在“国际主义”与“国家主义”之间——特朗普时期的美国大战略

刘国柱,史博伟

(浙江大学 世界史所暨美国研究中心,浙江 杭州 310028)

大战略是一个国家在一定的时期内,就如何使用权力维护国家安全和福祉而采取的具有稳定性的宏观战略设计*R.D.Hooker认为“大战略可以简单地理解为使用权力来保卫国家”,这里对大战略的定义采纳此说法,但增加了“维护国家福祉”予以补充。参考R D Hooker.The Grand Strategy of The United States[M].Washington D.C.: National Defense University Press, 2014：1.。有强烈孤立倾向的特朗普恰逢在一个美国国际主义亟需更正完善的特殊时代下担任美国总统,使本来明朗的战略布局变得充满剧烈的不确定性。拨开纷繁乱象,在解析特朗普政府的言语表态和实际行动基础上,本文对比分析冷战后美国大战略传统和当前大战略新趋向的异同来探究特朗普时期大战略的实质,并辩证解读特朗普大战略的未来走向和可能的成效。

一 美国学术界对特朗普时期美国大战略的争论

美国学术界在特朗普政府大战略这一问题上立场不一。概括来说,有两大类截然不同的观点。

第一大类观点认为特朗普并没有形成大战略。根据分析层面的不同,这一类观点又被分为两种相异的主张:其一是“难定论”,认为由于自身原因,特朗普政府难以确定其大战略;其二是“否定论”,即认为大战略的时代已经消逝,大战略这一概念已成为伪命题,特朗普自然不可能有大战略。

“难定论”的代表人物是美国外交关系委员会的米卡·泽恩科(Micah Zenko)和丽贝卡·莱斯娜(Rebecca Friedman Lissner)。这两位研究人员断言,特朗普外交政策是“反战略的”。他们在《外交政策》网站上发表的文章将特朗普外交观定义为“战术式的交易主义”。他们认定特朗普追求的是一种“短期的战术式胜利”,没有长期的战略远见;特朗普的世界观是零和的,美国的利益得自他国的损失,互利共赢并不存在;而且这一交易主义的外交政策理念缺乏道德考虑。两位学者强调特朗普政策最为致命的缺点是,总统所追逐的这些战术式的胜利,彼此缺乏联系,甚至互有矛盾;而一个成熟连贯的大战略是建立在“方式和目的之间的精细巧妙联系之上”。显然,特朗普的外交政策与大战略的本质是相互抵触的,这决定了他难以制定真正意义上的大战略。[1]

北卡罗来纳大学杰出教授,历史学家克劳斯·拉瑞斯(Klaus Larres)也认为特朗普并未制定出大战略。他观察到特朗普的一些激进的外交表态在其执政后并没有完全得以实现,而且特朗普有一定回归美国外交传统的倾向。但拉瑞斯并不认为这能称得上大战略,他甚至认为从老布什时期到奥巴马时期,美国都没有形成“后冷战大战略”。拉瑞斯强调,在短期的未来,特朗普政府形成大战略的可能性也不存在。[2]

“否定论”的代表人物是美国海军军事学院教授皮特·东布罗夫斯基(Peter Dombrowski)以及罗格斯大学教授西蒙·莱西(Simon Reich)。这两位学者认为,在当前的国际和国内背景下,“大战略”本身并不存在;追寻一个逻辑一致、前后连贯的大战略是无用之功。原因如下:其一,21世纪的国际环境异常复杂,并时刻发生诡谲的变化,这就为大战略的形成施加了诸多难以逾越的阻碍。其二,美国官僚机构的复杂运作以及军界和政界对战略实行过程的认知差异,使统一的大战略形成变为不可能之事[注]之所以有这种判断,是因为两位学者认为政策在执行过程中必定会遇到强大的制约,因此统一的大战略不可能形成;军界对这些制约因素的感知远比民选的政治界更强烈,而特朗普政府中,又有大量的军界人士任职高位,他们的存在为总统制定大战略添加巨大的政治障碍。。两位学者直言当前关于特朗普是否有大战略的讨论的一个缺陷是:这些讨论都想当然地认为美国总统是有决定权的,即任何一位总统都将会选择并制定一个大战略。或许冷战时期,总统有这么大的权力,但当前,总统在此方面的自由裁量权远非外界认为的那般强大。其三,战略具体执行中的各种羁绊,这也是最主要的制约因素。由于外交政策深受执行过程中的实际情况制约,所有外交战略都必须适时做出调整甚至改变,因此并不存在纲领性的战略指导。在这一意义上,战略一词不能用“大”或者“全局的”等词来形容,它随实际环境的变化而变化。[3]1013-1016这就根本否定了“大战略”的定义存在和现实存在。

