韩国绿色发展战略及其对中国的启示

李海涛　张顺

[摘要]在韩国经济发展进程中，对石化等高耗能产业的依赖较高，这使得政府下决心治理环境，并提出了绿色发展战略。在多年绿色发展战略的实施下，韩国经济在产业结构、环境治理、增长方式等各个方面都得到了显著改善。因此，韩国政府对绿色经济的支持与探索对我国具有重要的借鉴与启示意义。

[关键词]韩国；绿色发展战略；环境保护；可持续发展

[中图分类号]F312631[文献标识码]A[文章编号]1002-2007（2018）01-0083-05

[收稿日期]2016-04-28

[作者简介]1.李海涛，男，东北师范大学政法学院在读博士，吉林化工学院副教授，研究方向为法学、马克思主义中国化；2.张顺，男，东北师范大学政法学院教授、博士生导师，研究方向为马克思主义中国化。（长春130000）

过去世界经济的发展方式大多基于通过消耗资源促进国家GDP的上升。显然，该方式属于不可持续发展，对资源的大肆开发与掠夺最终导致的必然结果注定是毁灭。所以，经济增长的创新方式已成为世界关注的重要话题。

1987年，可持续发展被联合国世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[1]（22）该定义一出现便得到了各国的广泛认可与应用。2015年9月，世界各国领导人参加联合国会议，讨论通过了可持续发展目标，鼓励各国激发伙伴关系活力，促进可持续发展政策的推行。具体来说，该目标共包含17项，可概括为以下五点：第一，实现农业可持续发展，消除世界一切形式的饥饿与贫穷，让所有人都能过上健康的生活；第二，实现教育平等和性别平等，维护女性权益，全民共享教育机会；第三，加强环境资源、消费、生产可持续管理，推动创新，建立有御害能力的住宅和城市；第四，恢复和保护可持续利用陆地生态系统，防止土地沙漠化，保证生物多样性；第五，完善可持续发展立法，强化执行手段。

关于“绿色经济”，由于其概念较为宽泛，衍生出的分支能够同时涉猎到多种领域以及多种产业链的各种环节中，可持续经济与当下流行的低碳经济均是绿色经济的不同分支。但是最初这一概念于1989年由英国经济学家皮尔斯首次提出。在《绿色经济蓝皮书》一书中，皮尔斯主张从社会及生态条件出发，建立一种“可承受的经济”。随后，各国学者开始对此进行了更深层次的研究与探讨，如，丹尼斯·米都斯的《增长的极限》、艾伦·杜宁的《多少算够——消费社会与地球的未来》、安德鲁·温斯顿的《绿色复苏》、格里高里·尤鲁的《地球公司》及克劳斯·施瓦布的《第四次工业革命：转型的力量》等，都在书中赋予了“绿色经济”更加具象化的认识并加以探索。在国内，随着对经济发展方式、结构优化的认识，绿色经济从其概念到发展均吸引了广大学者深入研究，如，张叶和张国云所著的《绿色经济》、张哲强的《绿色经济与绿色发展》、谷树忠等人的《绿色转型发展》、高红贵的《绿色经济发展模式论》等，分别从发展经济的资源要求、内需要求以及经济发展模式等方面对绿色经济做了详细讨论，囊括了绿色经济的内涵与特征，并结合中国国情对其所存在的阻力及完善进行了阐述。北京工商大学世界经济研究中心主任季铸教授是中国绿色经济系统理论的创建者和实践者之一，他认为绿色经济是以效率、和谐、持续为发展目标，以生态农业、循环工业和持续服务产业为基础内容的经济结构、增长方式和社会静态。[2]

简言之，绿色经济是以人与自然和谐为主题，以经济可持续发展为手段，最终实现人类的可持续发展的一种经济形态。为了进一步推动绿色经济发展，一方面要将资源、环境作为经济发展的约束条件，将生态保护作为可持续发展的根本保障，切实将环境、社会和经济有机地结合起来；另一方面要将经济活动和社会活动作为绿色经济发展的重要途径和主要内容，让“绿色”贯穿整个产业链。

