我国养老金体系的发展历程、现状与改革路径

2018-01-31董克用

人民论坛·学术前沿 2018年22期

【关键词】养老金退休金人口老龄化结构性改革参量改革

【中图分类号】F840.67 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.010

随着人口老龄化趋势的加快，人们对养老金问题的关注度也越来越高。为了准确理解我国养老金体系面临的挑战，我们有必要全面回顾一下养老金制度的发展历程，特别是改革开放40年来我国在养老金体系建设上的取得成就。通过对历史的梳理，我们可以更清晰地认识现实，厘清下一步改革的方向。

中国计划经济时期的退休金制度（1949～1977年）

我国曾长期处于农业社会，在自给自足的小农经济中，养儿防老一直是养老的主要模式。这一模式与当时的土地制度、财产继承制度和孝文化紧密配合，保持了社会的稳定，保障了老年人的晚年生活。

随着新中国的建立，以国家和集体责任为主导的养老金制度开始建立。1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（1953和1956年进行了修订），基本上在城镇实现了应保尽保，几乎所有类型的企业职工都被覆盖，由企业缴费、国家兜底，形成了典型的“国家—单位”保障型养老金体制。对于机关事业单位，也建立了相应的退休金制度。

在计划经济时期，企业向国家按照职工工资总额的一定比例缴纳养老金。机关和事业单位不用缴纳，由财政直接负担。职工的退休待遇取决于工资和工龄两个因素，退休待遇与退休前最后一个月的工资挂钩;工龄越长，退休金越高。可以看出，计划经济体制下的城镇职工是典型的现收现付和DB模式（待遇确定型）。当时，职工的退休年龄不同，女职工、特殊工种、重体力劳动者，往往为50岁。女职员通常为55岁，男职工为60岁。领导干部、高级知识分子退休年龄最晚。在农村，由于實行了农村合作社制度，土地不再归个人所有，但是农村老人仍然以家庭养老为主。无子女的老人由农村合作社集体负责，这一办法主要靠1956年中共中央《1956年到1967年全国农业发展纲要》中提出的“五保”制度来落实。

随着“文革”的到来，原本以总工会为主导的城镇职工养老保险体系被冲垮。1969年财政部颁发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，由单位直接支付退休员工的退休金，“国家—单位”保险蜕化成纯粹的单位自保。当然，在计划经济制度下，企业不是自负盈亏，所以，对养老负担并不敏感。在“无产阶级文化大革命”时期，农村的五保户制度也没有受到很大冲击。

改革开放时期的养老金制度改革（1978～2017年）

我国的经济体制改革是从农村开始的。1984年开始，以企业改革为核心的城市经济体制改革成为重点。改革初期，由于城镇就业问题突出，鼓励提前退休曾是安置新成长劳动力的重要手段，养老金的问题并不突出。随着企业改革的深入，特别是随着国有企业改革“自主经营、自负盈亏”原则的提出，对于那些退休人员多的老企业，退休金负担重的矛盾就显露出来。因此，20世纪90年代初，企业养老金制度改革便提上了议事日程。从那时起，中国的养老金制度改革经历了三个阶段，其中，第一阶段（1991～2008年）是中国特色养老金制度的初建期，其核心问题是解决从计划经济体制向市场经济体制转轨时期城镇企业职工的养老保障问题;第二阶段（2009～2014年）是中国特色养老金制度的扩展期，其核心问题是解决养老金制度的覆盖面问题;第三阶段（2015年至今）是中国特色养老金制度的攻坚期，其核心问题是解决养老金制度的公平性和可持续性问题。经过这三阶段的改革，未来虽然还有很多工作要做，但是，可以说具有中国特色的养老金体系的制度框架已初步形成。