东布罗夫斯基和莱西高度强调“执行中的制约”(operational limitation),甚至认为“执行过程的必要条件”(operational requisite)决定着任何冲突领域中的美国战略[4]。他们用“校准的策略”(Calibrated Strategy)一词来定义后冷战时期美国政府施行的外交政策,意为“根据现实调整的策略”。也正因如此,两位学者认定特朗普的外交政策延续了前任总统的外交政策;而且,美国当前的国家安全程序(national security process)也倾向于加强对过往政策的继承,而并非是完全变更。例如,在应对非法移民涌入方面,由于面临同样严峻的问题,布什、奥巴马、特朗普针对边境问题的措施均是孤立主义的,只是特朗普在做法上与前两者不同。关于北约,俄罗斯的再次崛起使欧洲的地缘政治地位重要性得以显现,所以特朗普已经改变他竞选时对北约的极端言论,采取更加务实的策略,对北约的各项军事承诺,特朗普政府都已予以实现。美国对北约军事投入偏少的不满情绪,在奥巴马时期同样存在,而且这早已是国会两党共识。[3]1022-1030特朗普因表态激进而招致批评,而实际态度与之前相比并无不同。

第二大类观点认为特朗普已然制定了大战略。同样地,这一类观点分为两种互异的见解。其一是部分美国学者所坚持的“回归扩大论”,即:尽管特朗普在竞选阶段和执政后在各种场合“逆言迭出”,但在实际行动上,特朗普除了在经贸政策以及价值观上坚持己见外,在其他领域尤其是传统安全领域还是回归到了建制派所推崇的传统外交主流之中,力度甚至有所扩大;其二是“危害论”,即:尽管并不像特朗普声称的那般极端,但特朗普政府施行的大战略仍严重危及到了美国自二战以来的外交政策传统以及由美国建立的自由国际秩序。

“回归扩大论”观点认为,特朗普有所保留地回归到了自冷战以来的美国外交传统,甚至在传统安全领域表现出更为浓烈的国际主义色彩。美国观察者网评论员戴维斯·理查森(Davis Richardson)认为,特朗普曾尝试与过往的外交传统一刀两断,但被证明在现实中是不可能的。于是他在部分上回归了传统,尤其是在军事介入方面。虽然勉强能与传统外交政策和平共处,但特朗普显然不愿受其支配,并尽量削弱外交机构(如国务院)的影响力,增加总统本人对外交政策的掌控,这就形成了“重个人,轻机构”的独特外交风格。[5]麻省理工学院的政治学教授巴里·波森(Barry R.Posen)也认为,特朗普政府并未像批评者抨击的那样,退出世界秩序,采取战略收缩。实际上,特朗普非但没有进行战略收缩,规避国际承诺,反而,他的政府在硬实力方面(军事实力)更为深度地介入世界。他断言，特朗普在硬实力方面比奥巴马政府还要有雄心。与过往不同的一点是,冷战后的总统追求的是一种“自由霸权主义”,但特朗普仅仅继承了前任们的霸权主义理念,却舍弃了“自由”这一要素,因此他追求的是一种“非自由的霸权主义”,即在军事硬实力上维护美国的全球领导权,但是拒绝向外输入美国民主,不维护自由贸易。[6]

“危害论”以哈尔·布兰兹(Hal Brands)教授为代表。头顶约翰·霍普金斯大学“亨利·基辛格杰出教授”光环的哈尔·布兰兹是美国学术界研究大战略的新锐,在政治立场上倾向于建制派。根据特朗普在竞选时期和权力过渡时期的言行,哈尔·布兰兹和柯林·卡尔(Colin Kahl)在2017年1月就认定特朗普已经形成了名为“美国优先”的大战略。其组成部分为:“经济国家主义”;“极端的国土安全政策”;“不辨善恶的交易主义”(amoral transactionalism);“孔武有力、但并不挑衅的军事主义”(muscular but aloof militarism)[7]。布兰兹认为,这一大战略面临着内部压力和六大相互冲突的困境,并且该战略的内容和内在矛盾使美国的外交政策和国际秩序处于危险的境地[7]。

在特朗普即将执政一周年之际,布兰兹并未改变其原本观点。他认为尽管特朗普或许在推行一个纯粹的“美国优先”政策方面有所收敛,但如果就此判断特朗普已经被体系驯服则大谬不然[8]8。其政府仍在以下几方面对美国传统外交战略有所损害。

