论有效推行权力清单制度协同机制的构建①——基于浙江的个案分析

余红燕

（温州市委党校公共管理学部，浙江 温州 325038）

引言：权力清单制度对于浙江的现实意义

在关于浙江发展的各种讨论中，尽管视角各有侧重，但业已形成了一个基本共识，那就是改革开放以来浙江取得了辉煌的发展成就，并在全国率先提出“提前基本实现现代化”的奋斗目标。目前，中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局在浙江扎实推进，全面建成小康社会和社会主义现代化建设正以“高水平”全面发力。“两个高水平”建设离不开全面深化改革，有赖于秉持浙江精神，干在实处、走在前列、勇立潮头，不断增创体制机制的新优势。在增创体制机制新优势的各项改革中，政府权力无疑是最为关键的因素，可以说体制机制优化的逻辑就是政府权力运行优化的逻辑。优化政府权力运行，首要的就是深化政府权力运行改革，其中，建立权力清单制度是深化政府权力运行改革的基础性环节。

“在提高全面建成小康社会水平上更进一步，在推进改革开放和社会主义现代化建设中更快一步，继续发挥先行和示范作用”很好地说明了改革在浙江样板构建过程中的重要作用。①浙江近40年来的发展历程，就是一部波澜壮阔的改革史，改革始终贯穿其中。沿着改革的主线，我们会发现浙江改革不仅全面发力、纵深推进，而且重点突破，更加突出改革举措的浙江特色。从深化行政审批制度改革到包含权力清单在内的“四张清单一张网”建设，再到“最多跑一次”改革，一系列的率先改革在形成浙江改革特色的同时也在不断刷新领跑者的角色地位，成为全面深化改革进程中的排头兵。

如果说建立权力清单制度是浙江紧扣时代发展主题，奋力推进“两个高水平”建设，奏响新时代浙江改革最强音的重要路径，那么，从微观层面就其制度本身而言，它也是撬动政府深化自身改革的一个着力点。因此，在推进“四张清单一张网”建设过程中，权力清单制度率先成为“四张清单一张网”建设的切入点。乃至于当前正在推进的“最多跑一次”改革，也都离不开权力清单制度所构筑的政府权力边界。

一、权力清单制度：逻辑与价值

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”随后，浙江省率先在省级部门开展政府权力清理工作，从此拉开了权力清单制度建设的序幕。

“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。”[1]而权力清单制度则是指权力清单的制度化。将政府权力予以梳理并使之制度化、可视化是以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的一项重大改革举措。

（一）经验检视与改革再出发

伴随着我国经济体制由计划经济逐步迈向社会主义市场经济，我国先后进行了数次适应性行政改革。无论是行政机构的适应性调整，还是行政运行机制的适应性优化，无论是国家层面主导的自上而下的系统性改革，还是地方政府自主性创新探索，政府作用的有效性始终是行政改革追求的根本目标。毋庸置疑，政府作用的有效性在行政改革的推动下得到了极大的提升。在这一过程中，作为走在改革前列的地方政府，浙江政府有效性提升的速度明显处于领先地位。尽管如此，一些政府部门职责划分还不够科学，存在职能交叉重叠、机制运行不畅等问题，致使政府职能转变还不到位，严重制约了政府有效性的提升。更为重要的是，“党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应”。[2]40年的率先改革经验告诉我们，明确职权配置、清晰划定权力边界既是破解上述困扰的路径选择，又是改革进一步推向深入的内在要求。换言之，可以说建立政府权力清单制度既是对过往行政改革经验的概括，又是对过往行政改革经验的提升，既是对过去40年行政改革的检视，又是行政改革持续纵深推进的关键一招。