养老金制度的初建期（1991～2008年）。这个阶段主要以1991年和1997年先后发布的《关于企业职工养老保险制度改革决定》《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志。改革从企业养老金制度入手，主要是解决当时的养老金体系与经济体制改革不相配套的问题，重点是建立城镇职工基本养老保险制度。1991年，我国就提出要逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保障体系。1997年，我国在城镇企业中正式建立起统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度，该制度在2005年进一步完善。与此同时，2004年《企业年金试行办法》的颁布标志着我国企业年金制度的正式建立。该试行办法的出台，不仅明确了企业在养老体系中应发挥的作用，也标志着职业养老金制度建设开始起步。

养老金制度的扩展期（2009～2014年）。该阶段以2009、2011年先后推出《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》以及2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的颁布为标志，重点是建立城乡居民基本养老保险制度，进一步拓展了养老金制度的覆盖面。我国城镇职工养老保险制度与许多国家不同，该制度没有关联家庭中的非就业者，因此，城镇中非就业者的养老保障处于空白中。与此同时，依赖农村集体经济的农村“五保”制度在实行家庭联产承包制度之后几乎停顿。于是，现实的困境开始呼唤新的城乡居民养老保障制度。我国在2009年开始新型农村社会养老保险试点，原计划用十年时间逐步推开，但是，由于政策深受农村居民的欢迎，仅仅两年多时间就在全国全面实施了。在农村试点的同时，2011年城镇居民开始了同样的试点。由于试点进展顺利，城镇与农村的模式基本相同，2014年，政府将两个制度合并，成为统一的城乡居民基本养老保险制度。至此，我国养老金制度实现了对全国适龄人口的制度全覆盖。

养老金制度的深化改革期（2015～2017年）。以2015年以来推出的一系列改革为标志，中国特色养老金制度建设进入深化改革期，旨在解决养老金体系长期发展的不平衡不充分问题，让制度更加公平、可持续。在这一阶段，主要有以下举措：第一，启动机关事业单位养老保险制度改革，破除“双轨制”弊端。2015年《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的颁布标志着全国范围内的城镇职工养老保险制度双轨制改革正式开始，解决了多年来双轨制所带来的困扰。第二，完善城镇职工基本养老保险制度，为解决转制成本问题出台了划转部分国有资产充实社会保障基金的政策，以保障养老金制度的可持续性。第三，城镇职工基本养老保险的全国统筹提上日程，虽然还没有实现全国基本养老保险的统收统支，仅仅是采取中央调剂金制度，但毕竟是迈开了向全国统筹进展的第一步。第四，《机关事业单位职业年金办法》《企业年金办法》相继出台，第二支柱制度更加完善。第五，开始试点个人主导的第三支柱个人养老金。

从上述一系列改革措施的出台可以看出，中国养老金制度已经进入深化改革的攻坚期、深水区，正处在最关键的历史时期。

中国当前养老金体系的现状和成就

中国现行养老金体系的制度框架。我国现行养老金制度体系包括三个层次：第一层次是国家主导的基本养老保险制度，包括城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度（这两个制度在模式上是相同的，但是两个制度分开运行，制度名称仍然保留）和城乡居民基本养老保险三大制度;第二层次是单位主导的职业养老金制度，包括企业年金和职业年金;第三层次为个人主导的个人自愿参加的税延养老金。这三个层次分别对应国际通用的三支柱养老金体系中的第一、二、三支柱（如图1所示）。

中国养老金体系的成就。首先，实现了第一层次养老金制度的全覆盖。2009年以前，中国的养老保险制度只覆盖城镇职工群体，截止到2008年底有2.19亿中國人有基本养老保险;2009年新型农村养老保险制度开始试点并全面推开;2011年城镇居民基本养老保险制度开始建立，养老保险基本上实现了制度上的全覆盖。随后中国的养老保险覆盖面迅速扩大。

根据2017年人力资源和社会保障事业发展统计公报数据，截止到2017年底，中国的基本养老保险参保人群已超过9.15亿。其中，年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为40293万人，其中，参保职工29268万人，参保离退休人员11026万人，城镇职工基本养老保险基金累计结存43885亿元;城乡居民基本养老保险参保人数51255万人，实际领取待遇人数15598万人，全年城乡居民基本养老保险基金累计结存6318亿元。

