江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点关键问题分析

任丽军+缪连荣+叶晓青

摘要 本文通过分析同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整工作的实施情况，在总结试点工作经验的基础上，对存在的问题提出了建议，并对试点工作的内在需求与发展潜力进行展望。

关键词 村庄建设用地；布局调整；试点；同一乡镇范围内；江苏省

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）01-0292-02

为优化镇村建设用地布局，改善农村人居环境，建设美丽乡村，推进农村建设用地“减量化”，促进节约集约用地[1]，在总结江苏省城乡建设用地增减挂钩经验的基础上，创新地提出同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，该项试点工作实施2年多以来，累计有59个县（市、区）76个乡镇完成布局调整试点工作，在优化用地结构、保护耕地、节约集约用地的同时，在一定程度上缓解了重点乡镇的用地矛盾。

1 概述

同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和镇村布局规划等相关规划，将同一乡镇范围内规划撤并村庄涉及的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于镇村建设的地块（即建新地块）共同组成布局调整区，通过实施农村建设用地复垦以及建设用地和农用地的布局调整、优化，实现耕地数量有增加、建设用地总量有减少、镇村布局更优化、农村环境有改善[2]。要求建新地块新增建设用地面积应当低于复垦形成的农用地面积的90%，建新地块占用的耕地面积应当低于复垦形成的耕地面积的90%。

2 试点实施情况

2014年11月3日江苏省国土资源厅下发《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）》通知后，依各市、县级人民政府申报，批准南京等11个市33个县（区）的37个乡镇开展第1批试点工作；结合第1批试点实施情况，同意徐州、南通等7个市26个县（区）39个乡镇开展实施第2批试点工作。2个批次共完成拆旧规模约3 240 hm2，落实建设用地减量化任务约324 hm2。

3 试点工作经验

3.1 建立领导小组，做好宣传引导工作

同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整是农村建设用地“减量化”，农村土地利用集约化的主要手段。做好試点工作必须由政府主导，有积极主动的群众支持。在工作中建立政府领导小组，明确项目责任，进行有力的宣传引导，调动村民调整布局的积极性和主动性，保证推动布局调整工作的顺利开展。

建湖县通过召开村民大会、个别座谈、入户调查和印发宣传资料等形式，开展广泛宣传，并建立领导小组先后与项目规划设计单位一同到泰州、大丰等地考察学习，积极做好项目区调研，做到“先规划后建设”。

南通市成立工作领导小组，定期召开镇村干部会议，研究拆旧完成进展，分析工作中存在的问题，并进行逐村点评。每周六党政联席会党政负责人共同研究解决推进村庄建设用地布局调整过程中的问题。

3.2 多因素综合分析，合理选择拆旧和建新项目区

在拆旧地块的选择和建新安置的选址中综合考虑行政因素、社会因素和经济因素，其中行政因素包括土地利用总体规划、村镇规划、土地整治规划、相关政策文件要求等。社会因素主要包括社会传统、农民意愿和村庄整理潜力。经济因素主要包括拆旧补偿成本、乡镇经济发展条件和财政状况。试点乡镇涉及的村庄有较大的整理潜力，具有项目实行的必要性。拆旧和建新地块符合规划是项目合法性的保证，农民的积极性和主动性是项目可行的前提，资金供给大于项目成本是项目可行的有力保障。

试点工作之前对各类规划进行仔细研究，结合乡镇和各村特点，有效合理地选择拆旧和建新地块，做到既保持乡村特色，又美化农村环境，提高农民居住条件。

3.3 坚持以民为本，切实保护农民权益

同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整的范围主要是农村居民点，其权益主体是农民。在项目的实施过程中，如果不从农民权益出发，容易损害农民权益，造成社会不稳定。

项目实施中对拆旧涉及的居民进行逐户走访和调查，统计拆迁补偿的要求及安置方式的选择，实行补偿标准和方案听证与公告制度，及时公布拆迁公告和调整方案，保障农民的知情权和参与权。做好拆迁过渡和安置工作，提高农民生活条件水平，达到美化农村环境的目标，保障农民的居住权和其他社会权益。在土地权属调整过程中应遵循公开、公平、公正、效率和自愿相结合的原则，协调权利主体之间的利益关系，保护拆迁农户的合法权益。