首先,特朗普政府的零和世界思维损害到了美国的国际主义传统。其次,美国传统的结盟理念——即志同道合的国家联合起来并非因短暂的利益相合——受到特朗普政府的挑战。特朗普一方面认为与他国结成同盟是于己不利的交易,因为华盛顿承担了花费和风险,而盟友们享受了带来的利益;另一方面声称美国应与他国建立一个更具特定交易性质的关系,即使是亲密的盟友也是如此。由此可见,特朗普推崇的是“交易式的协定”,这协定建立在临时性的共同利益之上。第三,美国作为民主和人权支持者的领导作用被特朗普削弱。特朗普认定美国没有足够的实力在海外推广民主观念,并且此项责任与促进美国的安全和繁荣的事业无关。他对将美国的价值观加入其治国方略中持怀疑态度。第四,特朗普有将美国蜕变为一个在国际体系中普通的、并非不可或缺的国家的可能。在过往,美国在抵抗重要的全球性威胁和挑战中扮演掌舵者角色,这为美国赢得了荣誉,也使美国获得与这一角色相伴而来的巨大利益,这一角色也使得美国成为国际体系中不可或缺的国家。但特朗普一系列国家主义行为有可能使美国丧失在国际社会的领导地位,这也为中国填补领导权力的真空提供了可能。第五,美国外交以“稳定性和可信赖性”著称的声誉受损。特朗普政府一系列态度和行径,如退出某些国际组织和国际承诺,以及面对全球安全问题发表不负责任的态度,给美国的外交方略覆盖上了“不确定性”的不良阴影。第六,特朗普对外政策诸多不佳表现使外界质疑美国处理全球事务的能力。[8]14-26

布兰兹认为，美国的全球领先地位之所以能够持续长久并不仅取决于美国的硬实力,更取决于美国领导地位的良性效应及其为国际社会带来的利益,也即美国的软实力;而特朗普政府恰恰是在通过消耗美国的软实力来削弱美国的整体影响力。美国一直自诩为“例外的国家”(exceptional),布兰兹认为美国之所以“例外”,是因为美国有时愿意放弃追求短期的、单边的利益,而多寻求更高程度的自我利益——创建一个国际体系,在这一体系中,美国福祉的增进有赖于其他国家福祉的增进。而特朗普政府外交政策最不利的一点就是:它将使美国的超级实力看起来远不比过往那般“例外”。最后，布兰兹认定,在特朗普时代,美国远离了那些使其繁荣的关键理念和政策,采纳了“更为黑暗的微积分学”,这会使其自身蜕变为一个虽具有超强实力,但远非例外的、普通的国家,甚至会对其他国家构成严重威胁。[8]32

与前三派论说不同的是,布兰兹的论述并不仅局限于特朗普时期采取的美国大战略,他还提出了在当前国际和国内特殊现状下,可供美国抉择的大战略模式。特朗普在一个特殊的时代背景下就任美国总统。“现今,很明显美国的军事实力逐渐不足以支撑其有意要推行的大战略和国际秩序”[9]111;美国目前正面临或将要面临“战略负债”的窘境;在国内,国际主义也面临国内民众逐渐高涨的“厌世情结”[8]8的挑战。因此布兰兹断定,对于美国来说,更为注重自身利益的“国家主义”时代已然来临;美国是否会决定性地脱离战后的大战略传统目前尚不明确,但有一点是肯定的,在未来,美国的大战略将会有更为强烈的国家主义色彩[10]73。国家主义有两种大战略模式——“堡垒美国”(Fortress America)和“更好的国家主义”(Better Nationalism)。

“堡垒美国”是美国国家主义的强硬路线版,带有强烈的单边主义和孤立主义色彩,它建立在零和的国际事务思维之上[10]77。布兰兹认为堡垒美国最终会使良性的美国超级力量走向自我毁灭,并且会使美国成为一个更为可怕的超级大国,招致国际社会的激烈反抗[10]82。

布兰兹推崇的是更为良性的国家主义——“更好的国家主义”。它有以下组成部分:

第一,带着獠牙的自由贸易,美国继续领导全球自由贸易体系,但应更为强势地惩罚不公平贸易行径,确保全球规则得到切实尊重。第二,建立铁腕的盟约管理系统。美国应重申对盟友的承诺,但也需警告盟友,如果不进行有意义的改革,不提出更好的防务责任分配制度,那么这些承诺将不再持续。第三,建立强大的军事力量。第四,加强对恐怖主义打击。第五,与穆斯林伙伴国合作。此举的主要目的是让穆斯林伙伴国承担打击恐怖主义过程之中及之后的维稳和建设任务,减少美国在此方面的投入。第六,制衡中国和俄罗斯。第七,美国不能撤出国际组织和国际制度,而且应利用美国影响力对其进行改造。[10]78-79

布兰兹认为“更好的国家主义”的根本目的是提升,而非放弃美国的国际主义传统[10]86。他鼓吹这一模式立意颇佳,并声称这是美国在当前最应该采取的大战略模式。但他也坦承这一模式存在巨大的战略风险。如果美国在贸易中对竞争对手以及在责任承担方面对盟友施压过大,就易引起对方的反抗,使美国背负“危险的霸凌者”的负面形象。如果美国施压过小,同时承诺过多,则不能达到其国家主义的目的[10]87。因此施压和承诺之间的合理的拿捏是“更好的国家主义”的生死线。

