理解习近平应急管理思想的十个方面

目前，我国正处于经济转型、社会转轨的关键时期。同时，在经济全球化的国际背景下，我国工业化、城市化、信息化迅猛发展，各种可以预见和不可预见的风险彼此之间相互关联、耦合、互动、叠加，重特大自然灾害与事故灾难频繁发生，给社会公众的生命、健康与财产安全造成了严重的损失，也考验着党和政府的执政能力。为此，在新一轮党和国家机构改革中，我国整合自然灾害与事故灾难应对的主要职能，成立了全新的应急管理部。这是中国应急管理史上的一个里程碑。

应急管理部的成立是我国防范、应对重特大安全风险、进一步完善公共安全体系的重要举措和宝贵机遇。未来，应急管理部的运行要以习近平应急管理思想为指针，统筹应对自然灾害与事故灾难，为确保国家安全与社会稳定作出贡献。

习近平应急管理思想是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，在应急管理工作中占据重要、核心的战略指导地位。然而，如何理解习近平应急管理思想，还需要进一步的梳理和研究。作为一名应急管理学者，本人尝试从以下几个方面对这个问题进行思考。

国家安全、公共安全与应急管理

党的十八大以来，党中央对国家安全工作高度重视，成立了高层次的议事协调与决策机构——中央国家安全委员会。2014年4月15日，在中央国家安全委员会第一次全体会议上，习近平提出并系统阐述了总体国家安全观。此后，我国又颁布了新的《国家安全法》，出台了《国家安全战略纲要》，国家安全工作为之焕然一新。

在传统语境下，国家安全意味着国家的对外安全，公共安全则主要指国家的内部安全，即社会公共安全。在总体国家安全观视角下，国家安全要统筹应对内外威胁。换言之，公共安全是国家安全的重要组成部分。2015年5月29日，在十八届中央政治局第二十三次集体学习时，习近平强调：“各级党委和政府要充分认识维护公共安全的重要意义，牢记公共安全是最基本的民生的道理，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，放在贯彻落实总体国家安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。”

2017年1月，在党的十八届六中全会第二次全体会议上，习近平指出：“召开党的十九大，必须要有一个和谐稳定的社会环境”，各级党委和政府要“抓重点、抓关键、抓薄弱环节，有效防控各类风险，确保不发生重大生产安全事故、重大公共安全事故、重大环境事故，确保国家政治安全”。同年 2月17日，在国家安全工作座谈会上，习近平又特别强调：“要加强交通运输、消防、危险化学品等重点领域安全生产治理，遏制重特大事故的发生。”在这两个重要会议上，重大事故的防范被纳入国家安全的议程，这是史无前例的。未来，应急管理应该站位更高，即要站在维护国家安全的高度，增强使命意识、责任意识和担当意识。

相对而言，国家安全是一个政治概念，而公共安全是一个社会概念。未来，应急管理部要以总体国家安全为指导，从维护国家安全的立场出发，探索、把握应急管理的科学规律，把较为抽象的政治责任具象化为扎实、细致的风险防范与突发事件应对的制度、政策。

安全发展与红线意识

近年来，我国重特大安全事故频繁发生，如青岛黄岛输油管线爆燃事故、“长江之星”客轮沉没、天津8·12危化品仓库爆炸、昆山工业园粉尘爆炸等，都造成了严重的伤亡与财产损失。习近平强调以人为本和安全发展，要树立“红线意识”，即发展不能以牺牲人的生命为代价。

2013年6月3日，吉林省德惠市米沙子镇宝源丰禽业有限公司发生爆炸事故，造成120人死亡、77人受伤。6月6日，习近平就做好安全生产工作专门作出重要指示：“接连发生的重特大生产安全事故，造成重大人员伤亡和财产损失，必须引起高度重视。人命关天，发展绝不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”

同年11月22日，青岛黄岛经济开发区东黄输油管线泄露引发爆燃事故，造成62人死亡、136人受伤。11月24日，他在听取情况汇报时说：“各级党委和政府、各级领导干部要牢牢树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢固树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念。这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定。各地区各部门、各类企业都要坚持安全生产高标准、严要求，招商引资、上项目要严把安全生产关，加大安全生产指标考核权重，实行安全生产和重大生产安全事故风险‘一票否决’。”

