PPP模式下农林水利项目中风险分担合理化研究

李旭洋 刘雨晴 潜宣谕 王译霄 韩阅

摘要：近年来，PPP模式被引入我国基建项目中。虽然PPP模式得到广泛认可并快速发展，但是我国在其具体运作方式上仍缺乏经验。项目都是存在风险的，PPP作为新的运作模式，其风险更应得到足够重视。但就实施而言，我国在PPP模式上缺乏实践经验，对其存在风险确认，分摊机制的认识都还不成熟的问题，而风险控制恰恰是PPP项目成功进行的关键因素之一。本文通过调查问卷以及电话采访等方式，获取关于农林水利项目的资料，并通过熵权法模型对其进行计算，最终获得一个风险分担比例，在分析形成农林水利项目风险的原理、相关风险主体之后，建立有效的风险分担机制。

关键词：农林水利项目：PPP项目：风险分担

引言

从改革开放后我国的经济步入腾飞阶段，在经济增长的同时生态问题也随之而来，水质污染，土地盐碱化，植被退化等等一系列生态问题层出不穷。生态环境迅速恶化已切实影响到了每一个人的生活。水资源合理利用、植被保护、维持自然生态圈稳定也因而越发受到关注。

近年来，中国政府正在努力应对环境问题带来的重重挑战。但是，面对巨大的生态保护投资需求和经济下行压力，我国的财政感受到了日益沉重的负担，甚至无法满足这样的投资需求。此外，过去由政府承担的基础设施项目所表现出来的成本超支，工程超期，质量安全不佳，环境效果差等诸多弊端在很大程度上未能改变。为解决上述难题，PPP模式应运而生。由于PPP模式可以有效地吸引社会资本投入相关项目，进行项目的设计、融资、建设和运营，一方面减轻政府财政负担，同时解决政府主导下，项目进行效率低下，质量差等顽疾，近年来在我国得到了广泛认可并迅速发展。就天津而言，其2015年通过PPP项目计划共计57个，共计投资2300多亿。其中农林水利项目占比百分之十左右。

虽然PPP模式得到广泛认可并快速发展，但是我国在其具体运作方式上仍缺乏经验。项目都是存在风险的，PPP作为新的运作模式，其风险更应得到足够重视。而风险控制恰恰是PPP项目成功进行的关键因素之一，若不能合理控制各方风险，项目进行便很有可能受阻并最终导致项目失败，这在国外是早有先鉴的。因此，如何把握政府和各社会资本之间的角色分配，风险分摊；如何吸引社会资本并建立退出机制已成为目前亟待解决的问题。

对于PPP项目可能涉及的各类风险的研究，国内外学者已经取得了较大成果，其理论也已日臻完善。但是，特别针对农林水利PPP项目的风险确认和合理分摊的研究目前并不多见。

农林水利PPP项目多以改良生态为目的（如盐碱地改良、储备林基地建设），其直接成果在往往不具有消费上排他性和竞争性，因而在社会资本退出机制，风险分摊方法上都与目前研究较多的交通类，社会事业类PPP项目有较大区别。

本文针对农林水利PPPP项目的核心问题——项目风险确认及分摊，展开了研究。在分析了之前研究不足的情况下，采用熵权法，实证分析确定风险因素，引入博弈模型以试图确定最优分摊比例。

一、农林水利PPP项目风险研究

（一）项目风险分析数据

1.数据来源

本文主要通过以下两种方式获取数据以及资料：

（1）调查问卷

调查问卷的内容主要包括被调查者对PPP项目各种潜在风险的评估，以及被调查者所在项目所采用的风险管控机制。为方便数据收集与分析，采用网络问卷调查软件（腾讯问卷）发放问卷的形式。

（2）联系PPP项目负责人

通过财政部政府与社会资本合作中心收集各PPP项目相关信息，包括项目名称、项目类别、项目所在地、项目联系人、联系方式等。通过电话联系各项目负责人，通过电子邮件将网络问卷发放给被调查者，即现农林水利PPP项目从业人员。

2.数据内容

在整个调查过程中，我们通过全国PPP项目综合库查找到全国共有858项相关工程，在初期的试填过程中，我们共拨打87个项目的联系电话，获得有效问卷量共为23份。通过这些初期获得问卷，我们对问卷进行了一定修改并开始正式的调查。（问卷列于附录）

