精准扶贫政策实践的四大误区与四项共识

金江峰，徐林

(1.华东师范大学 人文社会科学学院，上海 201100；2.广安市前锋区委党校，四川 广安 638000)

国家精准扶贫政策实施以来，受到全社会的广泛关注，相关理论研究也非常丰富。有研究者从政策文本角度，探讨精准扶贫政策实施的现实意义[1]与时代价值[2]。有研究者从政策实践的视角，论述精准扶贫的内涵[3]、运作机制[4]、实践困境[5]等，并提出相关政策建议[6]。也有研究者透过扶贫分析国家体制与制度，讨论精准扶贫背后的国家治理[7]、央地关系[8]、乡村治理[9]和基层党建[10]等，并进一步思考了精准扶贫政策实践可能引发的政治与社会后果[11-12]。

精准扶贫政策的理论研究虽然丰富，但研究者之间的理论对话以及理论界与实务界之间的对话却相对较少。不同研究者、不同研究视角和不同研究立场间的论争还比较多，达成的共识比较少。例如，对精准扶贫“是兜底还是发展”原则的争议，研究者虽对发展减贫有着高度一致的认识，但精准识别出来的贫困户多为老弱、病残、懒汉、光棍等，他们的发展能力和发展动力受到文化、结构等影响[13]，通过项目帮扶能否实现发展减贫是一个值得商榷的问题。这样的争论还有许多，社会各界对这些问题不达成基本共识，将影响到国家精准扶贫政策的深化发展。基于此，笔者结合在贵州与河南两省的调研经验，客观地总结了当前精准扶贫政策实践所面临的四大误区和应当达成的四项共识，以期为理论研究与实践工作提供有价值的参考。

一、精准扶贫的四大误区

(一)发展主义误区

有研究者将1949年以来的国家扶贫工作分为三阶段、四阶段或五阶段，但如果从扶贫模式转变的角度分析，新中国建立以来，国家的扶贫工作前后只经历了两个阶段：一是开发式扶贫阶段，二是精准扶贫阶段。所谓开发式扶贫，简单理解就是针对整体(县、乡、村)的政策帮扶，主要途径是以区域发展促脱贫。而精准扶贫针对的是家庭和个人，具体途径是通过“增收到户”实现贫困户的脱贫。从扶贫开发到增收到户，国家扶贫政策的逻辑并未发生变化，但帮扶模式已经出现从“输血式”到“造血式”的转型，目的是通过精准投放资金、技术等资源，帮助长期处于国家贫困线以下的家庭摆脱贫困。

国家精准扶贫政策的目的是正义的，政策设计也具有科学性，取得的成绩也很大；但经过长期帮扶实践后，当前，地方政府通过体制动员和社会动员识别出来的贫困户多是村庄内部的老弱、病残、懒汉、光棍等。以贵州省、河南省两村为例，贵州省T县滩边村的34户贫困户中，大病残疾的有13户，丧偶的中老年妇女有7户，孤寡老人有5户，光棍有3户，这部分群体占贫困户总数的82%以上。河南C县平村的26户贫困户中，大病残疾的有17户，孤寡老人有6户，懒汉光棍有3户。不难看出，按照国家标准和基层民主识别出来的贫困户是比较精准的，符合精准扶贫政策和第三方评估所要求的精准识别。但从现实来看，大病、残疾、光棍、懒汉群体之所以成为村庄中的贫困户，主要还在于他们缺乏发展能力、发展动力和发展意愿等。要通过怎样的帮扶形式，来实现这些人的发展，是摆在地方政府面前的一道难题。

T县和C县的实践经验是借助合作社帮扶、金融帮扶和直接帮扶等形式，或是直接将钱以项目补贴的名义发放给贫困户，或是把项目资金贷给村庄种养大户和地方企业，帮助贫困户从中获取本金和利息，实现其阶段性的增收。地方政府向贫困户变相给钱的行为，虽然短期内能够实现贫困户的收入增长，应付了上级政府和第三方的检查，但并未帮助贫困户持续发展和稳定脱贫。而地方政府之所以采取这种策略性行为，关键在于精准扶贫政策的“精准化”要求与贫困户的发展能力、发展意愿之间存在难以弥合的张力，即当前精准扶贫某种程度上陷入了发展主义误区。

所以，在国家脱贫攻坚进入深水区、啃硬骨头的阶段，基于精准识别的贫困户基本上都是缺乏发展能力和发展意愿的大病、残疾、孤寡、懒汉和光棍群体；为降低国家政策负担和减少地方政府行政成本，应将部分没有发展能力、发展动力和发展意愿的贫困户纳入社会兜底保障体系，实现精准扶贫与社会兜底保障的双轨合一，以走出精准扶贫政策的发展主义误区。

