我国城市化进程中乡镇政府职能发展路径探析

张明学

摘 要：政府职能是政府管理的核心和灵魂，乡镇政府职能必须顺应城市化的发展，才能促进和加快新农村建设。作为直接面向广大农民，具体实施城市化的乡镇政府，如何按照治理体系和治理能力现代化的要求，实现有效的乡镇治理，进而推动城乡发展一体化的健康发展，其职能转变意义不可小觑。

关键词：城市化；政府职能；路径

一、宏观调控职能的弱化与优化

乡镇政府宏观调控职能的弱化是指，在现实的乡镇治理过程中应该弱化，并不等于该项职能彻底退出乡镇政府的职能领域，而是改变乡镇政府宏观调控职能的方向。乡镇政府宏观调控职能的优化是指，虽然乡镇政府没有发挥宏观管理权力的空间，但是作为乡镇书记与乡（镇）长从乡村实际出发，完全可以在任期内对乡镇的长远发展进行预先规划或长远规划，如从本地经济社会发展出发，预先规划基础设施建设，医院、生活服务设施的增量发展规划等，这些又都属于宏观调控职能的优化范畴。宏观调控职能是现代市场经济中必不可少的重要环节，因为市场中的各类主体均属于微观个体，无数个体理性行为的总和并不构成整体上的理性结果。

笔者认为，乡镇政府的宏观调控职能主要应把握以下几方面：第一，预先规划本地区土地的农业与工业开发用途。依据本地区实际，合理规划农、林牧、副、渔的第一产业内部各层次比例关系，为实现粮食增产、保障国家粮食安全、促进农户增收等目标进行长期规划；对具有一定工业规模乡镇的工业用地、土地商业开发项目做出长远规划，保证工业与农业用地的法定比例关系，对农业用地转为非农用地进行监督与测评。

第二，小城镇建设的预期规划。小城镇内部的空间规划，这包括村镇选址、小城镇工商业中心布局设计和朝向安排、特定产业规模设计、教育文化类基础设施规划、生活居民中心点的合理安排与设计。

第三，农业乡的发展方向规划。以第一产业发展为核心与命脉的农业型乡政府的规划主要包括：市场化导向的农业生产结构的合理安排、农业剩余劳动力的外出务工人员的职业教育培训规划等。

第四，针对城乡一体化发展的大形势，为了加快推进高速城市化与社会主义新农村建设，乡镇政府必须完善本地区土地交易制度，可以效仿重庆地区的“地票”交易制度，增加农村耕地与增加城市建设用地指标，为实现城乡两级政府、第一、第二产业、城乡居民“双赢”格局确立制度基础。

二、经济发展职能的变迁与强化

乡镇政府的经济发展职能在计划经济时期是直接经营农业生产和办社队企业，直接管理农业合作组织、社队企业的人财物与产供销；从改革初期的乡镇政府领导乡镇集体企业发展，不但直接开办企业、成为企业的所有者，而且企业的一切管理权力都要集中到乡镇书记或乡镇长手中；到目前乡镇政府普遍从事的招商引资活动，以及为了完成GDP增长任务，将各项经济指标通过数字方式层层分解并最终将压力转嫁到乡镇基层政府。“发展是第一要务”、“以经济建设为中心”等政策为乡镇政府履行经济发展职能提供了最好的制度保障，但是，政企分家、明确政府与市场界线等要求让乡镇政府从经济领域逐渐退出，基本不承担经济调节、市场监督等方面的监督管理职能，乡镇政府经济职能更多地是为发展经济服务而不是直接管理经济。因此，乡镇政府要善于把握城市化发展的大趋势，紧紧围绕“生产发展”、“生活宽裕”的目标，把经济发展职能放在强化为经济主体提供经济 服务上来。

第一，招商引资是乡镇政府经济发展职能的首要工作。乡镇政府作为招商引资的主体，通过宣传将适合本地区的工商企业、优质资本引进来，繁荣市场、增加财政收入；政府搭台、企业唱戏，就是培养本地企业运用多种手段自主吸引外部资金，而不是由政府充当招商引资主体。政府的主要工作要放在营造“引商、安商、富商”的法治环境上。

