PPP模式运作过程中存在的财政风险及应对措施

井爽

摘要：自2014年中央明确提出在基础设施环节要引入PPP模式后，我国政府开启了一轮积极引进社会资本的浪潮，截至2018年3月底，全国范围内公布中标的PPP项目已突破十万亿大关，本文将结合近年PPP项目实际实施情况，就PPP项目在具体运营的过程中涉及到的财政风险谈一谈相关看法。

关键词：PPP；项目运营；财政风险

十八届三中全会后，党中央明确提出全面深化改革的目标，强调市场在资源配置环节起决定性作用，相对的弱化了政府配置资源的作用，在基础设施的生产提供方式上，为了进一步缓解基础设施建设中的财政压力，改变了传统的以公私合营提供方式一BOT（Build-Operate-Transfer）模式为主的操作方式，引入了一种创新型的共赢模式一PPP（Publie-Private-Partnership）模式，更加强调风险分摊和利益共享，旨在打破行政垄断，将政府资金和民间资本的优势有机结合起来，实现更高的经济效率。由于我国PPP运作模式较发达国家起步较晚，对风险的定量分析数据体系还未完全建立起来，在运营过程中仍然存在着诸多财政风险。

一、存在的财政风险

（一）项目质量在运作过程中大打折扣

政府推行PPP模式的目的在于转换机制、提高运行效率，但是由于许多PPP项目运作程序不透明，市场准入竞争不充分甚至没有竞争，导致了较传统的BOT模式地方政府在PPP模式上投入的力度过大，甚至于当地方行政领导人换届后对民间投资人违约，同时也让少数地方政府对PPP模式丧失信心，逐渐把PPP项目平台演变成地方债务融资平台，存在地方债务风险。另外，较英美等西方发达国家相比，我国目前PPP项目虽然在数量上略高一筹，但是在质量上却差强人意。具体原因包括运作人员专业素质不高；许多项目竞标只是流于形式；负责项目的执行人员流动性大；项目进度安排过于紧张导致前期准备过程过于仓促。

（二）项目存在违约风险

由于政府部门和私人部门双方立场不同，使得政府部门在观念转换和商业意识上都滞后于私人部门，在实际合作过程中，会出现双方违约的情况。如政府部门违约，会影响政府的公信力，使投资人对政府政策的可持续性和投资的外部环境产生懷疑，但回顾我国过去10年内PPP项目的运作情况来看，由于在政府违约的情况下私人部门参与PPP项目会获得高水平的回报，所以很多项目仍然处于快速发展中，但若私人部门违约，私自降低建设标准或提升总投资额有意减少自身的投资，就会加重政府的财政压力和负担，同时对公共部门加强监管提出了更高的要求。

（三）项目运作机制不健全

PPP模式较为突出的特点就是利益共享、风险共担。但就利益共享来看，虽然是根据成本一效益分析法来定价，但由于政府很难在项目启动初期准确预估项目未来的经济利益流入，也很少在协议中对私人利益做出适当的约束，导致部分项目收益巨大。另外就风险共担来看，部分地方政府为了吸引资金，与企业合谋，对很多经营性的PPP项目给予隐形的补贴，但是却没有完全转移经营风险，甚至还承担了一些市场风险。

（四）项目运作缺少完善的制度环境

从西方发达国家的实践经验来看，PPP能够有效运作的关键因素是存在一个稳定可预期的政策环境。但国内目前缺乏国家层面的PPP法律和完善的制度体系，大多为部门规章、地方性法规以及各地方出台的相关管理办法，立法层次较低，在各种模式的称谓以及项目所有权的归属问题上，各种文件的说法还存在矛盾之处，不足以在制度层面支持PPP项目的长期发展。

二、相关政策性建议

（一）在项目进程中引进招投标方式

在对相关社会资本投资人进行资格审查时，可以参考政府采购的流程，运用招投标的方式遴选社会资本投资人，对参与投标的投资人的自身资产情况，信用基础进行严格把关，并且要根据项目自身的情况针对出资额度、出资方式、预计的项目未来收益、收益期限等相关因素进行全面考察，确保项目能够实现质量双赢。

（二）将约束双方的条件明确写入合同

为了最大限度的减少双方违约的可能性，需将亏损补贴以及提前赎回等涉及双方利益的约束性条款提前写入合同，比如当因为某些不可抗力因素导致亏损数额超过项目公司所能承受的范围之内时，财政应给予适当的补贴，或者当项目结束以后，收回项目公司的经营权，承包给具体的运营商并收取一定的费用，但此操作必须事先和项目公司达成共识，将政府和项目公司双方的权利和义务以法律的形式所确定下来，降低违约的风险。

（三）加强财政的监督约束力度

由于现行的PPP项目在运营与管理上分散在各个职能单位，出现了明显的部门化、碎片化的分散表现。大多外部效应较大的基础设施项目由于具有自然垄断的特征，在定价上私人部门倾向于攫取超额利润，导致部分项目暴利，损害社会公众的福利水平，因此，必须要加强财政部门的监督，通过建立完善的财政监督机制，将政府监督和社会监督、媒体监督结合起来，提高相关信息的透明度，加强政府问机构的协调，签署合同的部门要认真履行监管和确保资金使用率的职责，以防未来的财政风险。

（四）建立健全的法律制度

制约我国现行PPP项目发展的一个关键因素就在于法律制度不健全，为此，需要制定基于中央层面的PPP总则性法律法规，同时需要完善作为基础层面的区域性法律法规建设，指导项目部门选择合适的PPP运营方式，同时为地方的PPP项目顺利运作提供辅助支撑作用。

总之，推广PPP模式是一个循序渐进的过程，同时也是现阶段城市建设投融资方式的一次重大突破，因此，各级地方政府要正确看待PPP模式，不可趋之如骛，以防发生地方债务危机，更不能把风险转嫁给社会资本，现阶段的工作重点就是不断摸索，逐步完善顶层设计。