(二)行政替代误区

国家精准扶贫政策有精准识别、精准施策、精准管理和精准脱贫四大内容。其中，精准识别是基础，精准施策是核心，精准管理是保障，精准脱贫是目的。但要实现精准脱贫，主要还在于精准施策，亦即自上而下输入的扶贫项目要适应地方环境、贫困户需求和市场需求等，以确保扶贫项目在村庄落地生根、发展壮大。但从调研经验看，当前精准扶贫政策实践陷入了行政支配的误区。地方政府在帮扶项目设置上，多从自身治理需求和政治利益出发，较少考虑地方自然、经济、文化环境，以及贫困户意见和市场需求等，机械地向村庄和贫困户输入扶贫项目，试图实现“逼民致富”[14]。以贵州省T县滩边村为例，村庄自2015年以来，先后成立了刺绣、养羊、养牛、养鹅、莲藕、五彩稻、农家乐和精品水果等8个产业体，扶贫资金合计有近200万元。经过两年左右的发展，当前除养牛和农家乐产业体还在维持外，其它6个产业体要么已经解体，要么正面临着解体和生存困境。如2016年村干部陪同县农业局干部在陕西购买了近200只种羊，耗资20万元。不到半年时间，病死了50多只羊，剩下近140只羊至今也未能卖出一只。又如，2015年县农业局耗资20万元成立的精品水果产业体。最初种植的是蓝莓，但因生长环境不适，果小酸涩，未能卖出。2017年农业局安排铲掉了蓝莓，栽种了蜂糖梨和红心李等果苗，耗资近40万元。目前，因技术缺陷和管理不善，果苗成活率不到70%。在河南C县，地方政府先后为贫困户输入了大棚蔬菜项目、养羊项目和西瓜种植项目等，但都收效甚微，乃至亏本。

值得深思的是，为什么政府在精准施策中的效力如此之差？有学者将其解释为道德逻辑与市场逻辑二者之间存在张力[15]，也有学者从权力主导、弱势吸纳和资源股份化等视角对其进行分析[16]。而在滩边村村民看来，产业扶贫项目失败的原因主要还是政府在输入项目时，未能充分考虑地方特殊的自然、经济、文化环境，村庄的发展能力，以及地方市场的需求等，致使项目出现发展难问题。

因此，基本上能够认为政府产业扶贫失败率高是因政府在输入产业项目的时候，既没有充分考虑地方条件的特殊性，也未能论证产业发展的可行性，而产生精准施策不精准问题。其根源是地方政府在选择扶贫项目时，以行政意志替代群众意志、行政需求替代市场需求等。所以，精准施策应发挥群众的主体性和自下而上决策的民主性，以避免精准扶贫继续在政府行政替代的误区中前行。

(三)第三方评估误区

国家扶贫战略从粗放的开发式扶贫向精准扶贫转变，意味着扶贫工作走向了精细化管理，最为明显的是对基层扶贫实践的量化考核。从中央到地方针对精准扶贫工作的监督考核指标有很多，如地方政府对驻村工作队、第一书记和帮扶队员工作态度、工作成效的考查，省级政府对地方扶贫工作进展、成效的随机抽检，各级政府督查组对村干部、扶贫干部履职情况的督察，国务院扶贫办的电话抽查和定点巡查等。而在所有监督考核机制中，最冲击地方政府神经的是“第三方评估”。所谓“第三方”是指国务院扶贫办委托独立于政府体系和地方社会的第三方机构，评估小组成员多数由高校老师和学生组成。评估过程中，第三方机构严格按照国家“两不愁、三保障”原则、“三率一度”标准(错评率、漏评率、错退率和群众满意度)等，考核地方政府和帮扶干部的扶贫工作，其评估结果直接上报中央政府，对地方扶贫工作有着“一票否决”的影响。

正是因为第三方评估结果的重要性和评估标准的技术化，地方政府往往需要为应付第三方评估而采取各种策略性措施，致使精准扶贫工作陷入形式主义的泥淖。如，为确保群众满意度，河南省C县提出了“六个一”工作法(陪贫困户拉一次家常，吃一顿便饭，打扫一次卫生，帮一次农活，直接资助一名贫困学生，随一份薄礼)、“四率两度”考核法等工作要求。而帮扶干部为达到地方政府标准，就需要将主要精力用于给贫困户算账、填表，陪贫困户唠嗑、做活等杂事上，帮助贫困户寻找脱贫项目、分析脱贫道路等战略性、长期性的工作却被搁置。同时，帮扶干部的策略性行为，也加深了普通农户对精准扶贫政策的误解，基层出现普通村民利用第三方评估牵制地方政府、扶贫干部的现象。以河南省C县为例，许多村庄就出现村民以反映问题的名义，围堵第三方评估人员的现象，并以此要挟扶贫干部向其分配扶贫资源。