其次，养老金待遇水平不断提高。我国城镇企业职工基本养老金待遇已经连续十多年上调，其中2006年涨幅最大，达到23.7%，养老金有10年涨幅都在10%左右，2016年养老金涨幅回落到6.5%，2017年涨幅为5.5%，2018年为5%。目前城镇企业职工基本养老金平均待遇水平已经达到了月均2491元。城乡居民中中央政府发放的基础养老金在建立初期每月只有55元，2014年首次上涨到每月70元，2018年再次提高到每月88元。除了中央政府，30个省市和自治区以及2835个县级财政都进一步给予补贴，2017年城乡居民基础养老金水平已经达到了每月124元。[1]

再次，第二层次养老金稳步发展。我国第二层次养老金制度是雇主主导的职业养老金制度，包括企业年金制度和职业年金制度。自2004年我国《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》明确了企业年金的具体操作规范以来，我国企业年金制度有了很大发展。参与企业年金的企业户数从2006年的2.4万户上升到2017年的8.04万户，参加企业年金的职工人数也从2006年的964万人上升到2017年的2331万人，企业年金基金累计结存从2006年的708亿元增加到2017年的12880亿元。

此外，根据国务院办公厅印发的《机关事业单位职业年金办法》（国办发[2015]18号）规定，从2014年10月1日起实施机关事业单位工作人员职业年金制度。由于职业年金制度具有强制性，目前，我国机关事业单位工作人员有将近4000万，据此来看，目前职业年金参保人数也在4000万左右。根据该办法规定，财政全额拨款的机关事业单位职业年金单位缴费部分采取记账的方式，非财政全额供款的单位，单位缴费实账积累，截至2016年底，实账积累规模达到1468亿元。

最后，第三层次养老金试点已经开始。我国自上世纪就提出要研究推出个人税延养老保险政策，党的十八届三中全会对其进一步明确。2014年的“新国十条”提出适时推出个人税延商业养老保险。2018年4月2日，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、证监会发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），决定自5月1日起在上海等地实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点采取EET的税收优惠政策，每人每月税收优惠额度是1000元，投资收益免税，达到退休年龄提取时按规定缴纳个人所得税。试点办法同时规定，试点期为一年，试点结束后，银行、基金等金融机构都可以提供养老保障产品，通过统一的个人账户平台进行管理。

中国养老金体系面临的困境与挑战

经过数十年的发展改革和演变，中国已经建立起了一个覆盖范围广泛、多方主体参与的规模庞大、制度复杂的养老金体系，但也应当看到，我国养老金体系仍然面临诸多挑战。

人口老龄化加速，养老金体系面临长期的供需矛盾。人口老龄化是中国养老金体系面临的最大的系统性风险。从2000年进入人口老龄化社会以来，中国人口老龄化速度逐步加快。根据预测，65岁以上人口占总人口比重将从目前的12%，通过30多年的时间迅速提高到30%，在2060年前后老年人口数量有可能下降，但65岁及以上老年人口占比依然会在相当长的一个时期内保持在33%的高位，一直要持续到21世纪末，并且很难逆转，可以说，中国将进入人口老龄化“高原”期（见图2）。

伴随着人口老龄化的不断加深以及人均预期寿命的延长，我国现行养老金体系的制度赡养率[2]也将不断增加，这意味着，领取养老金的人数将不断增加，而制度内缴纳养老保险费的成年人却在相对减少，同样数量的劳动年龄人口将要供养更多的老年人口。如果保持现有的养老金制度不变，我国养老金体系将面临着巨大的负担，带来可持续性差的风险。

结构性矛盾突出，基本养老保险制度压力过大。首先，基本养老保险一支独大，可持续性存在风险。从目前来看，我国基本养老保险制度担负着养老金体系的主要责任。与美国相比，我国养老金制度结构的不平衡就更明显了。

