论政府在环境治理中的责任

张鹏+哈尼古丽·毛尼亚孜

摘 要：由于经济飞速发展和城市化进程的推进，我国生态环境也日益严峻，但在环境治理中，存在一些历史遗留制度方面的问题，政府主体意识缺乏，生态行政执法主体多重并责任不明，环境治理手段单一。究其原因，政府智能定位又失偏差，政府执行不坚决，绩效考评较注重GDP的考评体系仍未根本上改变，公众参与环境治理渠道不明确。政府要跟多的发挥政府在环境治理的责任要提高政府和政府官员的环境治理的主体意识和道德责任感，完善环境治理体系，引入市场机制，充分保障公众的话语权和知情权，鼓励参与环境治理和监督，以激活多重力量于环境治理。

关键词：政府；环境治理；生态责任

党的第十九次代表大会从国家新的战略起点，明确指出大力推进生态文明建设的战略决策，是我国社会现代化建设的重要内容，并生态文明建设加入国家建设的总布局。党的第十八届五中全会，首次把增强生态文明建设写入国家五年规划。如何加强政府在环境治理中的责任，推进环境治理的现代化，已成为如何保护生态环境，实现协调可持续发展的重要议题。

一、相关概念的界定

一是环境与治理。所谓的环境，是指影响人类和发展的各种天然和经过人工再造过的自然因素的总和，包括大气、水、海洋、土地、矿床、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜等[1]。俞可平的《治理与善治》一书中治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用[2]。

二是环境治理。传统的观念认为，环境管理就是政府主要借助强制力量，来实现对生态环境和与生态环境密切相关的人类活动的管理，它是一种以政府为单一主导的环境管理模式。这种环境管理模式存在诸多弊端，无法解决如今的日益严重的生态环境问题，随着多中心治理理论在环境管理领域的应用，环境治理的理念和模式也就应运而生了。如今，有学者认为环境治理是“政府机构、公民社会或跨国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境自然资源、控制污染及解决环境纠纷[3]。”

三是政府责任。当前我国政府对环境保护提升到一个新的高度，在这个大的历史背景下，我国众多学者献言献策。龙献忠教授认为，“政府生态责任是政府在科学发展观的指导下，通过经济、行政、教育、法律等手段，积极地履行其在生态保护领域的应尽义务与法定职责，从而满足可持续发展的需要[4]。”这是十分符合我国现阶段基本国情的阐述，在科学发展观的指导下，运用各种手段对生态环境领域履行职责，从而实现经济和生态环境和谐共进和可持续發展的战略目标。还有学者认为“政府生态责任是政府的政治责任、伦理责任合乎逻辑的延伸，并体现了政府的社会责任和经济责任治理的[5]。”

二、我国环境问题产生的历史背景

（一）压缩型工业化与环境问题

所谓“压缩型”的工业化是指与欧美发达国家相比，后起的发展中国家的工业化所用的时间少于发达国家的过程。这一概念最早是由联合国开发署环境专家D.O.CONNER提出，即早期的欧美发达国家工业化所经历的有几个世纪让在东亚国家却只用里几十年的时间。因此工业化进程被大大压缩，与之相伴随产生的环境问题就与发达国家显著不同，表现出复杂性和多样性。在快速的工业化中，我国环境问题同样表现出明显的多样性和复合性。

（二）从计划到市场：双重失灵

改革开放前，我国长期处于计划经济体制。在这种体制下，政府在国民经济处于主导地位，主要运用计划调控对社会经济全面干预。就环境保护而言，政府也主要运用制定计划、安排项目、划拨资金并集体组织项目实施、负责设施运行等方式来实现环境保护目标。但政府也因此承担了过多的责任与义务，承担的责任越来越重。改革开放后，我国开始了经济体制的改革，现已初步建立市场导向性的经济体制，但是市场经济发展不完善，存在“市场失灵”。在这种情况下，不仅存在管理不规范，还存不管理或根本不想管理。

（三）城乡二元结构与环境治理

由于历史的原因，我国形成了城乡二元结构体系，城市和乡村有很大的不同。具体在环境方面：1、城市不仅有着强有力的外部控制，同时居民有较好的环保意识。在广大的农村地区，人民对于环境问题和相关环保政策缺少了解，甚至毫不知晓，环保意识不明显。2、由于城市居民对于环境问题及其危害有较为全面的认识，拥有很强的反馈能力，因此可以为环境治理的监督者和促进政府采取措施治理环境的重要的力量。在农村这种情况却不同，农村环境治理多为政府单项或强制，缺乏积极的反馈。以上这些情况导致了一些在城市行之有效的政策措施，到了农村地区就很难运行。