二 特朗普政府战略文件所体现的美国大战略

特朗普政府执政以来,已经颁布了数个战略指导性文件。包括2017年12月颁布的《美国国家安全战略》、2018年1月颁布的《美国国防战略概要》以及2018年1月发表的具有“政府工作报告”性质的国情咨文。透过这些报告或演讲式报告,可窥见特朗普时期美国大战略的基本面貌:不仅承续了传统外交政策的基本架构,亦被打上“美国优先”理念的深刻烙印。但在战略的实际执行中,一些并未严格遵循这些政府文件的战略设计也不可忽视。

(一)更加严格的国土安全策略

在维护美国民众和本土安全方面,2017年的《国家安全战略》承诺政府致力于提升四个方面的能力。其一,防御美国边境和领土,使其免受大规模杀伤性武器、流行疾病等威胁的攻击和侵袭;其二,打击恐怖主义和跨国犯罪;其三,确保美国在网络空间的安全;其四,增强美国的危机管控能力。值得注意的是,特朗普允诺加强边境控制,并且改革当前的移民制度,并将两者作为增加国家安全、维持美国经济繁荣的核心任务。[11]9在美国南部边界修建隔离墙、增加边境检查的科技和人员投入、提升边境移民核查标准、加强边境和国内的移民法执法力度等都是较引人注目的安全措施。

(二)有雄心的经济战略

在促进美国经济繁荣方面,特朗普直言经济安全就是国家安全。新《国家安全战略》较多使用重建(rebuild)、修复(restore)、重振(rejuvenate)等词汇,可以判断出这届政府对近期美国的经济状况不甚满意。为此,特朗普政府提出要振兴美国国内经济,具体措施包括减少政府管制措施、促进税制改革(减税)、提升交通和通讯基础设施、以减少财政支出而减轻美国债务负担、促进教育和入职培训等。关于减税改革的益处,特朗普在2018年1月的国情咨文中进行了阐述。他声称，此项改革是美国历史上最大规模的减税计划,可为中产阶级和小企业带来巨大利益[12],同时刺激美国经济增长。

新《国家安全战略》提出了一个新概念——美国国家安全创新基础(NSIB: National Security Innovation Base)作为国家安全的核心部分,并强调对此进行保护和升级。这一概念是指由知识(Knowledge)、能力(Capabilities)和人才资源(People)等三方要素组成的网络;三要素由学术界、国家实验室、民营部门供给。这一网络可将概念设想转化为实体创新,将重大科研发现转化为成功的商业产品和企业。为保护这一创新基础,新《国家安全战略》认为首先应准确了解美国科技受到的挑战;而后须加强知识产权保护,采取诸如反情报、加强执法力度等措施,使美国公立和民营部门的技术知识免受敌对竞争对手的非法窃取;此外,还将收紧签证审批手续,限制向来自“指定国家”,专业领域为“科学、技术、工程、数学”(STEM)的学生发放签证,防止他们将美国的知识产权转移到竞争对手国家[注]在《国家安全战略》的公开部分，美国并未言及这些“指定国家”具体是哪些，并将学习“科学、技术、工程、数学”(STEM)部分学生称之为“非传统的情报搜集者”(Non-traditional Intelligence Collectors);最后采取措施保护数据和重要基础设施,避免遭受间谍入侵。[11]21-22

在对外经贸领域,新《国家安全战略》提出美国致力于提升自由、公正、互惠的经济关系。该战略批评他国通过倾销、歧视性的非关税壁垒、强制技术转让、工业补贴及其他政府和国有企业补贴等手段给美国经济带来巨大挑战;并指出美国长期以来“错误地”允许这些不公平的贸易行径的存在和增长。为扭转此局面,该战略将五项方案作为优先举措。首先,签署新的贸易和投资协议,强调追求双边协议,而非多边,并升级当前已有的贸投协议;其次,通过从协商到制裁的各种手段,反制不公平的贸易行为;第三,反制外国贸易腐败问题,使美国企业在相对透明的商业环境中开展竞争;第四,与贸易理念一致的国家合作,以保持和升级公平互惠的经济秩序;最后,促进新的市场机遇的形成。[11]19-20

在关系重大的能源领域,特朗普政府推行“能源主导”(Energy Dominance)政策,并自诩美国将在其历史上首次实现“能源主导”。这一政策致力于将美国打造为世界首要的能源生产者、消费者和创新者,并使美国在全球能源体系占据中心地位。特朗普相信这一地位能确保国际能源市场的自由和美国基础设施的安全;并宣布将通过减少行政管制、增加能源出口、确保全球获取能源的渠道、提升美国能源技术等手段来保证这一政策的有效实施。[11]22-23

在涉及经济发展的科技领域,该战略宣称将把“理解世界的科技发展趋势”、“吸引和留住发明者和创新者”、“利用私人资本和技术进行建设和创新”等作为优先开展事项,来保持美国在研究、科技、发明和创新方面的领导地位。[11]20-21