从本质上看，安全发展的理念体现的是一种源头治理的思想，注重从根本上解决问题：一方面，控制致灾因子；另一方面，削减社会的脆弱性。从应急管理角度看，这是减缓风险的两个重要手段。

在自然灾害管理方面，习近平也突出强调安全发展的理念，具体表现为他对人与自然和谐共生关系的理解与阐述。在《之江新语》中，他说：“不和谐的发展，单一的发展，最终将遭到各方面的报复，如自然界的报复。”在2016年视察唐山时，习近平指出，防灾减灾救灾工作需要避免两种倾向：“一种倾向是违背自然规律，人类不能违背自然规律，不合规律的‘抗’只会适得其反；另一种倾向是不负责任、没有担当、麻痹大意，不作为造成的重大损失。”

自然灾害并非绝对自然，其发生与人的不文明、反文明行为方式密切相关。因而，人与自然只有形成合作、而非对抗关系，才能从根本上减少自然灾害发生的概率。地震、海啸等自然致灾因子一旦发生作用，便具有很强的不可控制性。但是，社会脆弱性却是可削减的。在此方面，人类可以大有作为。习近平提出，要把防灾减灾救灾作为经济社会发展和城乡规划的重要内容，建立健全自然灾害综合风险普查制度，提高灾害高风险区域和学校、医院、居民住房、重要基础设施的设防水平，切实改变一些地方城市高风险、农村不设防的状况。

在党的十九大报告中，习近平说：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有尊重自然规律才能有效防止在开发利用自然上少走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。”近年来，美丽中国建设、精准扶贫等重大战略的实施都有利于从源头削减致灾因子或削减环境脆弱性、社会脆弱性，使扶贫与减灾、生态保护与减灾有机地统一起来。

预防为主与防救结合

应急管理不是仅仅指突发事件即将发生或发生后的响应，而是包括减缓、准备、响应、恢复等活动在内的一个全流程活动，涵盖了事前、事发、事中、事后各个阶段。其中，事前的预防至关重要。

在习近平应急管理思想中，预防占据重要的一席之地。他说：“维护公共安全必须防患于未然”，要坚持“标本兼治”和“关口前移”。他在文章、讲话中多次用典，表明了对未雨绸缪的强调，如“为之于未有，治之于未乱”“明者防祸于未萌，智者图患于将来”“备预不虞，为国常道”等。2014年1月7日，在中央政法工作会议上，习近平说：“公共安全事故，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，要警钟长鸣、常抓不懈，要预防和减少事故发生，坚决遏制重特大公共安全事故。”

但是，现代突发事件的发生往往具有高度的突发性与不确定性，可能突破风险管理的防线。务实地讲，应急响应能力也非常重要，因为它可以降低突发事件造成的损失。习近平提出，防灾减灾救灾“要坚持以防为主、防抗救相结合的方针。要落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，从根本上提高防灾减灾救灾工作制度化、规范化、现代化水平”。他强调：“要实现‘一个统一，三个转变’即坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。”这体现了预防为主、防救结合的全过程管理原则。

社会动员与全民参与

在重大突发事件的应对中，社会动员可以聚合全社会的人力、物力与财力，形成协同应对、合成应急的态势。同时，随着我国社会的转型与发展，社会动员也可以满足公众参与的愿望与要求。习近平从群众路线的角度来认识社会动员的重要性。他说：“公共参与对维护公共安全、应对和预防安全风险非常关键。要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径。要把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，推动安全教育进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强安全公益宣传，健全公共安全社会心理干预体系，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会的力量来维护公共安全。”

其实，早在2005年，身为浙江省委书记的习近平就专门撰写了《完善社会动员机制》一文。他写到：“面对接二连三的台风肆虐，各级领导干部到岗到位、靠前指挥，基层广大党员和干部勇挑重担、动员群众，领导干部与基层干部密切联系，党员干部与广大群众连为一体，本地群众与外来人员同受关注，党委、政府与地方部队协同作战，群众动员与资源动员配套进行，形成了有效防灾减灾避灾的社会动员机制。”他极力主张推广防台风的社会动员经验。

在唐山大地震40周年之际，习近平指出，防灾减灾救灾是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。他强调，“提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”。而提高全民防灾抗灾意识就必须开展广泛的社会动员，推动社会治理创新，赋予全民参与以顺畅的渠道。