（二）寻求规范政府权力：走向政府治理现代化的必然要求

政府治理是国家治理的重要组成部分，推进国家治理体系和治理能力的现代化，首要的则是推进政府治理的现代化。在政府治理现代化的诸多考量要素中，政府权力是核心要素。政府权力运行状况决定着政府治理现代化的实际水平。那么，以政府权力为核心要素的政府治理现代化首先表现为政府权力运行的边界化。在40年的行政改革进程中，“权力配置与制约的调整一直是核心议题，因其民主化进程的改革方向与市场经济所内蕴的尊重个体权利、公平交易、社会自主与公民参与等精神的契合，为我国经济社会的发展释放了巨大的活力”。[3]实质上，紧扣政府权力配置与制约的行政改革过程就是政府治理逐步走向现代化的过程，期间政府权力运行边界的不断优化调整在促使权力运行日渐规范的同时，也赋予了权力运行的现代化特质。其次表现为政府权力运行的透明化、可视化。政府权力公开运行与保障人民知情权是内在统一的，既是社会主义民主政治的内在要求，又顺应了人民群众对于政府信息公开透明的期许。由此可见，建立权力清单制度，通过确权形成政府权力清单，并将权力清单予以公布，使之成为可视化、边界化的政府权力，是浙江探索地方政府权力规范运行的一次历史性飞越和崭新尝试。

（三）重构政府与市场、社会间关系：权力清单制度的核心与精华

纵然权力清单制度同时调整了纵向不同政府层级间与横向同一层级不同部门间的职权关系，但建立权力清单制度的核心则是通过规范政府权力运行，尤其是廓清权力运行边界，来重构政府与市场、政府与社会之间的关系，以便能够在此基础上充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及社会力量在地方治理中的积极作用，更好地发挥政府作用。其中，理顺政府与市场之间的关系是权力清单制度建立的精华，“这是因为，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”。①参见《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（2013年11月9日）。

长期以来，由于政府权力运行边界的模糊，政府与市场、社会之间的关系难以理清、理顺，政府干预过多、过深的现象时有发生。针对于此，浙江率先推行多批次的行政审批制度改革，实施了消减行政审批事项、压缩行政审批时限、优化行政审批流程、简化行政审批手续、完善审批服务体系等一系列重要改革举措。虽然行政审批制度改革极大地优化了政府与市场、社会间的关系，但是无法从根本上破除现有规制的掣肘。因此，权力清单制度与行政审批制度改革不同，它以问题为导向，从问题出发谋求根本性的解决方案，可以说，建立权力清单制度是一次“刀刃向内”的触及灵魂的颠覆式自我变革。

二、权力清单制度的有效性维度

从某种意义上说，权力清单制度既是一项具体的改革举措，也是一项具体的制度安排。其实质意义不是将政府权力梳理出来以清单的形式予以呈现，而是让权力清单制度动起来，得到真正的贯彻实施，使其内在的功能得以有效发挥，这不仅是权力清单制度的生命所在，也是推行此项改革举措的本意。诚然，权力清单制度意欲实现的预期目标能否达到，一方面受制于权力清单拟定的科学性，另一方面则取决于支撑权力清单有效运行的决定性配套要素。

政府责任是权力清单制度有效运行的基石。建立权力清单制度是一场由政府发起、主导的主动性自我改革，政府是权力清单的制定者，也是权力清单制度的实施主体。“责任总是与选择行动和某种价值相关，这意味着责任是根据一定行动者所占据的位置和所承担的角色来确定”。[4]因此，权力清单制度的有效运行离不开政府肩负起相应的责任，这其中既内在地包含了职能配置所对应的政府责任，即职责，也内在地包含了职责履行不当而对应承担的责任。

运行流程是权力清单制度有效运行的施工图。不可否认，自由裁量是政府在行使有关职权时因应各种具体情况在一定的限度内做出相应选择的必要手段，但也往往导致了政府权力运行的失范，甚至出现负面的扩散效应。规范权力运行并使之能够沿着既定的方向有效行使的关键，则是为权力搭建运行轨道，添加权力行使导航，使之形成具有可操作性的施工图，即对权力运行的流程予以程式化，对权力运行轨迹进行可视性量化。