(三)强化升级的军事战略

特朗普的《国家安全战略》直言美国面临着严峻的军事挑战。特朗普认为自冷战后,美国在军事领域表现出“战略自满”的态度;与敌对国家日益增长的军事实力相反,美国却将自身军队规模削减至20世纪40年代以来的最低水平;美国在获取新军事装备方面经历了近十年的“停滞期”;每年军费投入的不足也侵蚀了美国军事主导能力。该战略表示将在国防工业设施、核力量、太空、网络空间、情报等领域提升美国的军事实力。[11]28-32

国防部2018年1月公布的《美国国防战略概要》对这一时期美国的军事战略有更为细致的阐释。国防部认为全球安全战略环境日趋复杂,部分领域甚至发生了变化。第一,主要的竞争对手中国和俄罗斯意欲改变地区和国际秩序;第二“流氓国家”朝鲜和伊朗继续对美国构成严重的核威胁和导弹威胁;第三,美国在包括天空、海洋、陆地、太空以及网络空间等每个军事领域的优势都有所减损,再也不能像以前那样无所顾忌的部署及行动;第四,战争特点和性质正发生巨大变化,诸如大数据分析、人工智能及生物科技等新技术在未来会起到决定战局的作用;第五,“伊斯兰国”虽然已经遭受军事失败,但恐怖主义依旧猖獗。[13]2-3为应对这些威胁,国防部决定从三个方面增强美国的国防实力。首先,建设一击必胜的军队。在军事硬件上,国防部强调,近十五年来美国军事战备、军需品获取、军事装备现代化等已经久拖不决的问题不能再被忽视,并认定必须通过增加军费预算来升级关键的军事能力。在软件上,培养创新性的军队行动理念,如对战场新技术应用的预测、未来战场可能出现的问题认定、风险计算等;发展强大的、高度机动的、有弹性的军力态势和部署。此外,还应加强军事人才的培养[13]5-6。其次,加强联盟体系并吸引新的军事伙伴国家。同时,国防部也希望盟国及伙伴国为集体安全贡献合理的份额,包括增加投入来升级他们的军事装备[13]8-9。最后,对国防部进行改革以提升其表现和可负担能力。国防部长马蒂斯认为,当前国防部的官僚体制把“专注细节”和“使风险最小化”放在了高于一切的位置。他明确指责国防部的管理制度“过度优化”以至于不能及时做出决定;审批制度烦琐;资源消耗在不具竞争力的领域;而且其思维方式过度倾向于规避风险。因此《美国国防战略概要》要求对国防部管理体系进行改革,以提升效率及优化其表现;并且通过精简机构,裁汰冗员、减少花费等措施来降低行政投入,增强国防部的可负担性[13]10。

(四)开放但有所保留的多边政策

新《国家安全战略》宣称美国必须领导并参与多边机制,不仅因为多边机制的规章制度对美国国家利益和价值观有所影响,还因为竞争对手正在争夺这一舞台的领导权。但另一方面,美国的领导和参与并非无所保留,该战略明确表示“美国不会将主权割让给那些压制美国民众、违反美国宪法的国际组织或国际制度”。在宣称对政治和安全国际组织领导权的同时,美国敦促这些组织进行改革,要求各成员国应该承担相应责任,并扬言“如果美国被要求在国际组织中承担超过其份额的责任,那么美国应当享受与此份额相当的影响力”。该战略还声称美国将对国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织进行改革,如施压世贸组织,使其成为打击不公平贸易行径更为有效的组织。此外,该战略还宣布美国将采取措施确保诸如海洋、太空、网络空间等“国际公域”的自由开放。[11]40-41

(五)持续严苛打击恐怖主义战略

在应对恐怖主义威胁方面,特朗普坚持不遗余力打击圣战恐怖分子。新《国家安全战略》声称美国将通过提升信息共享水平来打乱恐怖分子的阴谋,拔除恐怖分子藏匿场所,断绝恐怖分子物质资源,与盟友和伙伴国共担责任等策略来击败恐怖主义。[11]10-11

(六)竞争压制合作的大国关系

在大国关系方面,特朗普政府露骨地认为“历史的主流是对权力的争夺,当今时代亦不例外,大国竞争的时代已然回归”。新《国家安全战略》用一个全新的词汇——“修正主义”国家(Revisionist Power)来定义中国和俄罗斯,认为中国意欲取代美国在亚太地区的位置,俄罗斯试图恢复其大国地位,并在其周边建立势力范围[11]25。2018年的《美国国防战略概要》更是直言“国家间战略竞争,而非恐怖主义,现在已经成为美国国家安全的首要忧患”[13]1。为应对大国竞争,特朗普政府计划全面升级美国在各个领域的能力。特朗普政府同时强调,竞争并不一定意味着冲突,美国将会在“实力基础”(position of strength)上与竞争对手开展合作,这一实力基础是指确保美国军事实力无可匹敌,充分利用盟友以及美国所有的力量手段[11]26。

