我国慈善信托监管机制的反思与优化

摘 要 为了切实保障慈善信托目的之实现和社会福祉之提升，受托人不再成为无人监管的强势主体，慈善信托应当接受多元化风险预防机制的约束，并贯穿其运行的各个环节。慈善信托关涉社会公共利益，其经济合同的本质属性，决定了政府作为社会公共利益的天然代表者必然对慈善信托有所监管。同时为更好地匹配且推进国家治理体系和治理能力现代化，培植社会自治能力，信息公示应当成为社会监督慈善信托的常态机制。

关键词 慈善信托；监管机制；政府监督；信息公开

[中图分类号]F126 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）01-0045-07

综观信托制度的全球发展历程，慈善信托的法治化必然离不开政府和社会的监督。“法治是指政府和人民所有的行为都受到事前制定的規则所约束，法治也就是依规则治理。”[1]因此，政府更需得到立法的明确授权，获得必要的规则引导，藉此完成对慈善信托的现代化治理与监督。公益事业管理机构的模糊，不仅阻碍了慈善信托设立的积极性，还丧失了对慈善信托运行的有效监管，只会为未来慈善信托的运行埋下隐患或忽视风险。扬弃地比较分析他域慈善信托政府监督的不同模式，吸取社会监督的经验教训，有助于我国取其精华、弃其糟粕，建立符合实际情况的慈善信托的政府监管机制。

一、慈善信托政府监管模式的统一与分散

市场仍是成功经济的心脏，[2]但政府作为市场的补充发挥着重要作用。经历了四百余年的发展，无论英美法系国家的慈善信托，抑或大陆法系国家和地区的慈善信托，都最终纳入天然代表社会公共利益的政府的监管之下。英美法系与大陆法系结合各自历史文化及政治体制，建立了不同的政府监管模式，表现了不同法系对慈善信托政府监管体制的理解差异。

（一）英美法系的统一监管

英美两国虽同属英美法系，但由于慈善信托的发育土壤不同，政府统一监管模式下的具体责任部门存有差异。英国的慈善委员会和美国的州检察总长，共同构成了英美法系慈善信托的统一监管机构。

1.英国慈善委员会的特设监管

作为慈善信托的起源国，英国较早地设立了慈善委员会作为慈善信托的监管机构，所形成的专门监管模式保持至今。慈善委员会最初依据英国《1601年慈善用益法》而建立，继承了此前皇家检察总长对慈善信托的调查权。当时的慈善委员会是地方性组织，一般以郡县为单位设立专门的慈善委员会，并由当地选拔任命5名慈善专员组成，负责对慈善信托信托财产的滥用进行调查。一旦发现信托当事人存在虚假报告、闲置隐匿信托财产、不正当交易和擅自篡改信托财产用途等违法行为，慈善委员会有权提请地方政府注意，宣布信托财产遭到滥用，继而发布行政命令纠正该行为或向衡平法院提起诉讼。[3]其后的两百余年时间里，地方性慈善委员会逐渐无法有效监管和控制慈善信托当事人跨区域实施信托财产滥用行为，慈善信托的监管机制暴露出较大的现实问题。最终经过英国国会议员布鲁姆等人的不懈努力和强力推动，英国最终通过了《1853年慈善信托法》，真正建立了全国性的、常设性的专门监管机构——慈善委员会。该法的颁布巩固了慈善委员会的权力，至少是对小额的慈善捐赠的管理权，不仅使慈善委员会在行使权力时更具灵活性，而且避免了衡平法院行使管理权的瑕疵。[4]

随着英国慈善法和慈善信托法的不断修订，慈善委员会的权力逐渐扩张，目前已形成独自享有的监管权和与高等法院共享的监管权体系。英国慈善委员会独自享有的监管权主要包括负责慈善信托的登记、调查慈善信托并决定是否公开调查结果和报告，监督慈善信托的财务情况并“有权要求其提交每年经审计的利润报告”，[5]有权对慈善信托受托人提出建议且有义务答复慈善信托当事人提出的书面意见。与高等法院共享的监管权涉及慈善信托法律关系的重大变更事项，具体包括共同决定力求近似原则能否适用，制订信托财产的管理方案，改变慈善信托目的，撤销和任命受托人。

