将水土流失面积消长率作为水土保持目标责任制考核指标的研究

宁堆虎，杜鹏飞，屈丽琴(国际泥沙研究培训中心/中国水利水电科学研究院，北京 100048)

实施地方政府水土保持目标责任制考核，是水土保持法明确的重大制度之一。十八大以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了 《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等一系列重要文件，党的十九大又提出“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式”“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度”等重大制度。这些都需要一套科学合理、能够大范围推广应用的水土保持工作考核指标。近几年，部分省级政府对县级政府的目标考核中纳入了水土保持工作内容，但因考核指标设置不够科学合理，考核分数不能拉开档次，致使考核的效果不理想，作用不明显。为此，我们近两年多次赴地方实地调研，同时广泛征求有关管理人员和专家的意见，提出了一套简单易行又客观全面的水土保持目标责任制考核指标。

1 现有考核内容和指标

考核内容设置。目前是由省级水行政主管部门牵头对县级政府或业务部门实施考核的，考核内容相对全面，包含了水土流失治理、预防保护、水土保持宣传等；将水土保持纳入政府综合目标考核或专项考核的，则大部分只有水土流失治理任务完成情况一项考核内容。

考核指标设置。对水土流失治理情况，大部分地方采用水土流失治理任务完成率作为考核指标；对预防保护情况，大部分地方将水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率作为考核指标；对水土保持宣传工作，一般以主流媒体正面报道的新闻数量作为考核指标。

水土流失治理任务完成率作为水土流失治理任务完成情况的考核指标比较合适，可以进行客观的核查。而将水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率作为预防保护方面的考核指标则不尽科学，受项目规模、实施主体、监管能力等因素的影响，应当申报方案的项目数量很难确定，相应的申报率、实施率和验收率也就难以准确反映地方政府在水土保持预防监督方面的工作情况。

在省级水行政主管部门组织实施的考核指标中，有一些地方包含水土流失面积和强度变化等难以量测或因自然因素导致结果差异的指标，或者含有“领导重视”“工程建设管理”“预防监督管理”等需要进一步分解或难以定量化的主观性指标。对于不能具体定量化的主观性指标，实际考核时只能由考核人以个人掌握的情况进行打分，往往难以拉开档次，也难以得到考核对象的认同，无法真正起到以考核推动实际工作的作用。

考核实施主体的层级越高，要求纳入考核的内容和指标就越少，目前水土保持工作能够纳入省级综合考核的大多数只有1个指标。国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部制定的《绿色发展指标体系》中只纳入了“新增水土流失治理面积”1个指标，《生态文明建设考核目标体系》中目前尚没有直接的水土保持指标。

在政府综合目标考核中，只列入新增水土流失治理面积或水土流失治理任务完成率，多数地方往往只考核已有水土流失治理完成情况，没有涉及预防保护的内容，容易产生错误的工作导向，出现边治理边破坏的局面，这与水土保持“预防为主、保护优先”的工作方针是相背离的。

2 建议将水土流失面积消长率作为水土保持考核指标

经充分讨论，我们提出了水土流失面积消长率的概念，并建议将其作为考核地方政府水土保持目标责任制完成情况的指标。

水土流失面积消长率是指某一时段某一行政区域内水土流失治理面积与人为水土流失增加面积的差值占其行政区面积的比例。具体公式为：

水土流失面积消长率=

水土流失面积消长率为正数，表明该地区水土流失治理面积大于人为水土流失增加面积，水土流失面积为净减少；若为负数，则表明该地区人为水土流失增加面积大于水土流失治理面积，水土流失面积为净增加。

将水土流失面积消长率作为地方政府水土保持目标责任制完成情况的考核指标，主要出于以下几个方面的考虑：一是该指标易于理解，影响因素明确，便于定量化测量和考核，并可由第三方进行客观公正的评估；二是该指标既能满足“可量化、可分解、可布置”的基本要求，便于工作布置和考核，也能满足“自上而下定任务，自下而上报完成，再自上而下核数据”的要求；三是该指标较好地消除了降雨等自然因素导致的水土流失面积增加或减少，将考核的重点放在人为因素的影响上，只要地方政府重视水土保持工作就可得到较好的考核结果；四是该指标可同时反映水土流失治理和预防保护两方面的工作内容。

3 考核指标的具体说明

计算水土流失面积消长率的关键是量测特定区域特定时段内的水土流失治理面积和人为水土流失增加面积这2个参数。

水土流失治理面积可以明确为在水土流失区对已有水土流失采取的各项治理措施面积的总和。其中应注意以下几点：一是在非水土流失区采取经果林种植等，不能起到减少水土流失面积作用的，不应作为治理面积。二是对考核时段开始前已有的生产建设活动造成的人为水土流失面积，在考核时段内对其进行治理的，应当计入治理面积。在考核时段内因生产建设活动新增加的水土流失面积，不是已有水土流失，对其采取的预防和治理措施不计入水土流失治理面积。三是在水土流失区采取横坡耕作、留茬覆盖等防治措施的，虽然这些措施无法长期保存，但又确实发挥了控制水土流失的作用，在年度考核中，这些措施的面积应以一定的比例折算为当年水土流失治理面积。四是采取封育保护措施，实施面积大，与坡耕地整治、沟道治理等措施相比投入相对较小，又是长期发挥作用的治理措施，年度考核时，也应以一定比例折算为当年水土流失治理面积。