一、韩国绿色经济发展战略规划

2005年，在联合国贸发会议上，韩国一跃成为发达国家，仅用短短数十年便摆脱了贫穷和落后，成为世界经济的重要组成部分。但近些年，韩国经济增长缓慢，失业率逐年攀升，社会矛盾日益加剧。归根结底是由于在过分强调经济发展的过程中，未能实现经济成果共享均分，从而造成不可逆转的贫富差距，部分公民被边缘化，以及无力感、贫困感等消极情绪与日俱增，政党间矛盾争执此起彼伏。此外，韩国人口结构的失衡是制約韩国经济发展的另一个隐患，人口老龄化的加剧与出生率的持续走低迫使韩国未来要再次面对生产力下降的经济形势。由此可见，韩国发展绿色经济的根本目的就是要解决成果公平共享问题。

一直以来，韩国自身经济结构存在较大问题，重点产业过于集中。尽管近几年一直在加速产业结构调整，但经济增长方式依然主要依靠高成本、高耗能、高污染的“三高”产业，严重破坏了生态环境。2016年，经济合作与发展组织（OECD）在大气污染严重程度的报告中指出：如果不切实制定对策，2060年韩国大气污染死亡率将达OECD最高水平。一直以来，首尔、釜山、仁川等韩国主要城市大气污染呈持续恶化趋势，与其他发达国家相比，PM10浓度高出1.9-3.6倍，NO2高出1.4-1.9倍，大气环境遭受到前所未有的考验。追根溯源，主要是由于其重工业排放污染物较多，且有些地区化工厂过于集中。

为了科学有效地利用资源，提高生态环境质量以及实现可持续发展，2010年韩国出台了《低碳绿色增长法》，正式走向了低碳绿色经济道路。值得一提的是，该律法的出台不仅是为了缓解紧张的能源形势，更主要的是转变韩国的经济增长模式，促进经济结构和自然系统的可持续发展，成为经济长期稳定发展的内驱力。韩国将会因绿色发展战略的逐步实践，使经济耗能进入递减期。

同时，韩国推行绿色经济政策及围绕该政策制定和实施一系列计划措施将在提高国际影响力及综合国力方面发挥重要的作用，并在世界各国制定绿色经济发展计划时起到借鉴和指导作用。endprint

二、韩国绿色发展战略的主要内容

2008年，韩国政府正式提出通过绿色增长政策推动国内产业能源绿色发展改造，大力推行创新能源产业。李明博指出，“低碳绿色增长就是以绿色技术和清洁能源创造新的增长动力和就业机会的国家发展新模式。”[3]

随后，韩国的绿色增长政策在未来企划委员会（2009），《低碳绿色增长基本法》（2010）等机构和法律中可以找到含义。未来企划委员会将绿色增长定义为“发展以新（再生）能源技术，能源与资源高效应用技术，减少环境污染技术以及相关交叉技术为基础的绿色产业，将经济和产业结构以及生活方式转变为低碳与亲环境模式，全面提高生活质量的国家发展战略。”[4]《低碳绿色增长基本法》则将绿色增长定义为“节约和高效利用能源和资源，降低气候变化与环境污染，开发清洁能源和绿色技术，确保新增长动力，不断扩大新就业岗位的和谐增长方式。”[4]具体来说，韩国绿色发展战略的主要内容如下：

第一，建立负责绿色发展战略的机构。2009年，韩国建立绿色增长委员会，作为韩国总统直属机构投入运营。不仅有政府相关部门官员参与事务，而且民间专家也共同参与其中。为了加强官方与民间交流，绿色增长委员会增设绿色增长民间协议会，产业界、金融界、科学界、消费者、市民团体与地方自治团体等人士得以参与。2010年，绿色增长委员会通过《低碳绿色增长基本法》并使其正式获得法律地位。根据《低碳绿色增长基本法》第15条规定，绿色增长委员会负责制定绿色增长政策的基本方向，变更或履行绿色增长国家战略，制定气候变化政策、能源基本计划、可持续发展基本计划，参与中央及地方自治团体的绿色增长相关法律制度的制定以及绿色增长财政资金以及国际合作等诸多事项。