面对基层复杂的社会情况，扶贫工作始终处在不确定性当中，帮扶干部需要做好十足的准备，以应对第三方评估。而第三方对村庄情况又不甚了解，检查形式过于表面化，检查内容过于指标化，检查结果过于刚性化(帮扶干部和村干部对评估结果没有解释与说明的机会，不然以干扰评估为由，实行一票否决)，迫使地方政府、帮扶干部和村干部为应付检查从事很多形式主义的工作。值得注意的是，基层耗费大量人力、物力和财力资源进行的大量迎检工作对扶贫本身并没有多少益处。因此，出于监督考核科学性与合理性考量，笔者认为精准扶贫应当走出对第三方评估的迷信，从主体、形式和内容等方面，建立更加合理、更加科学的监督考核制度。

(四)国家伦理误区

中国传统政治思想中，“民本”思想占据着重要地位。无论是正统儒家学说，还是反专制主义的“异说”，都从不同侧面阐述“民本”的重要性。如先秦儒家经典《尚书》中就提出“民惟邦本，本固邦宁”的论断，明清时期的启蒙思想家黄宗羲在《明夷待访录》首章也呼吁“盖天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐”等。强调民本和关注民生可以被认为是中国传统政治伦理的根基。中国共产党继承了传统民本主义政治伦理，将改善民生视为其建国、治国和兴国的核心价值与基本责任。精准扶贫是国家继农业税费改革之后，改善民生的又一创举，彰显着国家努力实现发展成果共享和社会公平、正义的伦理诉求。

但从精准扶贫基层实践看，中央和地方政府的许多举措似乎超出了国家伦理的界限，甚至冲击了社会伦理，影响到了基层治理秩序。以河南省C县为例，地方政府严格按照政策标准入户算账，对收入未能达到国家最低贫困标准线的农户进行直接帮扶和产业帮扶。但按照此标准识别出来的贫困户多为村庄内部的大病、残疾、光棍和懒汉等群体，特别是光棍、懒汉以及纯女户等，因自己没有发展动力和发展意愿而吃上了国家的项目款和救济粮。他们认为“国家就是父母，哪有父母看着自己的儿子受饿而不管的”、“国家兜底不就是管到底，管到底不就是管到死”。这种不劳而获的思想深刻地影响着村庄传统伦理，在村庄中滋生出一种“累死累活还不如一个贫困户”的扭曲价值。

在传统社会伦理中，劳动伦理是维持社会秩序的最主要力量之一。村庄中的个体通过自我辛勤劳动，不仅承担着个人责任，也承担着集体责任，所有个体的共同努力使村庄公共物品得以供给、公共生活得以实现、社区公共秩序得以维持。而精准扶贫的基层实践，却是以责任包办和政策供养的形式，将原来被村庄公共伦理所排斥的光棍、懒汉等，从边缘的位置拉到公共生活的中心，使其成为村庄中的“特殊利益群体”。这对希望通过劳动致富的普通村民是一种情感伤害，造成了国家伦理对社会伦理的冲击，不利于村庄公共伦理的良性发展。

从传统伦理文化与现代伦理价值看，国家在对待贫困问题上，其宗旨固然是保障民生，实现社会公平与正义。但其底线不应是无所辨别地实施帮扶，而应是在弘扬劳动正义的基础上，有选择地承担国家责任，将部分缺乏发展能力、发展动力和发展意愿的贫困户，纳入兜底保障的范围。

二、精准扶贫的四大共识

(一)分类治理的共识

现阶段国家所面临的贫困问题，除集中连片特困区域的反贫困难题外，还包括辨别不同区域和不同贫困群体致贫原因的难题、贫困户的脱贫难题等。总之，当前精准扶贫的现状依然十分复杂，问题仍然严俊。要有效治理区域、群体和家庭贫困，就需有一个整体的思路，形成一套科学的减贫制度。其中，最根本的是要延续精准扶贫的精细化治理思想，以分类治理的方式，对不同贫困区域、贫困群体和贫困户进行详细分类，实施精准治理。