三 特朗普时期美国大战略的传承与变革

与冷战结束后强调自由国际主义的美国大战略相比[注]虽然冷战后的几位总统在具体的施政举措上并不相同，甚至完全相反，但他们都遵循着美国自二战以来的自由国际主义传统，即强调美国对国际制度和国际组织的领导，维持强大的军事实力，支持全球介入。参考Jack Thompson,“Trump and the Future of US Grand Strategy”, CSS Analyses in Security Policy.,特朗普时期的战略布局既对前者有所继承,也出现了比较显著的变化。这些传承使特朗普时期的大战略仍然不失国际主义的底色;出现的变化却为这一时期的美国战略设计增添了一抹国家主义色彩。

尽管程度有所不同,特朗普政府宣布继承了几乎所有国际主义所包含的要素,如自由贸易、多边合作、全球结盟体系和促进民主价值观等。虽然满腹牢怨,特朗普仍表达了建立自由公平贸易关系的愿景。新《国家安全战略》承认系列国际组织在海洋、北极、外太空、数字科技领域制定规则,调节国家、商业机构、个人行为的能力[11]40-41,并强调美国将继续领导及参与国际组织和国际制度。特朗普政府继续重视遍布全球的结盟体系,在涉及的几乎每一个领域里,新《国家安全战略》都强调与盟友及伙伴国的合作。特朗普政府声称亚太地区的盟友对于应对安全威胁,确保共同利益极其重要;高度称赞北约联盟对维护世界安全和美国繁荣的重要作用,并且重申对这一盟约第五条的承认[11]46-48。虽然新《国家安全战略》关于民主、人权等内容篇幅较之奥巴马时期少了许多,但特朗普政府仍然表达了对美国传统价值观的支持和追求。特朗普政府还继承了自由国际主义关于维持强大军备的主张,认为主要竞争对手中国的军事实力大幅度增长,严重侵损美国的军事领先地位和国家安全。由此,特朗普政府采取增加军事投入(如大幅度增加2018财年和2019财年的军费预算)、与盟友和潜在盟友加强协作、改革军事管理机制等措施在装备硬实力和管理软实力上复兴美国整体军力。特朗普继续加强了对全球不稳定地区的军事介入。特朗普政府的反恐行动也基本与奥巴马政府以及小布什政府的第二任期一致[14]。在保护本土安全方面,特朗普也认定恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、跨国犯罪组织、网络攻击与犯罪是美国政府及公众所面临的重要安全威胁。此外,与奥巴马政府一样,特朗普政府强调保护知识产权免遭竞争对手的窃取,并保持美国在科技领域的领先优势。

特朗普时期美国大战略之所以具有上述连续性,最根本的原因就在于:美国的国家利益没有发生根本改变,国际格局没有发生颠覆性变化,美国的盟友与合作伙伴也没有发生太多的变化;美国面临的主要问题如经济繁荣问题、大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义、网络威胁等具有较强的延续性特征。

关于这一时期大战略的变化,其中一部分是与前一时期大战略截然不同的转变,另一部分则发生于其继承的领域。虽然特朗普对一些领域的基本认知和根本目的与前任总统一致,对国际主义原则也予以支持,但特朗普政府的具体方式和实际行动则十分不同。这也就是学者们观察到的政策施行和政府战略文件不一致的地方。

特朗普政府在对外贸易领域呈现出贸易保护主义和反全球化的色彩,虽然新《国家安全战略》宣布推行自由、互惠、公正的贸易政策,但显然特朗普政府更为强调的是“公正”原则,而非“自由和互惠”。并且特朗普对于“公正”有独特的认识,这一公正是仅对美国有利的、零和的公正。新《国家安全战略》指出，美国要用必要的强制手段来应对其认为的不公平贸易行为或者“经济侵略”。这些强制手段包括退出或修缮旧协议、签订新协议及惩罚措施。特朗普执政之初,就签发行政命令退出《跨太平洋伙伴关系协定》,并决定对《北美自由贸易协定》进行重新谈判。与奥巴马政府不满现存的多边协议,就签订新的多边协议取而代之不同,新《国家安全战略》强调与他国单独签署新的,双边的协议,因为特朗普政府认为多边协议利益攸关方过多,标准复杂,有损美国利益。特朗普政府还宣称将对损害美国利益的国家施加诸如开展301调查、加征关税、禁止部分高新技术出口等制裁措施。美国先是于2018年3月宣布对进口钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税[15],于同年4月宣布对中国输美的1333项价值500亿美元的商品开展301调查,并禁止中国的中兴通讯公司向美国企业采购敏感科技产品。