第二，绿色增长五年计划。韩国自2009年起每五年制定中期绿色增长计划。该项计划由绿色增长委员会、绿色增长企划团、总理办公室、财政部、国家政策研究机构、大学以及民间其他组织共同参与制定。为了与现有的国家计划加以区分，韩国政府重新对原有经济计划进行梳理和调整，使绿色增长五年计划成为实现绿色增长国家战略的全面综合性中期计划。根据绿色增长五年计划，韩国将于2020年成为世界第7大绿色强国，到2050年成为世界第5大绿色强国。[5]（87）此外，韩国的绿色增长计划与其他国家不同的明显特点在于，韩国的战略并非单纯的应对气候变化，其主旨在于维持可持续经济增长的综合性经济发展政策。

绿色增长五年计划的核心部分是“三大战略”和“十个政策方向”。“三大战略”分别是气候变化与能源自给，挖掘新增长动力以及生活质量的改善与提高国家形象。“十大方向”包括：一是减少温室气体排放；二是克服石油依赖性，寻求能源独立；三是提高应对气候变化的能力；四是发展绿色技術和绿色产业；五是对现有产业进行绿化，培育新的绿色产业；六是改善产业结构；七是建造绿色经济的基础设施；八是对绿色区域进行界定，发展绿色交通网络；九是生活方式发生革命；十是成为绿色增长的楷模。[6]（35）

第三，制定绿色发展战略的法律基础。实际上，进入21世纪之后，韩国便已经开始注重缩小大气污染物的排放。二氧化硫、粉尘以及一氧化碳的排放规模有了显著的下降。这些大气污染物质的下降归因于韩国政府制定的环境政策。1990年，出台了《环境政策基本法》和《大气环境保护法》；2003年，出台了《首都圈大气环境改善特别法》；2010年，出台了《低碳绿色增长基本法》；2012年，出台了《温室气体排放分配以及交易法律》；2014年，出台了《温室气体排放权的分配以及交易法律施行令》。除此之外，还先后制定和出台了《智能型电力网的构建与利用法律》《绿色建筑物支持法》《可持续发展交通物流发展法》等。

第四，绿色发展战略的规制体系。在韩国的绿色发展战略中，主要的规制对象包括温室气体、能源目标管理制度、新再生能源供给义务化制度，温室气体排放交易制度等。例如，温室气体能源目标管理制度指的是，指定大量排放温室气体的企业作为管理对象，针对不同企业设定不同减排目标，且对其实施监管的制度。温室气体排放总量达到12.5万吨二氧化碳以上的企业和温室气体排放超过2.5万吨二氧化碳的工程均被列入政府的管理对象，并由韩国的环境部进行统一管理。产业资源部、农林水产食品部、国土海洋部、环境部等部门也分别承担不同领域的监管任务。韩国碳交易体系法案于2015年1月正式生效，主要碳排大户如钢铁、制造、造船、电力等行业均被纳入其中。毫无疑问，碳交易体系法案的通过能加快工业生产领域节能技术的发展，使韩国在环保产业上获得先机并长期受益。[7]（59）

新再生能源供给义务化制度指的是，对于一定规模（500mw）以上的发电设备的发电企业要求在总发电量中使用一定比例的新再生能源进行发电。韩国的水利原子能公社、南东发电公司、中部发电公司、南部发电公司、东西发电公司等14家公司被列入义务供给新再生能源的企业。义务供给量比重从2012年的2.0%上升至2016年的4%，2022年将达到10%。韩国政府通过该项制度，将扩大新再生能源的普及，通过市场手段实现新能源的利用，进而达到既节约政府预算支出，又能保护环境的目的。与此同时，韩国政府对于工程建设、运输工具等污染排放限制政策有效地抑制了温室气体的排放，改善了韩国的空气质量。

第五，生态环境治理工程。森林绿化、新农村运动、垃圾分类处理制度、始华湖治理工程、清溪川治理工程等也均代表了韩国政府治理环境实现绿色发展的理念。例如，始华湖原本是京畿道的一个人工湖，该湖在建设过程中共花费4930亿韩元，湖坝总长度达到12.7公里，形成了56.8平方公里的湖，总蓄水量达到332百万吨。始华湖原本是为了产业园区的工业用水和周边农田用水而建设，但施工完成后湖水周边的工厂的污水和生活污水大量流入湖中，水质急剧恶化。韩国环境部从1996年开始至2005年共投入4500亿韩元，打开湖坝闸门，引海水至始华湖。2001年，制定第一阶段始华湖综合管理计划（2002-2006年）；2007年，又颁布第二阶段始华湖综合管理计划（2007-2011年）；2012年，公布第三阶段始华湖综合管理计划（2012-2016年）。在多方多年的共同努力之下，始华湖水质开始逐步改善。通过始华湖治理工程，韩国政府不仅改善了水质，提高了周边生态环境质量，而且也利用始华湖的水利进行发电，建成了全世界最大的潮水发电厂。endprint