基层基础

人们常说，基础不牢，地动山摇。夯实应急管理基础的重要性自不待言。有效的应急管理一定会将安全意识、责任分解、落实到每一基层社会单元、甚至每一个社会成员身上，因为基层与公众是最初的应急响应单元，也是直接的承灾主体。一旦基层形成应急管理能力，就可以将突发事件的影响遏止在萌芽或初起的状态。在党的十八届六中全会第二次全体会议上，习近平说，“维护公共安全是个细致活和实在活，要从源头治起，从细处抓起，从短板补起”。要将应急管理做实、做细，基层基础工作起着决定性的作用。

但是，我国应急管理存在着“上面强、下面弱，上面热、下面冷”的现象。应急资源呈现出“倒金字塔”型配置。越到基层，越需要应急资源与能力，可应急资源与能力形成巨大的“剪刀差”。习近平指出：“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。”应急管理重心下移、力量下沉、保障下倾，可以改变基层权责、权能不匹配的问题。

系统性风险

2015年10月29日，习近平在十八届五中全会第二次全体会议上发表讲话，提出了“风险综合体”的概念。他说：“今后五年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期”，包括重大社会风险和来自自然界的风险。“各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。”虽然，习近平没有对风险综合体专门进行界定，但风险综合体的思想却多次出现在他的重要讲话之中。

2014年4月25日，在中央政治局第十四次集体学习时，习近平指出：“新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。我们必须保持清醒头脑、强化底线思维，有效防范、管理、处理国家安全风险，有力应对、处置、化解社会安定的挑战。”他主要强调了安全风险的联动性。联动是指一个事物发生运动或变化，相关事物也随之运动或变化。联系是联动的前提，即先联而后动。

2016年1月18日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上说：“当前和今后一个时期，我们在国际国内面临的矛盾风险挑战都不少，决不能掉以轻心。各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的。如果防范不及时、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战演变为系统的矛盾风险挑战，国际上的矛盾风险挑战演变为国内的矛盾风险挑战，经济、社会、文化、生态领域的矛盾风险挑战转化为政治矛盾风险挑战，最终危及党的执政地位、危及国家安全。”在此，他主要阐述风险综合体的生成、演进的路径。

今天的世界呈现出网络化特征，关键基础设施网络相互关联，经济联系与社会交往空前密切，系统性风险发生的可能性增大。在全面建成小康社会的决胜期，应急管理要服务于防范与化解重大风险。而重大风险多为系统性风险或风险综合体。防范重大风险的目的是：对风险进行控制、使其保持在合理的范围，防止其演变为重大风险；化解重大风险的目的是：在重大风险形成后，消除其影响、限制其后果，不使其产生重大的突发事件。

底线思维

作为一种思维技巧，底线思维（bottom-line thinking）要求人们认真计算风险，设想可能出现的最坏情况。在习近平应急管理思想中，底线思维要求人们在应对突发事件时做最坏的打算、做最好的准备，把危机情境设想的足够复杂。

重大突发事件造成的人员伤亡与经济损失大，是社会舆论关注的焦点与热点，往往对应急体系与制度建设提出挑战，最能体现党和政府的执政能力。党的十九大报告指出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”

特别是，在安全生产领域，习近平要求以防范和遏制重特大事故为重点，坚持标本兼治、综合治理、系统建设。2016年7月，习近平对加强安全生产工作做出重要指示：“要把遏制重特大事故作为安全生产整体工作的‘牛鼻子’来抓，在煤矿、危化品、道路运输等方面抓紧规划实施一批生命防护工程，积极研发应用一批先进安防技术，切实提高安全发展水平。”当月，习近平在视察唐山时正直“七下八上”的防汛最关键时期。他提出，要“绷紧防大汛、抗大洪、抢大险、救大灾这根弦”。总之，应急管理中的底线思维表现为立足“打大仗”“打硬仗”，准备攻坚克难。

追责与学习

激励分正向激励与负向激励。无论是正向激励还是负向激励，对于防范、应对重大突发事件都是不可或缺的。在十八届中央政治局第二十三次集体学习上，习近平提出：“要落实责任追究，对于维护公共安全工作成绩显著的，要予以表彰奖励；对工作不重视不扎实甚至搞形式主义的，要告诫提醒、通报批评；对失职渎职导致发生重大公共安全事件的，要追究有关领导和直接责任人的责任。”