监督是权力清单制度有效运行的生命线。权力清单制度本质上是一项探索规范、制约权力的制度设计，政府既是制度设计的主体，又是制度规范、制约的对象，制度设计悖论决定了权力清单制度的有效实施离不开监督。权力自身不可逾越的天然侵犯性也表明，必须用强有力的监督来规范、制约权力，当然，这也是千百年来人们对于如何规范制约权力一直致力于探索的主题和结果。

争议调处是权力清单制度有效运行的润滑剂。权力清单制度改革涉及面广，既涉及省、市、县等不同层级政府间权力的确立、调整，也涉及到横向不同政府部门之间权力的确立与调整，在制度建立与运行的过程中难免出现或多或少的问题，这些问题往往需要通过调处的方式进行化解。

三、协同机制：基于有效性维度的路径选择

权力清单制度的有效实施与政府责任、运行流程、监督、运转协调等四个因素高度相关，因此，建立和完善相应机制，形成保障权力清单制度运行的综合协同机制，是不可或缺的。

（一）制定责任清单，塑造权力清单制度的责任机制

基于政府责任是权力清单制度有效运行的基石，那么，构建以政府责任为主体的责任机制便是权力清单制度得以有效运行的重要基础，由此，政府责任机制塑造的核心则是制定责任清单。责任清单包含两个层面，一是政府为增进公共利益、实施公共事务管理活动而承担的职责，即职责清单，属义务层面上的责任清单；二是政府在实施公共事务管理活动中应当承担的否定性责任，即狭义上、消极意义上的责任清单。

首先，要制定政府职责清单。权力与职责是一对孪生姊妹，二者是互嵌关系，离开了职责谈权力，必然导致权力的泛化；相应地，离开了权力谈职责，必然带来职责的虚化。权力与职责二者之间的关系决定了职责清单就是权力清单的固化剂，拥有何种职责，就对应地行使何种权力，责、权对等才有可能防止权力的泛化。当然，责、权对等并不必然地产生防范权力泛化的效果，这就要求必须将职责清单予以公开化，实现从权力公开走向职责公开，以职责清单规范权力的行使。制定职责清单，首先需要明确部门职能，然后合理确定部门职责，在明确职责的基础上制定科学的清单。

其次，要制定政府责任清单。行使权力必然要求承担相应的责任，是社会主义法治理念的要求，也是规范权力运行的法宝。因此，制定责任清单，以落实主体责任推动清单制度的有效实施，成为权力清单制度必不可少的一环。责任清单的制定，应当严格与职责和权力事项一一对应，明确列示权力运行过程中各个环节对应的责任主体与相应的责任情形，并科学合理地确定追责的责任类型。

（二）编制权力运行流程图，完善权力清单制度的运行机制

如果说权力是构成政务服务的砖石，权力行使者是工匠，那么，权力运行流程图就是施工图纸，它导引着工匠按照既定的图纸进行施工。一方面，它决定着权力运行的先后次序，规定着权力行使的方向，另一方面，它可以量化权力运行的时间期间，设定权力运行的必要条件。此外，权力运行流程图还为政务服务对象提供了可视化的路线图，极大提高了获得政务服务的便利性。

权力运行流程图的重要性表明，权力清单制度要想达致预期理想的彼岸，则需要编制与之配套的流程图，精心设计每个权力事项的流经环节，明确每个环节的具体要件，合理确定每个环节的办理时间阈值，从而完善权力清单制度的运行机制。