三、对中国的启示

在迅速发展的社会环境中，韩国绿色发展战略既是在大环境中必然被推出的发展战略，也是民众进行自我保护与管理的方式。然而韩国经济的增长并不能掩盖环境对国民造成的压力，民众及有关部门对此战略的接受与实施也依然任重道远。但必须承认的是，此战略的实施在很大程度上将给韩国经济增长带来新局面，同时也给我们带来新的思考。

韩国绿色发展战略对当前我国发展有很多启示。可持续发展的实质是在满足当代人需要的同时，不能对后代人满足其需求构成威胁。但是在我国很多相对落后地区，为了快速发展，他们只顾缩短与发达地区之间的差距，完全不考虑保护环境。从这个方面来说，韩国的绿色发展战略有很多值得我国学习的地方。

第一，制定符合中国国情的绿色发展道路。摒弃粗放、高污染、以牺牲环境为代价的发展道路已经成为当前中国社会的普遍共识。但依照我国的经济发展水平与要求，强调绿色发展又不能因此而偏废经济的持续发展以及结构的调整，不能从以前忽视环境与可持续性到走向忽视经济发展和社会进步的另一个极端。2010年，我国GDP便已经超过日本成为世界第二大经济体，经过多年的发展，2016年，我国的经济总量已经接近12万亿美元。面对如此巨大的经济总量和前所未有的复杂的经济结构，绿色发展对我国而言是一个漫长而复杂的工程。经过30多年经济、社会的高速发展使积累的矛盾日益突出。一方面，工业化取得了巨大成就；另一方面，一些产业结构升级与转型问题亟待解决，城市化进程虽然发展较快，但是经济发展过程中能源的消耗巨大，环境承载不堪重负，贫困人口的精准扶贫尚在进行。诸多矛盾交织在一起，可见绿色发展是一个任重道远，不可一蹴而就的工作。而韩国绿色发展战略所取得的成就可以为我国制定政策、调整方向、解决问题提供有益的借鉴，为我们开拓具有中国特色的绿色发展道路提供启示。

第二，加强政府在绿色发展中的引导作用。政府的积极引导是韩国绿色发展的重要经验，而我国的经济发展与社会进步也必须要依靠政府的有力支持和前瞻性引导。改变过去粗放型的发展模式，建立资源节约、环境友好的发展模式，需要政府制定强有力的约束惩罚机制和激励许可机制。同时，重视新技术、新能源、新产业的发展，增强绿色科技产业与人才的培养。我国在经济发展的初期，单纯强调经济的发展，片面追求GDP的增长，无意甚至有意忽视了发展所带来环境上的破坏。例如，随着草场和森林的破坏，我国的荒漠化程度日益严重。从北京驱车沿八达岭高速公路向西北方向驶去，出延庆县界不足10公里，就可以看到一片面积达1000多亩的沙漠，距德胜门仅有80多公里；继从2000年开始到现在我国二氧化硫排放量一直居世界第一，雾霾天气已经从我国个别城市和区域发展成全国性、持续性的问题；我国的七大水系中不能作为饮用水源的3类水的比重超过42%，全国城市河段36%是丧失水功能的5类水质等等，各种环境问题极大地困扰着我们。这些都是由于我国长期只追求经济发展，忽视经济发展对环境的破坏所造成的。

早在改革开放之初，我国就已经对经济发展、社会进步与环境保护有了正确的认识。1972年，由万里任组长的官厅水系水源保护领导小组（简称领导小组）迅速成立，敏锐地提出了保护环境、治理污染的主张和措施。该领导小组也是我国最早成立的环保部门。[8]（32）1982年，经过第一次机构改革，决定成立环境保护局，归属当时的城乡建设环境保护部，也就是建设部。1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级）。2008年，更名为中华人民共和国环境保护部。[9]（10）相对而言，虽然我国经过多年努力，在国土规划、环境保护等方面取得了一些成绩，但规划研究的水平、法规政策执行的力度还不够，对绿色发展的认识还不明确。同时，随着经济发展的不均衡，沿海及经济发达地区的环境破坏的情况更加严重，一些企业不顾环境影响使高能耗、高污染的行业产能不仅难以压缩，反而还有扩大的趋势，这也对改革提出了新的要求。