从附表可以看出两个不平衡，一是养老资产储备的不平衡。美国当年储备的28万亿美元相当于其当年GDP的148%，而我国当年储备的6.28万亿人民币只相当于中国当年GDP的7.5%，可以看出，美國制度化的养老储蓄远高于中国;二是从养老金资产结构看，美国二、三支柱养老金占养老金资产比重为90%，而我国只占20%，美国的第二、三支柱能够发挥重要作用，而我国的第二支柱仍然很弱，第三支柱建设刚刚开始。

随着经济社会发展水平的不断提高，公民对养老金水平的需求也不断增加，一支独大的基本养老金制度带来巨大的可持续性风险。据人力资源和社会保障部的统计，若剔除6511亿元的财政补贴，2016年企业基本养老保险基金当期收支缺口高达3307亿元，从长期来看，随着深度老龄化的来临，养老金缺口将进一步扩大。

其次，补充养老金制度进展缓慢，待遇水平充足性有限。从制度建设来说，我国养老金体系包括第一支柱的基本养老金制度和第二三支柱的补充养老金制度，受第一支柱缴费率过高以及第二三支柱发展政策不到位等一系列因素的影响，我国第二支柱企业年金进展缓慢，加上刚刚建立的职业年金制度，也只能覆盖少数人群，第三支柱个人养老金制度刚刚开始试点，绝大部分退休人员仅能依靠基本养老金制度保障退休生活。然而，目前城镇职工基本养老保险的替代率已经从1997年制度建立之初的70.79%下降到2016年的46%左右，已经处于国际劳工组织公约40%～50%的警戒线之间，养老金待遇水平保基本的功能受到质疑，充足性更是受到巨大挑战。

制度性困境没有克服，养老金体系可持续性受限。首先，制度管理模式存在漏洞，增加了制度的运作风险。为保持制度统一，我国三大基本养老保险制度都采取了“统账结合”的筹资模式，这种试图将公平和效率融合在一起的制度安排在实践中遭遇了一系列困境。就城乡居民基本养老保险而言，其社会统筹部分是非缴费型的，是国家提供的普惠式的城乡居民养老金，为激励个人缴费，国家通过财政配比的方式给个人账户予以补贴，但从实际成效来看，大多数城乡居民都按照最低档次的缴费标准进行缴费，与此同时，计划积累式的个人账户并没有真正意义上的投资运作，造成了城乡居民基本养老保险制度个人账户管理成本高昂、效率偏低。就城镇职工基本养老保险而言，由于统账结合的制度在建立过程中没有解决好转轨成本的问题，在社会统筹和个人账户混账管理的背景下，许多地区的个人账户资金被统筹账户透支，形成空账，无法进行实际投资以保值增值。与此同时，刚刚与城镇企业职工基本养老保险制度并轨的机关事业单位养老保险制度也面临着同样的风险。

其次，领取养老金的条件过宽，加大了制度的支付压力。目前，中国领取养老金的基本条件为：最低缴费15年并达到退休年龄（男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁）。从国际经验来看，发达国家全额领取养老金的条件要远远高于我国，一方面其最低缴费年限更长，法国、德国分别都超过40年，其他一些国家如英国、西班牙、日本等国养老金的最低缴费年限也大都在20年以上，而我国目前规定的领取养老金的最低缴费年限偏低，仅为15年。由于目前我国养老金领取条件过宽，在很大程度上加大了养老金制度的支付压力。

再次，第一支柱统筹层次低，不同地区企业负担不公平。经过多年发展，我国城镇职工基本养老保险仍然没能实现全国统筹，甚至只有部分省份实现了省级统筹，很多省份仍处于养老金省级调剂的管理模式中。基本养老保险是保障职工基本权益和建立完善的劳动力市场的基础性制度，为此，世界上大多数国家是全国统筹，中央政府主导。但是，由于我国经济体制转型的制约，全国统筹一直未能实现，造成两大后果。一是不同省份养老金财政状况不同导致企业缴费负担不同，例如，由于东北地区退休职工多，养老负担重，企业要按照企业工资总额的20%缴纳基本养老保险;而广东省退休人员少，养老负担轻，企业的缴费负担为企业工资总额的14%。这一差距不仅影响了社会资本对东北地区的资本投资热情，现存企业也想方设法离开当地以减轻负担，从而形成了养老金制度的恶性循环。二是养老金转移接续手序繁杂。当劳动力在不同省份流动时，不仅需要转移养老保险关系，还要转移养老金，其中的个人账户部分还好统计，社会统筹部分的转移就更复杂了，工作量繁重，制度成本巨大。