（三）创建权利清单，构建权力清单制度的外部监督机制

监督是权力清单制度有效运行的生命线。监督权力的形式不同，其所产生的功能、效果也不尽相同。从现实实践层面来看，来自外部的监督当属相对最为有效的一种方式。但是外部监督的前提是，要赋予监督者一定的监督权利，即用权利去监督权力，这也是人类在漫长的治理实践中逐步概括提炼出来的一种对权力制约行之有效的思路。我国宪法明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，①参见《中华人民共和国宪法》第41条第1款。为权利监督权力提供了宪法保障，也为构建权力清单制度的权利监督机制提供了法律依据。构建权利监督机制，需要创建权利清单，规定监督者拥有哪些监督权利，权利如何行使并进行公开。

（四）搭建争议调处平台，建立权力清单制度的争议调处机制

作为一项系统性改革，无论是就改革的深度还是改革的广度而言，都可以说权力清单制度啃了一次“硬骨头”，是一次伤筋动骨的改革，其内在地要求整体、协同推进，其复杂性程度也是可想而知的。理论和实践证明，改革的复杂性越强，改革的协同性要求越高，改革的难度就越大，改革对于沟通协调的要求也就愈高。因此，争议调处机制在权力清单制度的推行过程中发挥着至关重要的作用。从权力的梳理、确立，到权力运行流程的设计和监督，通过争议调处机制的全程跟踪服务，有助于从技术层面巧妙化解制度建立和实施过程中出现的一些障碍。

四、有效推行权力清单制度的对策建议与突破重点

自权力清单制度推行以来，浙江以权力清单制度建设为抓手，深入推进清单制度建设，逐步形成了以清单制度为主体的“四张清单一张网”政务服务改革体系，部分地市还在此基础上建立了第五张清单。从总体上看，浙江在推行权力清单制度方面，改革成果显著，但根据本文建构的理论模型，还存在有待进一步完善的空间。

1.建立独立的责任清单，强化权力清单制度有效推行的主体责任。从全国范围来看，绝大多数省份将政府责任理解成为广义中的政府职责，将职责等同于责任，故而仅仅制定了权力清单。浙江也认定“权力清单、责任清单所列事项都是政府各部门必须履行的法定职责，既是权力，也是责任”。①浙江政务服务网：http://www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/.但与众不同的是，浙江在责任清单的配套性事中事后监管制度中充分体现了狭义上的政府责任，即政府因不履行或者不能正确履职所应承担的责任，这可以说是责任清单的雏形。如是说，完全基于责任内容被整合到服务对象的监管行列，亦即政府部门及其工作人员与政府服务对象并列一起成为事中事后监管的对象。由事中事后监管制度可知，有些部门的责任清单没有细化作为政府部门的责任主体，另一方面，整合后的监管制度也降低了现有责任清单关于责任承担部分内容的辨识度。因此，有必要进一步调整现有责任清单，将政府职责从现有责任清单中单独划转出来，更改为职责清单，将责任部分内容从事中事后监管制度中分离出来，参照权力清单，明确列示担责事项、担责主体和应担责任，并制定责任承担、追究流程图，最终形成独立的责任清单。

2.构建“最多跑一次”倒逼机制，进一步促进权力清单瘦身、优化权力运行流程。当前浙江全省上下正在全面推进“最多跑一次”改革。推进“最多跑一次”改革，应以改革强省为导向，聚焦减权放权，联动推进权力清单制度改革，在权力精减、优化上改出新维度、取得新突破。一是以“最多跑一次”为突破口，对权力清单开展一次全面的“回头看”，将仍需“跑多次”且在技术上无法实现“最多跑一次”的权力事项，要么直接精减掉部分权力事项，要么转交给市场或社会力量，将那些在技术上能够实现“跑零次”的权力事项直接精减掉。二是以“最多跑一次”为载体，升级改造权力运行流程图，推进权力运行流程再造，进一步简化权力运行流程。

3.创建权利清单，进一步完善权力清单制度的监督机制。“浙江发展首要的优势在体制机制，关键的举措在深化改革。”[5]深化改革是再创浙江发展体制机制新优势、增添浙江发展新动能的关键举措，也是浙江“干在实处、走在前列、勇立潮头”的使命担当。走在前列意味着深化改革要先人一步，勇立潮头意味着深化改革要敢为人先。因此，创建监督权力清单制度实施的权利清单，既能够体现深化改革的“深”意，也是先人一步的具体体现。