第二，提高引进农业科技水平、加强农业科技推广力度、加强农民农业技术教育。大力推进农业产业化经营，积极推进设施农业的发展速度。

第三，依靠本地区传统优势发展家庭手工业产品，形成外销市场；引进现代化的旅游开发理念，形成“生态农业+景观农业+旅游农业+文化旅游”的休闲旅游观光农业，积极引导农民开展“农家乐”休闲旅游业。

第四，市场经济本质上是法治经济，乡镇政府虽然没有立法权，但是拥有一定程度的执法权，这个权力可以称为创造环境的权力。主要包括公平竞争的市场环境、守法明礼的社会环境以及体系完备的制度环境等。

第五，培育和管理各类农业合作组织。引导农业流通领域的农业合作经济组织提供产前、产中、产后的信息服务；引导和规范金融类农业合作组织在自愿互助、平等互利的基础上为私营业主和农民个体提供金融服务。

三、社会管理职能的塑造与提升

随着社会主义市场经济体制的建立过程中的法治“缺场”以及改革开放后各级政府职能建设普遍转向经济领域，使得社会管理出现真空，各种社会问题出现后不但没有被及时化解，反而愈演愈烈。传统对社会问题的刚性解决手段已经无法适应当今社会，这就需要乡镇政府强化社会管理职能，积极学会多种手段、多措并举地提升社会管理能力，解决各种社会问题，尤其是涉及到稳定问题。

第一，乡镇政府的社会管理职能首先要做到有法可依、有法必依，也就是乡镇政府要加快自身的法治政府建设进程。其次要做到责任行政、民主行政，就是社会管理要做到尽职尽责，不留管理死角；社会管理的方式要以人为本、服务农民。

第二，加强社会管理的各项体制建设，推进社会管理体制创新，如社会保障体制、社会应急体制等，并且各项体制之间逐步形成一个配套的体系。

第三，健全和充分发挥乡镇政府的农村社会稳定机制。必须加强乡镇信访工作，健全信访工作的责任机制，做到小事有人管、大事有人抓。依法保护群众的信访权利，规范信访工作行为。建立农村舆情预警机制。

第四，推动“多中心治理”的农村社会治理格局，建立乡镇政府与各种私人企业、民间组织等行为主体的平等合作关系。重视发挥广大人民群众的主体性作用，走群众路线，将自上而下的政府领导农民群众与自下而上的农民参与相结合。

四、公共服务职能的发展与完善

公共服务职能是建立服务型政府的重要内容，农业税改革后，上级政府加大了转移支付力度，使得乡镇政府可以在有限的财政条件下来履行公共服务职能。但是，乡镇政府的公共服务职能有待于发展与完善。

第一，上级政府要按照“多予、少取、放活”的方针，合理劃分事权、财权，为农村基本公共服务提供有力的财政支撑；乡镇政府要立足乡情、镇情，建立城乡一体化的农村基本公共服务供给制度。

第二，农村基本公共服务内容明确为义务教育、农业职业培训、医疗卫生、社会养老、道路桥梁水电通讯等基本生活生产需要的公共基础设施。乡镇政府明确自身的供给内容和责任，不仅要靠自身财力，更要争取合作型供给。

第三，提高公共服务供给的法律机制建设水平，使乡镇政府的公共服务供给义务能够遵循法律的轨道运行，切实保障农民均等享受公共服务的权益。

总之，城市化是社会经济发展的必然结果，是社会形态向高层次发展的客观表现形式。它不仅表现为人口由乡村向城市转移、城市人口的迅速增长以及城市区域的扩张，还表现为生产要素向城市的集中趋势、城市自身功能的完善以及社会经济生活由乡村型向城市型的过渡。

参考文献：

[1]骆子程：《城乡一体 工农结合》，《城市问题》，1988年第2期.

[2]许才明：《乡镇政府管理改革研究》，南昌：江西人民出版社，2009年.

[3]王艳成：《城镇化进程中乡镇政府职能研究》，北京：人民出版社，2010年.

[4]张俊杰：《城乡一体化背景下乡镇机构改革的思路》，《清江论坛》，2011 年第1期.endprint