在税收政策领域,特朗普宣布与国会合作进行税收制度改革,即实施减税。该计划将企业所得税率从35%大幅降至20%,以此来促使高薪职位的增加,并吸引美国制造业企业转回国内。改革还将大幅度降低个人所得税率,以减轻中产阶级税负压力。特朗普政府显然想通过这项革新来刺激美国经济增长,而且信心满满。2017年12月,美国财政部发布的公告乐观地展望在未来十年,美国国内生产总值的年均增长率将保持在2.9%,比之前预测的2.2%增加0.7%,而且这0.7%的一半是由企业税率减少所贡献,另一半由诸如监管改革、基础设施发展、福利改革等多种举措贡献[16]。

在能源和环保领域,特朗普政府几乎完全颠覆了奥巴马时期的相关政策和部署。与奥巴马强调通过使用清洁能源减少碳排放相反,特朗普政府不再强调温室气体排放,并且废除了奥巴马时期的“清洁能源计划”(Clean Power Plan)[17],暂停执行“清洁水管理条例”(Clean Water Rule)。与奥巴马积极参与国际协议应对气候变化相反,特朗普政府不再强调承担相关国际责任,并退出《巴黎气候协定》。特朗普政府实施了“美国第一的能源计划”。这一计划有两方面的主要内容:第一,扩大使用低成本的化石燃料来创造就业机会,确保能源独立;第二,振兴美国国内的煤炭产业[18]。为开发国内油气,特朗普政府缩减了部分国家自然保护区的面积,并将新开放部分用于油气钻探,通过行政命令对墨西哥湾和东部海域的油气资源进行为期五年的开采,政府还批准建设备受争议的“基斯顿输油管发展计划”(Keystone XL pipeline)。此外,特朗普政府还将2018财年的美国环境保护署的经费预算盘剥掉30%[19]。 所有这些举措都使特朗普与其前任的有关政策完全割裂开来。

虽然特朗普政府承认结盟体系的重要性,但多通过批评和施压的方式来促进美国与盟友之间“更合理的”责任分担体制的建立。新的《国家安全战略》提出了对北约盟友的期望和要求。“如果所有成员国承担更大的责任,付出公平的份额来保护我们的共同利益、主权和价值观,北约才能变得更为强大”;“我们希望欧洲盟国在2024年之前将军费提升至占国内生产总值的2%水平,并且军费的20%应用于提升军事能力”[11]48。这一最后通牒般的要求虽然一部分来自于特朗普商业性质的思维模式,更主要的还是源自美国国内对保护盟国花费高昂这一现实的持续不满情绪。2018年4月特朗普与到访的德国总理默克尔会面时,仍然对北约在将军费占国内生产总值的比例提升至2%方面的不作为抱怨不已。

此外,在多边国际机构方面,尽管美国宣布不会退出国际组织和国际制度,但明确表示在此过程中,会捍卫美国的主权,促进美国利益和价值观,并且为美国的参与增加了诸多附加条件。在打击恐怖主义方面,特朗普宣布把目标简化,只寻求消灭恐怖分子,不再在中东地区承担“国家建设”(national building)的责任[20]。在促进美国传统价值观方面,特朗普政府的热情明显低于前几任政府。

出现这些转变主要有两大原因。一方面,这些转变部分源于美国的国际主义思潮的微妙变化。尽管国内社会,尤其精英阶层,大多对美国国际主义政策仍持肯定态度[注]参考Jack Thompson, “Trump and the Future of US Grand Strategy”，CSS Analyses in Security Policy.,但美国的国际主义的确正在忍受着不断累积的弊病,如果想长存下去,这些痼疾必须要得到解决[9]8。当前的国际主义主要面临着两项挑战。首先是结盟体系中的责任分配问题。虽然由来已久,但这一问题在当前的情况下显得尤为显著。第二项挑战是国内维持国际主义的基本政治经济协议破裂。国际主义在带来巨大利益的同时,也需要巨额的代价,对工薪和中产阶层的利益有较大冲击。长期以来,政治精英通过与民众达成“确保向上阶层流动渠道畅通,增加经济财富”等内容的协议,来安抚人们对国际主义的不满。但目前这一脆弱的协议正在发生破裂,部分美国群体,尤其是受教育程度较低的群众越来越憎恶全球化带来的巨大收入鸿沟。[9]84-86另一方面,这些转变还源于美国硬实力的相对衰落,加之特朗普的“利己主义”思维,两者合力导致一个专注于“美国第一”政府不愿把日渐受损的国力投入到代价高昂的国际参与和承诺之上。