最后，保值增值能力有限，降低了基金的运行效率。据《中国养老金发展报告》公布利息收入等信息综合分析，中国基本养老保险基金的投资收益基本维持在2%左右，[3]而2000年到2015年间的年均通货膨胀率约为2.35%，中国基本养老保险基金实际上处于贬值状态。与此同时，全国社保基金理事会自2000年成立到2015年年底，其管理的全国社会保障储备基金年平均收益率为8.82%，形成强烈反差，表明我国基本养老保险基金保值增值能力还有较大的发展空间。

中国养老金体系改革的路径思考

借鉴发达国家的经验。从发达国家改革实践看，凡成功实现公平性、充足性和可持续性的国家多实行多支柱的养老金体系。多支柱的养老金体系主要由公共养老金、职业养老金和个人养老金组成。其中第一支柱的公共养老金是政府立法强制实施的养老金计划，旨在给老年人提供基本养老保障，克服长寿风险。政府对第一支柱养老金负有最终责任，一般采取现收现付模式，由当期工作一代人通过税收融资，给付退休一代人的养老金待遇，体现代际之间的社会再分配。在待遇形式上可以实行非缴费型普惠养老金计划，为贫困者以及低收入群体提供最低水平的收入保障，旨在消除老年贫困;也可以实行养老金待遇与缴费额度及缴费期限相关的养老金计划。第二支柱是职业养老金计划，一般由单位主导建立，单位和个人共同缴费，通常采取完全积累的方式，国家给予税收优惠等政策扶持。第三支柱是个人养老金，由个人主导，自愿缴费，国家给予税收优惠，采取完全积累制。

全球养老金改革的经验教训表明：任何单一的养老金体系都难以应对人口老龄化带来的挑战，这方面有一系列案例：养老金体系仅仅依赖第一支柱的国家如希腊，近年来的财政危机与公共养老金入不敷出有很大的关系。曾经在上个世纪80年代改革中只推行个人储蓄型养老金的智利，也遇到了问题，近年来不得不重建政府主导的第一支柱养老金。从这些教训中可以看出，需要通过多支柱的养老金制度组合，才能更好地进行风险分散，才能构建一个覆盖广泛、充足、可持续的养老金体系。

我国养老金体系的结构性改革思路。完善中國养老金体系的核心应该是明晰中国养老金体系的多方责任边界。鉴于中国养老金体系的复杂性，养老金体系的改革和完善不宜推倒重来，应当充分借鉴国际上多支柱的不同主体责任理念，按照不同主体责任划分对现有制度进行有效整合与优化，建立城乡一体化背景下的覆盖全体国民的多支柱养老金体系。

首先，整合第一支柱公共养老金，体现政府责任。根据中国目前养老金体系构成以及责任划分，应将城镇职工和机关事业单位养老保险制度中社会统筹和个人账户在制度上分离，恢复其现收现付的特点，雇主与雇员继续共同缴费，但是，需要将个人账户转变为个人缴费记录，不再单独计发，也不再继承。与此同时，财政要通过划转国有资本充实养老金的方式补贴转制成本。重建后的第一支柱可以有助于尽快实现全国统筹，通过大数法则分散风险，为城镇就业者提供基本养老保障。我国城乡居民基本养老保险的主要对象是农业劳动者，其中的基础养老金是政府财政为农业劳动者年老时提供的生活补贴。这是取消农业税之后政府为广大农民做的又一件好事，也与发达国家实行的“以工补农”政策不谋而合。为提高制度效率，优化整合城乡居民基本养老保险制度，应将城乡居民基本养老保险制度中的社会统筹和个人账户进行分离，将社会统筹部分待遇给付直接定位于公共养老金中的普惠制养老金，合理确定待遇水平，并且随着经济社会发展有序提高。