需指明的是，这里的分类治理不是对精准治理的简单重复，而是针对精准扶贫过程中不精准问题的反思。它的含义包括两个方面：其一，按照贫困原因和贫困特点，对贫困区域、贫困群体和贫困户进行分类和分层，实现类型化管理；其二，根据不同致贫原因，实施精准帮扶。当前精准扶贫过程中出现的诸如帮扶项目“一刀切”、精准退出“一言堂”等问题，是本研究分类治理思想的来源。以河南省C县为例，在直接帮扶项目中，地方政府鼓励贫困户种植蔬菜、养殖牛羊，而有的贫困户家中没有一个完整的劳动力，自然也难有能力参与这种劳动密集型项目。对这一类型的贫困户，如果能够进行类型化处理，将种养殖项目换成手工项目，不仅能够降低帮扶成本，还能有效实现帮扶目标。又如，在贵州T县，贫困户致贫原因多是缺技术(占比29.5%)、因学(占比21.3%)、缺资金(占比20.5%)和因病(占比11.5%)等。要帮助他们脱贫，首要不是输入项目资源，而是对其进行技术培育。不过，技术培育还只是帮扶的显性措施，其根本是在于提升地区教育水平，提高劳动力质量。这种分层、分类思想，就是分类治理共识的核心价值。

只有达成分类治理的共识后，才能够对不同类型贫困、不同层次贫困进行准确区分，才能够从文化、结构等视角全面定位致贫原因，才能够实现对贫困问题的精准管理和稳步消解。

(二)发展益贫的共识

有学者认为，国家精准扶贫政策的适时提出是因为市场发展的“涓滴效应”已经开始显现“益贫式”增长困境，需要通过政府宏观经济政策的调控[17]，推动国家减贫工作的继续前进。如果从1978年之后国家贫困人口的年消减数量与速率、人均年收入与消费能力、国家贫困线的变化等指标分析，改革开放以来，贫困人口消减的速率确实在放缓，人均年收入的增长速度也在降低，国家贫困线提升的幅度也渐趋平稳；特别是随着市场经济的深化发展、产业结构的调整升级等，国家经济发展质量明显提高，劳动力市场准入门槛也显著提高；产业发展越来越依靠知识、技术和资本，使得部分靠体力劳动挣取收入的群体逐渐被边缘化，甚至落入社会的底层。减贫速率放缓、收入增速降低、社会分化程度日益加深、新贫困问题和贫困群体的出现等等，似乎都印证了上述“益贫式”增长困境说。因此，有研究者认为国家精准扶贫政策的提出，是从政策层面弥合经济发展、经济分化给乡村社会造成的破坏性冲击，体现着社会主义制度的优越性[18]。

这一观点从国家制度层面解释，存在理论与现实的合理性。不足的是，它一定程度上忽视了社会、经济发展对减贫的价值。当然，对此观点本身不需要深究，真正需引起警惕的是，如果忽视了发展的益贫能力，将治理贫困完全推到政府肩上，就容易陷入政府行政成本大增，而制度减贫效率大减的陷阱。因为，政府在贫困治理中始终担任的只是调控者与兜底保障者的角色。政府能够履行责任，为失去劳动能力的群体提供各种政策保障；但贫困是可以被社会再生产的，有家庭通过政策扶持脱贫，就有家庭在社会生产中陷入贫困，靠政府政策消解贫困，会造成贫困问题的尾大不掉。

所以，由于贫困的再生产性和治理贫困任务的艰巨性等，难以完全依靠国家政策的介入而实现贫困群体稳定脱贫、社会贫困问题稳定化解。治理贫困的根本途径还在于大力发展经济，在提高市场经济能力的同时，壮大国家财政实力，增强国家政策的调控能力。在发展中，发挥政府与市场的双重作用，有效减少贫困，降低贫困发生率。

(三)劳动正义的共识

“分配正义”和“持有正义”一直是政治哲学争论的两个焦点。有学者认为在机会不平等的社会结构中，分配正义更接近正义的真正内涵[19]；另有学者认为从个人权利而言，持有正义更加能够彰显正义的原则[20]。如果从国家政权角度分析，社会主义国家的目标和责任是实现“共同富裕”，实质上更偏向于强调分配正义。我们国家制度设计中也确实有“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平”的提法。但从国家制度设计的内涵与逻辑看，其分配正义的前提应是劳动正义，是在鼓励劳动的基础上，实现国家的正义性。“按劳分配”原则可以被视为国家分配制度发展与演进的核心，而初次分配和再分配对效率与公平的强调，应是对按劳分配原则的具体补充。