三、政府履行环保责任的现状

（一）政府及其官员的生态责任意识缺乏

1、盲目追求政绩

我国的实际考核体系中缺乏生态环境的指标或者说不严格按指标要求执行考核。因此，有些地方政府部门就容易放松对自身与环境相关的行为的要求，就容易产生侥幸心理。受到这些因素的影响，有些政府部门制定规划就已经记为主，其结果是经济的发展，环境却恶化了。而且，以GDP为宗有些官员有意无意地忽视环境。

2、环境寻租现象普遍

政府作为公共权力的执行机构，在实际实施过程中，由于对政府缺乏相应的监督和制约，滥用权力的现象多有发生。就如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止。”地方政府及其公务人员会因为盲目的追求本地区的经济效益和政绩的提高而选择铤而走险，对环境污染严重的企业开绿灯，对他们破坏生态环境的行为睁一只眼闭一只眼，或者直接挂牌保护等。

（二）运动式治理方式普遍endprint

“运动式执法是目前环境治理中最为依赖的一种手段，它通常源于一些重大环境污染事件的发生或者国家新一轮环境治理政策出台，各级政府领导就此作出指示，相关的政府部门召开会议部署专项整治行动，然后由执法部门对重点地区和行业展开检查，在规定期限之后总结专项行动的成绩并予以表彰[6]”比如，“在北京奥运会、上海世博、广州亚运等期间，为了实现赛事期间空气清新，相关部门均通过关停城市群内施工工地、污染企业，限制机动车上路等方式来减少空气污染；再如自PM2.5备受瞩目以来，类似‘全省（市、区）上下一心，打一场空气的攻坚战的口号频频出现在各地政府政策文件中”。

四、地方政府履行生态责任的路径选择

（一）我国的环境政策要符合我国国情

辨证唯物主义认为，任何事物的矛盾都是具有共性和个性，针对事物要具体问题具体分析。环境政策的选择必须考虑我国的现实国情，发展阶段，环境标准要以经济承受能力为准。在发展的低级阶段，较高的环境标准意味着较高的经济代价，这这一代价如果超越了发展中国家的承受能力，将会造成巨大损失。但这并不是意味着可以不顾环境的承受能力只发展经济。对我国的环境治理而言，把经济的发展与环境治理有机的结合，实现对生态环境的改善，生态环境的保护应当作为经济发展的一个重要组成部分，使得环保能力随着经济发展水平的提高而不断提高。

（二）进一步加强和完善政府在环境管理中的作用

1、政府行为要适应市场经济的总体要求

由直接的行政干预为主转向由市场政策及法律政策管理为主，通过制定政策、提供服务和加强监督等措施来实现宏观和间接管理，从外部环境方面为实现环境与经济的协调发展提供相应的制度保障。

2、政府要大力培育社会环保组织

社会环保组织指的是介于国家政治组织、行政组织及企业与社会利益集團之间的组织。因这些组织多以非官方的第三方出现。可以相对独立、公正、客观的进行环保活动。科研作为政府与社会、公民交流沟通的中间环节。各类环保组织可以发展成为一个环境保护的监督机构，为保护环境发挥积极的作用。因此，国家应制定相应的发展条例，支持其发展。

（三）健全公众参与的法规制度

随着公众环境意识的觉醒，公众参与环境治理、维护自身的权利和利益的意识也越来越强。公民享有在安全、良好的生态环境中生存发展的权利，政府有义务实现公民的正当权利。“公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权力和义务与参与环境保护的制度，是政府或环保行政部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施，调处污染事故，保护生态环境的制度”。

五、结语

多数人认为政府是生态环境的治理和保护的主体，普遍认为环境治理以个人之力很难奏效，因此对政府表现出很强的心理依赖。而政府虽然是生态环境治理的主导者，但是并不是唯一的环境治理的主体，因此政府要环境问题真正改善就需要积极的发动公民，引导公民，教育公民。同时，随着环境问题日益严峻，社会公众对参与环境治理的积极性日益高涨，但缺乏相关渠道，公众的参与行动仅是对政府环境治理的评价而未真正参与其中，评价也是事后评价。政府作为公共权力的执行机构，相信可以通过加大对公众环境宣传，提高公民的环保意识；继续加大制度建设和信息公开，保障公众的知情权和话语权，拓展公众参与渠道；从而逐步形成地方政府主导，社会公众泛参与的生态环境治理的模式，逐步摒弃运动式的治理方式，使生态环境治理成为日常工作的重要组成部分，实现人人参与、日日治理的美好愿景。

参考文献：

[1]聂国卿.我国转型时期环境治理的经济分析.中国经济出版社，2006.13

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.5

[3]龙献忠，许艺豪.政府生态责任与臻菩[J].求索，2010（2）：61

[4]谢菊.论生态责任[J].北京行政学报，2007endprint