在正式调查中，我们共联系596家企业，拨打电话637次，经过近一个月的回收期，获得有效问卷215份，基本分布于全国各个地区。

由于某些原因，政府工作人员几乎都拒绝了本次调查，故参与调查的人中绝大部分来自于私人企业。

问卷中关于风险的发生概率以及发生严重性的分析将在第三点也就是熵权法分析结果中呈现

在问卷的第三大部分即风险影响机制中，我们也获得了其他调查结果，而这些结果将主要应用于风险机制构建。

（二）熵权法模型的构建

在这篇论文中，我们采用熵权法衡量各个风险及其他影响因素在多方风险、责任分摊中的预期分配，将其用权重表示。

具体操作步骤如下：

a.构建各投资方各影响因素及风险指标的判断矩阵：

b.将判断矩阵进行归一化处理，得到归一化判断矩阵：

c.根据熵的定义，根据各年份评价指标，可以确定评价指标的熵。

d.定义熵权。定义了第n个指标的熵后，可得到第n个指标的熵权。

f.计算系统的权重值。

在上面的矩阵种，x2中的i代表着每一个不同的投资方或相关政府机构，而j则代表着每一种不同的风险。

由于维数、数量、正、负方向各指标的差异，直接利用数据进行计算是不现实的。我们需要做的是使数据规范化。用极值标准化方法处理原始数据，使尺寸和数量统一。规范化之后，各指标的值均位于（0，1）。

（三）数据的计算及结果

我们将问卷调查收集到的风险评估数据进行汇总，计算出每一项指标的算术平均值，并剔除异常数据，作为原始数据，构建决策矩阵。再通过熵权法计算公式，以每项指标在不同风险项目中的波动程度判断该指标所携带的信息量大小（波动程度越大，所攜带的信息量越大，赋予该指标的权重越大），并赋予其相应的权重。进而，将各指标的权重分配给原始决策矩阵，得到加权决策矩阵。最后，通过计算考斯距离，获得各风险综合重要程度指标。

同时，我们将熵权法分析结果与在调查问卷中设计的检验项结果进行对比。我们将熵权法得到的风险综合指标汇总成与检验项相对应的8大类风险综合指标，检验项的指标是调查问卷中该风险被选作重要影响因素的次数占所有风险被选择次数的比例。

二、设计风险分担机制

（一）风险分担机制概述

项目风险分担机制是在项目的生命周期中各个参与方如何协调项目风险的分担，包括面对风险的职责和权利，以及在不同阶段和不同情况下如何处理风险的一种项目管理机制。

1.确定风险分担准则

风险分担准则是风险分担机制构建的基础之一，只有在风险分担准则公平公正并尽可能符合双方利益时，才能发挥其最大作用。

2.对风险重要性识别

判断数据所显示的所有风险的轻重缓急，将风险按照重要性进行排序。首先对影响力更强的风险进行分担，促进机制效用的最大化。

3.确定项目风险分担方

每一个风险的主要分担方或者承受方的义务与收益都是有着更大权重的。我们需要通过熵权法数据并综合各种影响项目盈利能力因素以确定每一项风险的主要分担方。

4.设计风险分担方案

最终确定风险分担方案，不仅要确定风险的归属方，还需要明确风险承担的阶段和条件，以及风险承担的方式。在方案之中明确政府与企业各方所需要承担的风险类型以及其比重，并将其作为PPP合同可以有效执行的基础条件。

（二）机制框架设计

框架分析阶段

阶段一：在立项伊始进行风险最初的分摊，初步分担项目风险。

阶段二：项目初期再次进行风险分配，共担风险。

阶段三：项目进行之后，由于环境等因素变化通过谈判再次改变风险分配比例。从而需要风险跟踪再分担。

以上框架为风险分担机制构建的雏形，通过框架分析之后，我们将模拟出初步风险分担机制。

通过熵权法的计算可以得出每一种风险在企业以及政府之中各自所占的权重，从而可以有根据的对风险进行二次分担，将权重比更高一方的风险进行二次分配，或者改变利益分配模式从而确保高风险承担者可以获得更大的收益。在优化的风险分配机制下，可以通过政府与企业的合理而促进资源的有效利用以及两者利益的最大化。