其次，优化第二支柱职业养老金，强化单位责任。第二支柱养老金是与职业相关联的养老金制度安排，在我国当前制度设计中表现为强制性的职业年金制度和自愿性的企业年金制度，两种职业养老金制度的不同政策给城镇正规就业者带来了新的制度不公，应在完善第一支柱养老金制度的基础上，逐步加强税收优惠等政策支持并考虑运用“自动加入”的方式完善企业年金制度。同时纠正职业年金中国家机关的“虚账”办法，尽快实现“实账”管理。并且，在时机成熟时，应考虑将企业年金与职业年金并轨，建成统一的第二支柱职业养老金。

最后，加快建设第三支柱个人养老金，发挥个人责任。第三支柱个人养老金制度由个人主导，能够发挥个人积极性。个人养老金一方面享受税收优惠，另一方面，由于个人养老金是长期资金，可以投资资本市场保值增值。通过第三支柱个人养老金制度建设，可以把传统的“储蓄养老”观念改变为“投资养老”，不仅可以为老年人提供更多的退休收入，而且可以推动资本市场的改革与完善。当前我国正处于经济结构转型期，灵活就业群体规模不断扩大，而这部分群体难以被企业主导的第二支柱覆盖，发展第三支柱个人养老金制度可以对其形成有效的补充保障。

我国养老金体系改革的配套措施。首先，适时延迟全额领取养老金年龄，缓解养老金支付压力。适时延迟退休年龄是许多发达国家应对人口老龄化、缓解养老金支付压力的重要措施。无论从国际经验，还是从我国经济社会发展的现状来看，目前我国退休年龄或领取退休金的年龄都偏低，有着延迟退休年龄的必要性和紧迫性。这一政策改革过程必须精心设计，处理好各方关系，循序渐进，逐步推进。

其次，适当提高养老金缴费年限，增强制度的可持续性。目前，我国基本养老保险是强制性的，但由于法定的最低缴费年限为15年，很难避免参保人在达到法定的最低缴费年限后停止缴费。特别是在人均预期寿命不断增加以及实际工作年限提高的背景下，现行15年的法定最低缴费年限的要求过低，不仅不利于其养老资产的积累，也不利于制度的持续发展。发达国家全额领取养老金的最低缴费年限要远远高于我国，如法国为41年，英国为35年，德国为45年。为适应人均预期寿命延长的需要以及保障劳动者退休后的生活，建议明确区分可以领取基本养老保险待遇的最低缴费年限和全额领取基本养老保险待遇的缴费年限两个政策概念。在保留15年最低缴费年限的政策下，制定最低待遇养老金与之相对应;与此同时，将全额领取基本养老保险待遇的缴费年限提高至25年或者30年，并且明确，这一标准今后将随着人均预期寿命的提高而动态调整。

再次，确保缴费基数真实足额，提高养老金收入水平。按照目前政策规定，我国基本养老保险缴费基数可在当地社会平均工资的60%～300%之间确定，许多企业为降低缴费压力，选择以最低水平确定缴费基数。由于我国基本养老保险缴费基数不实，在很大程度上影响了我国基本养老保险的收支平衡并造成缴费率虚高的现象。近期，中央决定由税务部门统一征收社保费，应当利用这一有利时机，参照个人纳税基数，合理确定单位和个人基本养老保险的应缴费基数，从而保证基本养老保险缴费基数的真实化足额化。

最后，完善养老金投资体制，保障养老金保值增值。重构三支柱的养老金体系的重要前提是必须完善我国的养老金投资体制，第二、三支柱采取的是完全积累的方式，必须保证养老金能够在安全的前提下实现保值增值。我国资本市场经过多年发展，具备养老金投资增值的客观条件，在发挥资本市场作用的同时，必须加强投资的风险控制，完善投资体制，明确投资范围、投资比例以及投资决策、管理与执行机制，并加强资金的审计和监督，为养老金投资营造一个良好的环境。