对于生产安全事故，习近平特别强调要强化、落实责任。他说：“不要强调在目前阶段的事故‘不可避免论’，必须整合一切条件、尽最大努力、以极大的责任感来做好安全生产工作。”天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故后，他提出要“坚决落实安全生产责任制，真正做到党政同责、一岗双责、失职追责”，以形成对安全生产齐抓共管的局面。

习近平强调对于应急管理强调追责以强化责任意识，但同时又强调学习效应以汲取教训。2016年1月，习近平在重庆调研时说：“面对公共安全事故，不能止于追责，还必须梳理背后的共性问题，做到一方出事故、多方受教育，一地有隐患、全国受警示。”追责不是目的，只是手段。而且，追责也不能压倒学习，即从突发事件中汲取教训。

国际应急合作

冷战结束后，经济全球化进程加速，世界各国的经济、贸易联系空前密切，人员往来日益频繁。与此同时，世界多极化、社会信息化、文化多元化成为不可逆转的历史趋势。在和平与发展成为世界主题的大背景下，各国利益相互依赖、相互交融，呈现出“一荣俱荣，一损俱损”的局面。一个国家发展自身利益，要关照他国的利益，决不能以牺牲他国利益为代价。这是因为整个人类不仅面临着战争、武装冲突等传统安全问题的威胁，也面临着全球气候变化、粮食安全、恐怖主义、重大自然灾害、严重传染病疫情、网络攻击等非传统安全问题的威胁。作为一个负责任的大国，中国积极推动人类命运共同体的建设，重塑全球治理体系。所以，推动国际合作是习近平应急管理思想的重要内容。

应对非传统安全挑战是应急管理的重要职责，也是各国开展国际合作的重要领域。2015年5月7日，习近平发表题为《铭记历史，开创未来》的讲话：“‘合则强，孤则弱。’合作共赢应该成为各国处理国际事务的基本政策取向。我们应该把本国利益同各国利益结合起来，努力扩大各方共同利益汇合点，树立双赢、多赢、共赢新理念，坚持同舟共济、权责共担”，携手应对气候变化、重大自然灾害等日益增多的全球性问题。”同年10月12日，在十八届中央政治局第二十七次集体学习中，习近平提出，要加强国际社会应对气候变化、防范重大传染病疫情等全球性挑战的能力。

“一带一路”建设是中国呈现给国际社会的一个重要的公共产品。沿线国家必须加强应急管理合作，以共同抵抗各种风险。习近平应急管理思想具有宽广的世界维度。他说：“我们要积极参与健康相关领域国际标准、规范等的研究和谈判，完善我国参与国际重特大突发公共卫生事件应对的紧急援外工作机制，加强同‘一带一路’建设沿线国家卫生与健康领域的合作。”其实，在“一带一路”建设过程中，各国密切在自然灾害应对等方面的合作也同样重要。

长效化机制

在十八届中央政治局第二十三次集体学习上，习近平强调：“维护公共安全，必须从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新，加快健全公共安全体系。”在安全生产领域，他曾指出“要建立长效机制，坚持常、长二字，经常、长期抓下去。特别是要抓薄弱环节，抓那些还不够重视的领域和行业”。

在防灾减灾方面，习近平提出当前和今后一个时期的努力方向：加强组织领导，健全体制，完善法律法规，推进重大防灾减灾工程建设，加强灾害监测预警和风险防范能力建设，提高城市建筑和基础设施抗灾能力，提高农村住房设防水平和抗灾能力，加大灾害管理培训力度，建立防灾减灾救灾宣传教育长效机制，引导社会力量有序参与等。这些努力方向中大多涉及长效化机制，是基于对应急管理规律探索后才被提出来的。

长效化机制是应对突发事件应对经验的总结，在应急管理中长期起作用。构建长效化机制可以避免朝令夕改的随意性和因人而异的随机性，使得应急管理建立在有效的制度设计基础上。在浙江工作时，习近平在提到舆情问题时说，要“改进重大突发事件报道，健全这方面报道工作的快速反应和应急协调机制”。主政中央后，习近平也对长效化机制格外重视。例如，他提出要“完善海洋环境突发事件应急反应机制”。

处于风险社会，没有安全感，就没有幸福感；没有安全，获得的也会被失去。未来，在习近平应急管理思想指导下，新时代中国特色应急体制、机制将会不断完善，应急管理更有能力高驾驭复杂突发事件，进而为中华民族的伟大复兴保驾护航。