不过，当前社会各界对国家分配制度存在片面理解的嫌疑，认为国家的宏观经济调控制度偏向于公平，有向平均主义发展的趋势，致使富人阶层要么隐匿资产，要么试图将资产向国外转移；社会底层又将生产和发展的希望寄托于国家“父母”的政策照顾，而缺乏劳动积极性；广大中间阶层被夹在二者之间，对国家政策又有诸多抱怨，有部分甚至为争夺资源而甘当钉子户、上访户等。这种现象在国家精准扶贫工作中体现得尤为明显，并影响到了基层治理。

对国家分配政策理解的模糊性，一定程度上影响了社会生产的发展、经济秩序的稳定以及社会治理的进步。特别是精准扶贫政策基层实践的正义误区，对乡村社会经济秩序、社区伦理产生的影响，间接加深了村庄内部对国家分配制度的偏见，需要及时扭转，达成共识。精准扶贫是国家再分配制度对社会公平原则的直接实践，但在政策执行中，确实存在“唯标准论”的现象，导致很多年富力强的中青年光棍、懒汉都被纳入到了精准帮扶的范围，享受着国家各种政策性补贴，成为乡村社会的“特殊利益群体”。国家精准扶贫政策对光棍、懒汉等没有发展动力和发展意愿群体的帮扶，冲击了乡村社会传统的劳动正义原则，对大部分辛勤劳动的个体形成较强的剥削感，进而影响了国家精准扶贫政策的合理性，冲击了村民的劳动观。

因此，在精准扶贫政策执行中，不能为了识别出来的贫困户在标准上脱贫，而对其进行大量的资源堆积，影响到按劳分配原则的正义性和村庄伦理中的劳动正义观。精准扶贫的一个最基本前提应该是按劳分配，精准帮扶的最大共识应该是劳动正义。对于那些年富力强的懒汉、光棍等，国家最大的正义应限定在社会兜底保障。

(四)反贫困任务长期性的共识

贫困问题具有长期性，不是说现阶段国家实施了精准扶贫，贫困现象很快就消失了；也不是说有了国家精准扶贫政策，以后就不会再产生贫困问题。需要明确的是，贫困是一个伴随着我们党执政的长期性问题，也是伴随着国家发展的长期性问题，治理贫困不仅需要有短期目标，也应当有长远打算。当前，国家精准扶贫政策只是从政策层面缓解了贫困户发展的困境，让部分贫困户享受到了资金、技术和项目上的帮扶，实现了脱贫。但他们内部存在因自身发展能力不足和发展意愿不强，又重新返贫的可能；也存在因出现新的家庭变故，经历新的自然灾害和经济波折，又跌到国家贫困线以下的可能。这些都需要政府做好精准管理，做好长期帮扶的打算。此外，在新的发展环境下，原来不是贫困户的家庭，可能会因家庭突发变故和家庭生命周期转变等，成为新的贫困户。更为艰难的是，现阶段全国还存在14个集中连片特困地区。这些地方的贫困程度非常深，贫困问题极其复杂，非集中全党全国的力量，从自然、经济、文化环境等各个方面进行大的改造，很难啃下这块“硬骨头”、趟出这片“深水区”。要进行这样大的工程，从根本上改变贫困面貌，就需要有“愚公移山”的精神，就要有打攻坚战的决心，就要有打持久战的毅力。

质言之，无论是个体性、群体性贫困，还是区域性贫困，都具有非稳定性、复杂性和持续性的特征。政府在治理贫困时，首先要认识到贫困问题的长期性，需要有钉钉子的精神，肯花大气力、长时间，从根子上清理引发贫困问题的不利因素。

三、小结

当前，国家精准扶贫政策基层实践取得的巨大成就，得益于全党全国上下形成了反贫困的合力，达成了治理贫困的许多共识。特别是对贫困问题的“精细化”治理共识，是实现反贫困“超常规”发展的有力保障。但精准扶贫的基层实践也存在许多问题，如精准识别、精准帮扶不精准问题，帮扶项目“一刀切”和贫困户退出“一言堂”问题，行政空转、数字扶贫和口号扶贫等形式主义问题等。这些问题的广泛存在，从根本上讲是社会各界对国家精准扶贫政策还存在一些认识上的误区，对国家反贫困事业尚未达成基本的共识。从现阶段精准扶贫政策实践看，笔者认为其不仅存在发展主义误区、行政替代误区、第三方评估误区和国家伦理误区等，还需要达成分类治理、发展益贫、劳动正义和反贫困任务长期性等四大共识。只有清楚精准扶贫政策实践的误区及其所要达成的共识，才能更好地推进国家反贫困事业的发展，早日实现全面建成小康社会目标。