人为水土流失增加面积可以明确为因对生产建设活动水土流失防治工作不到位而增加的水土流失面积。实际操作时，应注意以下几点：一是明确界定测算的范围，新增水土流失面积必须是依法纳入监管的生产建设项目和活动，应当采取防治措施但实际没有采取措施增加的水土流失面积，不是所有生产建设活动，如一定规模以下的村民自建房屋导致的小范围水土流失不应计入新增流失面积；二是上级政府根据控制人为水土流失的实际需要，考核时可以规定必须纳入水土保持监管的生产建设项目类型和规模，如目前山区、丘陵区大规模的农林开发和乡村公路建设，造成了较为严重的人为水土流失，但很多地方没有将这些建设项目和生产活动纳入水土保持监督管理，在考核时可以明确将此类建设活动引起的人为水土流失面积计入考核范围，引导地方强化水土保持监管；三是因自然因素引起的滑坡、泥石流和崩塌等不计入人为水土流失增加面积，主要是考核人为因素作用的结果，这些自然灾害大多数不是人为努力可以控制的，或者人为控制相当困难。

4 考核指标的灵活应用

水土流失面积消长率可以根据考核对象、区域和时段灵活应用。考核对象可以是中央对省级政府，也可以是省级政府对县级政府。考核区域可以是全部行政区域范围，也可以是国家重点防治区范围。对平原区和山丘区过渡地带的县级行政区，可以只对山丘区部分进行考核，相应地将计算公式中的“行政区面积”改为“山丘区面积”。考核时段可以年度为周期，即特定区域内年度水土流失面积消长率，用于对地方政府年度水土保持工作的考核；也可以5年为一个考核周期，对某届地方政府任期内的水土保持工作进行考核。在具体的考核中，可依据各地的实际情况，将水土流失面积消长率折算成相应的考核分数。

考核指标的设置，可以根据考核工作的实施主体和考核的导向，将水土流失面积消长率计算公式分解为水土流失治理率和人为水土流失增加率两部分，分别赋予相应的考核分数。其中，水土流失治理率为水土流失治理面积与行政区面积的比值，人为水土流失增加率为人为水土流失增加面积与行政区面积的比值。如预防保护任务重而治理任务相对较轻的国家水土保持预防保护区，可以只考核人为水土流失增加率。也可以通过考核有导向性地强化预防保护工作，将人为水土流失增加率部分赋予更高的分数。

对自然条件差异较大的对象进行考核时，可根据不同类型区区别对待，尽可能消除自然因素差异对考核结果的影响。也可以将自然条件相近的归为一类，同一类型内相互比较。如中央对省级考核时，黄土高原区涉及的省区和青藏高原冻融侵蚀区涉及的省区就应当区别对待，冻融侵蚀区有大面积的无人区或人类活动强度相对较低的区域，考核时可以将其从考核面积中扣除，只考核人类活动强度相对较高的区域。

5 考核指标的量测

目标考核必须有“自上而下定任务，自下而上报完成，再自上而下核数据”的完整过程。目前的水土保持考核一般为省级政府对县级政府的考核，下一步应当尽快开展中央对省级政府的考核。考核中最关键的环节是对水土流失治理面积和人为水土流失增加面积的量测。

“自下而上报完成”时，县级政府可依据当年治理任务完成情况和监管情况，通过实地量测，在一定比例尺的地图上勾绘图斑和量测面积，上报时可以将图斑、统计表格和说明一并上报，作为上级复核的依据。

“自上而下核数据”时，水土流失治理面积可以在县级上报的基础上对治理图斑抽样核实，也可以全面核实。人为水土流失增加面积则需要在选定区域内进行全面核实，如省级政府对县级政府考核时，可以通过高清遥感影像对整个县级行政区考核期内新增加的生产建设项目和人为活动扰动图斑进行全面核实，也可抽查核实其中的一个或几个乡镇，通过遥感影像或无人机航拍等对抽查乡镇范围内的生产建设项目和人为活动扰动图斑进行全面核实。

6 问题讨论

第一，水土流失面积消长率指标是针对国家生态文明考核和政府综合考核需要提出的，旨在用一个能够客观量化的指标反映水土流失治理和生产建设项目监督管理水平两方面的工作内容。目前一些地方是由水行政主管部门以政府名义组织实施的水土保持工作考核，这类考核可以纳入较多的内容和指标，可以将预防保护、综合治理、监测规划、宣传投入等均作为考核内容，按照“可量化、可分解、可布置”的要求选择相应的指标，也可以将本文提出的水土流失治理率和人为水土流失增加率，分别作为综合治理和监督管理的考核指标。

第二，水土流失面积消长率只考虑了人为水土流失治理面积和人为水土流失增加面积这两个相对易于核实的指标，考核的面积仅限于采取水土保持措施的面积和人为新增加的水土流失面积。实际上，当地群众生产生活方式的变化、政策因素、自然因素等都会导致水土流失面积的消长，这些因素引起的水土流失面积和强度的定量计算涉及土壤、植被和耕作措施等因子的人工赋值。人工赋值会在一定程度上影响考核结果的客观性，并且其数据采集量和计算工作量也比较大，可以通过水土保持调查或普查进行全面了解。

第三，水土流失治理面积和人为水土流失增加面积没有考虑治理的程度和可能达到的效果，一些治理措施可能难以达到完全控制水土流失的效果，一些坡地的经果林开发等措施在实施的初期还可能增加水土流失量。如考虑这些因素，将使考核变得比较复杂和难以操作，故本文提出的水土流失治理面积和人为水土流失增加面积均是简单化对待。

第四，封育保护、横坡耕作、留茬覆盖等防治措施，应以一定比例计入年度水土流失治理面积，具体考核中应以多大比例计列，应做进一步的科学分析和研究。如各地的封育保护措施计列比例，应考虑封育保护实施的具体措施类型和相应措施下水土流失地块能够转化为非水土流失面积的年限，分年限计列措施；横坡耕作和留茬覆盖等措施可考虑单位面积投入与一般综合治理措施单位面积投入之比，以此比例计列横坡耕作和留茬覆盖等治理措施面积。