对此，我国进行了许多有益的研究与探索。如，2016年12月14日至16日，国家发展改革委组织全国7个碳排放权交易试点省市和国务院发展研究中心、社科院、清华大学等单位召开了全国碳市场建设思路讨论会，为梳理全国碳排放权交易市场建设思路，做好全国碳市场启动前各项准备工作。这里，我们可以积极借鉴韩国绿色发展的经验，建立法规政策、国家标准、技术规范。对水污染、大气污染、土壤污染、噪声污染等排污权建立具有可操作性的交易制度，根据自身的环境治理水平，买卖排污权，运用市场经济的手段，对环境保护好的企业产生经济价值，对环境保护不好的企业，加大其运营成本。目前，我国已经在江苏、浙江等地开展了相应的试点。但由于制度设计不尽合理，出现了因前期设计不周全而导致的排污权计算、分配的定价不完善的情况；有些地方没有处理好政府与市场的关系，政府犯了既做裁判员又做运动员等老毛病，直接以行政手段作为调控企业排污的主要方法，造成市场空转，没有充分调动国家、地方、企业、社会的积极性，排污企业认识度和参与的积极性不高。所以，韩国绿色发展提供了有益的借鉴，我们要建立统一的排污交易平台，严格执行监控体系，规范市场化体系运作。

第三，开发新能源技术，全面推行低碳能源。化工燃料是我国二氧化碳排放物的主要来源。因此，改善能源结构，推动低碳能源发展，提升能源转化效率能够有效控制温室气体排放量，成为提高能源利用率的另一条重要通道。现如今，可再生能源开发已成为国内改善能源结构的新兴产业和主要途径，清洁能源、低碳能源、质量能源、高效能源已成为能源发展的主要方向。在逐步减少煤炭使用量、稳步推进石油安全及保障天然气供应的同时，要积极开发潮汐能、太阳能、核电等可再生能源，将单一的能源构成转化成多样的能源发展构成，激发能源使用功能及效率。另外，發展绿色能源一定要建立相应的配套设施，保证整个再生体系的完整。

第四，创建新兴产业，加快城镇建设步伐，优化绿色经济循环体系。通过学习韩国绿色经济发展的经验不难发现，将新兴产业发展和新型城镇建设有机结合起来能够形成基础的绿色经济循环体系。在新兴产业发展规划布局中，将制造业与新型城镇建设紧密联系起来；引导转岗就业和新增就业人群，在就职方向上，主动选择新兴产业及城镇建设所需岗位；加大力度培养出适合绿色经济发展的全面型人才。此外，为了进一步加深新兴产业与新型城镇建设的连接，一定要严格把关建设和发展的各个环节，尽量控制高污染、高耗能的能源用量。

参考文献：

[1]王震：《渤海海洋开发与保护规划研究》，中国海洋大学博士论文，2014年。

[2]武丹：《鲁苏低碳化发展水平的比较研究》，山东师范大学硕士论文，2012年。

[3]《应对气候变化立法的几点思考与建议——日本、韩国应对气候变化立法交流启示》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-08/19/c_126889813.htm.

[4]薛严：《韩国人〈低碳绿色基本法〉正式生效》，《科技日报》，2010-04-19。

[5]《要闻采撷》，《环境教育》，2009年第1期。

[6]张玉梅：《韩国绿色发展战略的启示》，《甘肃金融》，2011年第1期。

[7]韦大乐等：《应对气候变化立法的几点思考与建议——日本、韩国应对气候变化立法交流启示》，《中国发展观察》，2014年第7期。

[8]刘秋实：《我国环境保护行政机构的沿革及所面临的现实困境》，《公民与法（法学版）》，2013年第7期。

[9]《2008中国十大绿色事件》，《绿色中国》，2009年第1期。

[责任编辑朴哲希]endprint