党的十九大明确提出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。②参见中国共产党第十九次全国代表大会上的报告。权利是权力的一副清醒剂，创建权利清单，把监督权利交给人民，促进权力清单制度“减权”和“限权”齐头并进、比翼双飞，实现由“减法”效应向“乘法”效应的实质性飞越。考虑到实践操作的便利性，可以统一设置权利清单类型化标准，为地方各级政府制定权利清单提供范本。同时，按照合理配权—阳光晒权的基本思路制定权利清单，确保权利明晰、使用顺畅、公开透明、监督有效。

4.升级部门会商机制，提供权力清单制度有效实施的技术支持。在推行权力清单制度的组织保障方面，浙江从省级层面建立了多部门组成的部门会商机制，从清权、确权到事中事后监管，完成了权力清单制度的建立。但是，随着放管服、“最多跑一次”等一系列改革的逐步深化，权力清单势必迎来动态调整，加之权力清单制度各项工作机制的日趋完善，沟通协调的力度和深度较之前会出现较大幅度的提升。因此，有必要升级部门会商机制。一是将会商机制设为常设工作机制，确保其长效、定期运行；二是推动省级会商机制的省域全覆盖，全面集中统一推动权力清单制度改革向纵深推进，及时破解改革实质性突破过程中的困难和阻力；三是增设争议调处功能，负责权力运行冲突、权利监督、行政责任的协调、商定等。

五、余 论

建立权力清单制度是新时代浙江全面深化改革的重大突破，蹄疾步稳有效推行权力清单制度，需要在某些重要环节上给予重视。

1.结合党和国家机构改革，及时推进权力清单制度的跟进调整。党的十九大明确指出，要继续深化机构和行政体制改革。随后，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。本轮改革是在中国特色社会主义进入新时代、以国家治理体系和治理能力现代化为导向、以机构职能优化协同高效为着力点的一次深刻变革。根据改革方案，新组建和调整了部分国务院组成部门，部门职能出现重大调整，可以说改革力度是空前的。国务院机构进行改革，地方政府机构也将作出相应的调整，即“省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。”“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。”①参见《深化党和国家机构改革方案》。政府机构的改革，必然涉及到政府职能的整合、划转，涉及到政府权力、职责等一系列调整。毫无疑问，权力清单制度也应当跟随政府机构改革作出对应的动态调整。根据中央的统一部署，所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。相应地，权力清单制度会商机制也应当被激活，及时跟进机构改革，同步完成权力清单的调整，再现“走在前列”的浙江风貌。

2.建立权力清单制度，需要把握好改革创新性、继承性与连续性的有机统一。没有尽善尽美的制度设计，但权力清单制度是迄今为止深化权力运行改革的一项含金量相对很高的制度创新，其遵循了改革进入全面深化阶段，创新必将成为这一阶段关键词的基本逻辑。党的十九大明确指出，“赋予省级及以下政府更多自主权。”②参见中国共产党第十九次全国代表大会上的报告。这为激发地方改革创新性增添了动力，也为地方自主性改革提供了可以发挥的政策空间。越是具备宽松的改革环境，就越需要把握改革创新性、继承性与连续性的有机统一。改革既需要创新，也需要继承，因为过往改革一定程度上为后续改革创新提供了历史经验和智慧。改革既要关注创新性，也要关注连续性，因为坚持连续性是避免改革举措短命效应的一剂良药。所以，当前浙江正在推行的“最多跑一次”改革需要建立起与权力清单制度协同联动机制，在强调“最多跑一次”创新性的同时，亦应当关注其对于权力清单制度的继承性和延续性，在吸取权力清单制度建立经验的同时，确保权力清单制度不被新的改革创新所取代。