（三）农林水利风险分担机制

1.通过设计调查问卷，向PPP项目企业承担方及政府相关部门收集项目风险的相关信息，进而通过熵权法TOPSIS对所收集的信息进行处理，将PPP项目所面临的风险的重要性进行排序，以此为依据分析得出PPP项目所面临的主要风险。根据所收集到的215分问卷结果中的48项风险的发生概率指标和影响程度指标计算出风险发生概率的熵权为0.74，风险发生后的影响程度的熵权为0.26，进而通过TOPSIS方法，计算出加权后的风险重要性指标，结果如下图所示：

排序前10的风险中有4项属于政治风险（R5官僚及腐败，R7公众抵制或敌对，R4政府违约，R2政府决策风险），4项属于设计风险（R28设计变更，R34完工风险，R36工程质量R35建设成本超支）

同时，通过调查问卷收集了被调查者所在PPP项目目前面临的主要内部风险和外部风险，结果如下：

有56%的被调查者认为政治风险为PPP项目所面临的主要外部风险，另有44%的被调查者认为法律风险是PPP项目所面临的主要外部风险，该结论与之前分析的结论相符。有79%的被调查者认为技术风险（大体同设计风险）为PPP项目所面临的主要内部风险，同时45%的被调查者认为完工风险为PPP项目所面临的主要内部风险，该结论也与之前分析的结论一致。

根据以上的分析，目前PPP项目所面临的主要风险为政治风险（外部风险）及设计风险（内部风险），并深入研究这两类风险的分担机制。

2.通过企业走访、文献阅读、咨询指导老师，对企业所面临的主要风险进行进一步深入分析，设计相应的风险分担机制。根据风险来源、承担能力、承担成本等原则确定风险承担方，再通过风险发生的阶段提出具体的风险承担机制。具体风险分担机制如下：

（1）政治风险分担机制

该风险主要包括政府决策风险、政府违约、官僚及腐败、政策变化及公众抵制或敌对等，具体指由于政府由于种种原因不按原计划履约、政府政策变更导致项目无法如期进行甚至终止项目的风险。对私营企业来说属于典型的外部风险，贯穿于项目的规划、决策、实施、后期运营阶段，主要集中于实施和后期运营阶段。在我们进一步调查的过程中，有63.9%的项目负责人表示自己的项目中存在着较大的政治风险，有25.3%的人表示自己的项目会在一定程度上受到政府政策变更的影响，仅有不到15%的人表示政治风险对自己所在的项目影响不大。

可以看出，通过风险分担准则得出的结论与调查问卷得出的结论基本一致。

政府决策、政府违约及官僚腐败均属于政府的内部风险，政府对这些风险有较强的控制力，而企业对这类风险难以约束，政府应提高自律性，并加强外部监督约束。政策方面，农林水利项目属于环保类项目，属于国家重点扶持的对象，国家对农林水利项目的扶持将一直持续，但不排除各地区的政策会有差异。具体而言，政府审批延误可能延长项目的建设期，造成项目不能如期完工；政策变更包括水利行业政策、投融资政策、税费政策等变更。对于政府相关方和私营企业均难以左右的政策，雙方应在项目规划阶段对该类政策的未来导向进行预测并制定相应的对策，共同承担其风险。有些水利工程项目可能涉及到征地拆迁，其带来的社会影响也可能比较深远。政府应该事前进行充分论证、广泛听取民意，避免项目在建设期或者运营期遭受公众反对，造成更大的损失。有些水利工程项目可能涉及到征地拆迁，其带来的社会影响也可能比较深远。政府应该事前进行充分论证、广泛听取民意，避免项目在建设期或者运营期遭受公众反对，造成更大的损失。

（2）设计风险分担机制

该风险主要包括设计变更、完工风险、建设成本超支及工程质量等，具体指由于项目设计方案在实施时遇到困难需要变更方案或因实际情况与原计划不符导致无法按期完工、成本超支或在项目实施中因种种原因导致完工质量达不到预期标准的风险。在我们进一步的采访的过程中，仅有5%的项目相关人员表示不考虑设计风险的影响，而其余95%的人都认为设计风险在自己的项目中关系重女.

可以看出，通过风险分担准则得出的结论与调查问卷得出的结论基本一致。

在PPP项目中，大部分农林水利工程设计工作由政府负责，因而设计风险也主要由政府承担；实施阶段的风险主要来源于企业内部，小部分来自外部的不可抗力因素，需要有私营企业方承担大部分风险，政府需负责监督私营企业的施工状况。