启东市自开展实施项目以来，以维护农民权益为出发点和落脚点，始终坚持将维护农民权益放在首位。充分尊重农民意愿，依法维护农民和集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。

3.4 工程款分期支付，保障项目资金有效周转

项目的实施按照“先拆后建”的原则进行，在项目实施中拆旧补偿支出发生在安置房回购款流入之前，而安置回收款有限，需要分期支付工程款，保证项目的顺利实施。

建湖县项目总投资3.6亿元，其中房屋征收和回迁安置投资2.3亿元、项目建设资金1.3亿元。房屋征收和回迁安置投资主要由开投公司投入1.58亿；项目建设资金由土地整理补助4 777万元、高标准农田建设补助3 000万元，其余由建湖兴业农业发展公司通过土地经营流转等形式用3年时间补足。开投公司通过利用土地和社会农业进行质押融资，获取收益。工程款按“四三三”分3年兑付。

3.5 安置指标先借后还，做好农民安置工作

项目实施按照“先拆后建”原则，而安置房开发周期一般较长，先借用安置指标及时进行安置建新，尽早完成回迁房项目，稳定农民的情绪，保证项目的顺利推进[3]。

4 试点工作中存在的问题

4.1 试点乡镇发展空间受到限制

同一乡镇项目必须符合土地利用总体规划、村镇规划和土地整治规划等。现有规划体系存在种类繁多、功能庞杂、内容交叉、管理分割、空间规划不一致、技术标准不协调、规划周期不统一等问题，在进行建新区的选址时存在一定难度。endprint

同时，因开展同一乡镇试点是参照城乡建设用地增減挂钩的标准和要求进行，随着试点乡镇的拆旧不断推进，现有规划流量将不断消失，建设用地总规模也不断缩小，试点乡镇的发展空间受到限制。

4.2 资金来源有限，试点项目资金紧张

项目实行中资金主要来源于政府的财政支出和安置房的回收款。由于项目成本估计偏差或者安置房回购款不能及时收回或者估价过高等原因造成项目实施的资金不足，阻碍项目的实施。同时，试点办法中规定试点乡镇建新地块新增建设用地面积应当低于复垦形成的农用地面积的90%，建新地块占用的耕地面积应当低于复垦形成的耕地面积的90%。而试点乡镇在实施拆旧中投入了大量的人力财力，用地指标打折导致试点乡镇难以收回成本，影响乡镇财政的良性运转，导致项目实施困难。

4.3 项目期限短，难以保证实施到位

在试点办法中规定，项目的实施年限为2年。由于复垦拆旧项目区分散，项目中拆旧的前期工作考虑因素多，程序复杂，对拆旧进程产生影响。而项目“先拆后建”，前期工作的滞后直接影响建新项目开展。同时，建新项目属于房地产开发，开发周期长，拆旧和建新工作在2年内完成存在难度。

4.4 拆旧项目区分散，后期管护难度大

在试点中大部分拆旧地块补偿标准相对较低、安置压力相对较轻、拆旧难度相对较小的较分散，使得项目零散，单体面积较小，后期的管护难度较大。

5 试点工作建议

5.1 积极推动土地利用总体规划调整完善，保证指标需求

推动土地利用总体规划调整完善，保留拆旧规划流量。保留试点拆旧产生的规划流量，在同一乡镇范围内保持动态平衡，以保障试点工作顺利推进。同时，在市、县、乡3级土地利用总体规划调整完善工作中，重点考虑试点乡镇发展建设需求，通过统筹优化城乡建设用地布局，优化建设用地规划增量和流量指标配置，切实保障试点乡镇经济社会发展空间。

5.2 推动多规融合，整合项目资源，扩大建新选址范围

以同一乡镇试点为契机，推动“多规融合”，整合各类规划，优化布局，有效增加建设用地实际可用空间，节约集约高效利用土地。在坚持大原则的前提下，更好地整合其他项目资源，在项目区建设内容不重复的情况下，发挥优势，合理利用现有资源，全力打造高效农业样板区、设施农业示范区。

