改造公共空间，使城市公共空间成功摆脱严肃而表面的仪式性特征，回归到人的活动尺度，从而成为富有使用价值的空间。这样不仅可以再造城所精神，而且能够使国民在共同利益的驱动下以及共同劳动中，逐渐摆脱现代化发展带来的社会集体破碎化问题，重构集体的活动与社会组织，在相互间广泛的交流活动中建立新的和谐关系。另一方面，要不断加强城市规划建设的权威性与群众性，依法履行刚性内容，严格审核工程项目手续，尊重群众意见与心声，鼓励人民群众积极参与城市规划建设工作，发挥群众智慧，激发群众的创造能力。

2.3 实现城乡统筹规划与可持续发展的有机结合

新世纪的城乡规划变革在于不断寻求人居环境科学的实践方法，而人居环境是一个复杂巨大的系统，这决定国家政府及其相关部门要从整体层面对该系统进行研究与分析，同时要综合利用多领域多学科的知识正确认知城乡发展规划，努力实现城乡统筹规划与可持续发展的有机结合，避免城乡规划建设目标与实施脱节。从宏观视角来讲，通常规划基于对发展要素、发展现状以及发展需求等方面的综合分析，准确把握发展命脉与现状问题，进而明确发展方向、探索发展新路，促进资源与环境、城市与乡镇、经济与社会、人与自然等方面的协调发展。需要注意的是，统筹是规划的核心体现，不仅表现为统筹兼顾城乡与区域发展，结合各种优势条件，从整体战略的层面落实资源分配、空间布局等规划方案，而且在于对社会各主体力量的整合与协调。城乡统筹规划达成的是各主体对城乡发展的共识，也是一种共同愿景，衍生出城乡规划建设与发展的共同价值。在21世纪，城乡规划常从战略层面延伸到计划层面，继而进一步明确规划方案与实施主体，以市区空间发展规划探索理想空间模式，通过区县主体功能扩展，明确实施主体，以美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要，拟定行动知音，推进规划实施，从而实现以城乡人居环境为载体，以共同愿景为目标，以保护优秀传统文化为基础的城乡规划统筹发展，某城市就秉承“城乡统筹”方针，坚持可持续发展观念，发挥城市的主体功能效益，保护古村落优秀传统文化，优化生态安全格局，打造了各种富有特色的文明小镇。