关于大国关系方面,特朗普的战略,尤其是对华战略,并不能简单定义为传承或者是变更。在对华战略思维及实际行动上,对华大战略的转变在奥巴马时期已经有所体现。美国著名中国问题专家戴维·蓝普顿(David M.Lampton)2015年就提出了中美关系的临界点说(Tipping Point)。在多个场合,蓝普顿均对中美关系做出悲观预期,认为“打破平衡的临界点越来越近”[21]。2015年3月,美国前副国家安全顾问、小布什政府驻印度大使罗伯特·布莱克威尔(Robert D.Blackwill)和小布什政府国家安全委员会成员阿什利·特利斯(Ashley J.Tellis)发布了《修正美国对华大战略》的报告。他们认为,美国与中国接触的政策是在加强这个美国竞争对手的实力,“激烈的美中战略竞争成为新常态”。他们呼吁:“对中国采取一项新的大战略,以平衡中国实力的崛起,而不是继续协助其崛起”[22]vii-viii。奥巴马政府《国家安全战略》报告中对美中关系的定位也在发生微妙变化。在2015年的《国家安全战略》中,奥巴马不再提及他在第一任期的《国家安全战略》中强调的“与中国合作、期待中国在全球问题中发挥重要作用”等诉求。他转而强调,美国对中国大军事现代化“保持警觉,并拒绝通过恐吓解决领土争端”;同时,美国将“从强势地位管控竞争,同时坚持要求中国,在从海上安全到贸易和人权等问题上,遵守国际规则和规范”[23]2-24;美国还将在网络安全方面采取必要的行动,保护知识产权免遭中国侵犯。在外交实践中,美国在亚太地区持续推动“亚太再平衡战略”。可以说,美国对华大战略中“竞争”因素的加大,始自奥巴马政府的亚太再平衡战略。

以上所述体现出特朗普政府继承的一面,但特朗普的《国家安全战略》正式地称中国为修正主义国家和战略竞争者则是美国政策制定史上的首次,这也体现出该战略相比以前革命性的更改。出现这一状况有多方面的原因。首先,改革开放40年来,中国逐渐融入国际社会,但中国并未出现欧美国家所期待的变化,尤其是国内政治变化。其次,中国逐渐摸索出一条符合中国国情的发展道路，形成了不同于欧美的“中国模式”,并与西方模式形成分庭抗礼之势。这被美国视为严峻的挑战。第三,随着中国对外文化交流向深度和广度的发展,中国在海外的影响力和形象日渐上升。欧美国家将其视为中国文化及价值观念在海外的扩张,且视这种扩张是对西方主流价值观念的严重威胁。因此,无论是特朗普本人,还是美国战略界及建制派,都认为中美关系的发展已经到了一个新的转折点,需要重新思考美国的对华大战略和中美关系。平衡,甚至遏制中国影响力的呼声日渐抬头,反应在美国对华政策上,就是逐渐将中国定位为美国的战略竞争对手。

四 结语

特朗普时期美国的大战略基本符合哈尔·布兰兹所说的“更好的国家主义”,其最终结果或许并非对美国极具危害,长期来看,甚至会将美国带回更为纯粹的国际主义传统中去。当前的国际体系和美国的国家利益并未发生大的转折,怀有孤立主义倾向的总统难以撬动当前仍行之有效的国际主义战略。另一方面,当前美国国际主义面临的窘境的确需要必要措施来补救。因此,这一带有国家主义印记的国际主义大战略是当前实力相对衰弱的情况下,美国所能采取的比较良善的战略布局。该战略设计的最终成效,不会像外界担忧的那样导致真正的国家孤立。强调美国自身利益的大战略是使美国重返国际主义阶段的必经过程。制衡中国崛起也揭示美国绝不想把带给其最大利益的国际体系领导权拱手让给中国。因为一个旨在孤悬于国际体系之外的国家,并不会在意一个远方的秩序挑战者。况且,国家主义和国际主义之间的哲学关系并不是相互排斥的,而是彼此辩证的,双方互为实现自身的手段。“冷战后的美国的大战略从来没有拒绝过国家主义,而都是通过国际主义的手段来实现国家主义,在这一情况下,国家主义指的是采用一种对外战略,把美国自己的国家利益放在首位”[10]74。当国际主义面临着危机,威胁着国家利益的获得时,适当强调国家主义也是维护国际主义的必要手段。国际主义笃信美国福祉依赖于外部世界的福祉[9]87,而国家主义坚信外部世界的福祉也依赖于美国的福祉。福祉之间的相互依赖决定了国家主义和国际主义的相互依赖。因此,未来更为纯粹的国际主义大战略的回归或可期。

但当前的战略布局仍面临一些难以解决的矛盾,具有巨大的不确定性。首先,在应对恐怖主义的战略层面,美国单纯的剿除恐怖分子,却不承担其中的国家建设责任,恐怕仍然难以祛除恐怖主义滋生的土壤,这将长期成为扼住美国安全咽喉的威胁。其次,为遏制中国崛起而采取的手段,比如开展贸易制裁和科技禁售,有可能造成“遏敌八百,自损千人”的战略窘境。第三,如果特朗普政府对盟国的要求过高,针对外部世界设置的贸易壁垒过于无差别,以致“敌友不分”,或许会导致美国软实力的下跌,进而降低美国整体实力。最后,过于强调“长期战略竞争”的大战略,将导致美国将更多的资源用于军事和国防领域,有可能使美国落入军备竞赛的陷阱,加速美国的衰落过程。这些都是美国在特朗普时代亟须处理的困境。