5.3 拓宽资金来源渠道，保障充足项目资金

项目资金来源主要财政支持，拆迁安置成本和建新成本高，项目资金紧张。需要做好前期项目资金筹集。资金以政府财政投入为先行主导，形成先期的整理基金，协调金融部门施行优惠政策，吸引市场资金的投入，同时引导农民劳动力的投入。在项目的进行过程中同时采用项目融资、直接融资和间接融资方式，保证充足的项目资金。

5.4 项目实施年限改为3年，保证质量和指标的有效使用

拆旧工作直接关系到农民的权益，需要做好充分的引导、方案的论证及拆迁的过渡工作。复垦为耕地的技术复杂，建新工程期限较长，需要3年的时间才能保证项目的全面有效完成。

5.5 差别化对待减量指标，提高土地集约利用程度

在农村建设用地“减量化”中，区别对待10%的减量指标。放开建新地块用地指标打折的规定，或同意剩余10%的复垦形成的农用地（耕地）指标可用于试点乡镇其他建设项目的占补平衡指标。另外，对于试点乡镇建新方案实施完成后指标仍有结余的，同意在县域内统筹安排。

5.6 明晰土地产权，及时开展土地登记

拆迁前确认由各村（居）委负责对拆旧区内农民宅基地进行登记造册，与村民逐一核实，签订土地权属现状确认书。涉及土地权属主体调整的以书面形式签订权属认定书或协议书，明确各土地权属主体及其相邻主体之间的权利义务关系。工程实施竣工后，按照协议重新分配土地权属，依法确认土地所有权和土地使用权，并办理相关的登记手续，保护农民合法土产权[4]。

6 试点工作内在需求与潜力分析

新型城镇化和新农村建设发展对建设用地的提出了新要求。为了适应新农村建设提高农村土地集约利用程度需要对现有居民点进行布局调整，优化空间布局，美化农村环境，改善农民居住条件，提高农民生活条件。

同一乡镇试点有利于村庄整理，结合撤并规模较小的自然村、镇中村和园中村改造，加大村庄土地复垦力度，促进农村低效和空闲土地盘活利用，推动串联式、组团式、卫星城式新型城镇化发展。同一乡镇试点有利于盘活乡镇囤积的农村建设用地，通过内部挖潜，有效推进农村建设用地“减量化”，为乡镇工业功能区建设腾出指标和空间。同一乡镇试点有利于促进土地城镇化与人口城镇化相协调，农村宅基地拆迁复垦后，建新地块布局规划势必要优先考虑农村转移进城落户人员的用地需求，保障进城人员住房、教育、医疗等民生项目和城镇基础设施用地。

当前，江苏省的村庄建设用地分布零散，土地利用集约程度较低，具有很大的集约利用潜力。而随着经济的发展，农民对居住条件的改善具有很强的意愿，为工作的开展和实施提供了良好的社会基础。同时，新型城镇划建设中城镇建设用地的需求不断增加，对农村建设用地“减量化”有利于为城镇发展提供更多的建设用地指标。随着新型城镇化建设的不断推进，工业化进程的不断加快，在保障农民合法权益、不大拆大建的原则下，通过实施同一乡镇试点，以点带面，典型引导，全面推广，可以实现城乡用地结构和布局更为优化，低效农村居民点用地梯度减少，农村公共服务条件显著改善，建设宜居的美丽乡村。

7 参考文献

[1] 江苏省国土资源厅. 江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）[A/OL].（2014-11-27）[2017-08-15].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/dfflfg/201411/t20141127_1336508.htm.

[2] 国务院.关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知.国发〔2010〕47号[A/OL].（2011-04-02）[2017-08-15].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-04/02/content_1837370.htm.

[3] 国土资源部.关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知.国土资发〔2011〕224号[A/OL].（2011-12-28）[2017-08-15].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201112/t20111228_1051488.htm.

[4] 国土资源部办公厅.关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知.国土资厅函〔2014〕134号[A/OL].（2011-12-28）[2017-08-15].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201112/t20111228_1051488.htm.endprint