2.美国州检察总长的职责监管

众所周知，美国下辖各州拥有独立的州立法权，立法权限较为强大。因而美国并无适用全体联邦的统一的慈善信托法案，慈善信托的相关法案和判例主要在各州范围内适用。早期，美国各州在继承英国慈善信托制度的同时，还仿照英国皇家检察总长的监管权限，赋予美国各州检察总长（Attorney General）监管慈善信托的职责，承担保护信托受益人和社会公共利益的职能。州检察总长的职责为保障慈善信托目的的实现，保证受托人遵守信托义务和法律规定，保护慈善信托财产和公共利益①。由于美国充分吸取英国慈善信托滥用案件的经验教训，各州扩张并巩固州检察总长的监管权力，保证对慈善信托的监管全面且严格。慈善信托发展的稳定且安全，促使美国没有仿照英美的慈善委员会特设专门的监管机构，而是至今仍旧保持着原有的监管机制。美国州检察总长依据州普通法和州制定法，享有监管慈善信托的广泛权力，虽然各州有所不同，但权限范围大体一致。州检察总长的监管权包括但不限于负责慈善信托的登记，[6]有权拒绝、撤销和中止慈善信托的登记，有权对受托人的交易行为和信托财产状况进行调查（如询问并查阅财务报表、资产证明以及财产的收入支出记录、对账单等），有权代表受益人就受托人的不当行为或滥用信托财产行为向法院提起诉讼。

（二）大陆法系的分散监管

与英美法系国家特设专门监管机构或赋予单个机构统一行使监管权不同，大陆法系国家和地区的公益信托监管机构并不统一且极为分散，是随着公益信托目的的不同分属相应的主管机关监管，可谓已呈现碎片化的状态。“公益信托按其目的事业，使受该事业主管官署之监督，乃由于公益上之必要，与民法之财团法人业务应受主管官署之监督者，同一理由”[7]，考虑到慈善委员会或检察长根植于英美法系的深厚历史土壤，大陆法系并非机械照搬英美法系的统一监管模式，而是结合本国（地区）的政治体制和法律体系，仿制财团法人的监管模式，形成了如今更符合自身实际情况、更具专业针对性的分散监管模式。endprint

相比英美法系慈善信托的迅速普及，日本引进并发展公益信托之时虽然滞后西方世界三百余年，但充分汲取了英美法系慈善信托的经验教训，在公益信托法律制度问世之初便同时建立了目的事业主管官厅的对口监管机制，以保证必要的监管能力水平。因而日本《信托法》第67条明确指出，公益信托的监督权限属于主管政府机关。公益信托更广泛地服从主管官厅的监督，即使一般的信托中需要法院监督的问题，在公益信托的场合则由主管业务官厅取代法院进行监督。[8]具体而言，如旨在扶持基础教育的公益信托和促进环境保护的公益信托，则分别交由教育事业的主管机关和环境保护事业的主管机关对其进行监管。韩国及我国台湾地区的公益信托立法也仿照日本立法例，规定由目的事业主管机关各自监督和管理不同目的公益信托的设立、运行和终止。由于我国台湾地区现行民法有关公益法人的监督机关系为目的事业主管机关，故信托法对慈善信托采取由目的事业主管机关监督之模式，较符合现有政府各部门的职责划分，也较符合我国台湾地区现行民事法制。[9]总体而言，韩国及我国台湾地区的公益信托立法基本援引日本立法例，所形成的监管机关权限也并无二致。

各目的事业主管机关的监管权限主要包含：①公益信托的设立审批权。根据设立许可主义的要求，主管机关的审批同意是公益信托成立和生效的法定要件。委托人设立公益信托必须经过目的事业主管机关的审查批准，其中受托人接受公益信托并受让信托财产同样应获得主管机关的同意。换言之，目的事业主管机关自设立阶段之初，便履行监管公益信托的法定职责，从源头预防公益信托的风险。②公益信托事务财务的检查处置权。目的事业主管机关可随时依法检查公益信托的相关事务、信托财产的收支状况以及受托人资质等事项，有权要求受托人或第三方妥善保管信托财产或做出必要处理，有权要求受托人每年三月底前公布上一年度的信托事务及财务信息。③信托条款的更改权。如公益信托的运行过程发生不可预知的重大特殊情况，目的事业主管机关在不违背信托本旨的情况下，可依法变更信托条款。可依法更改的信托条款包括但不限于财产管理方法、受益人范围、信托收益兑付等。如以经营结核疗养所为目的的慈善信托，如后来法令修改，对于结核疗养所的经营仅限于公立，私人不得经营，主管机关得对信托条款加以适当的变更，使其成为以经营一般慈善病院为目的的慈善信托。[10]④信托关系的调整权。一是公益信托的受托人因故辞任可向主管机关提出申请并经其审查；如若受托人发生不当行为或违反信托义务，则由主管机关根据情况酌情考虑，对受托人予以警告、撤销和变更。二是公益信托自然终了，则由受托人呈递清算报告，由主管机关审批通过。三是公益信托意外终止，信托文件未约定信托财产权利的归属时，主管机关有权裁定是否依法按照信托本旨适用近似原则，以保障公益信托沿着委托人意愿的方向继续运行。

（三）统一监管与分散监管的比较分析

显然，综合前述，英美法系建立的统一监管模式相比于与大陆法系创制的分散监管模式，有一定的监管优势。一方面，行政权力的集中行使自然能够减少相互推诿现象、降低监管成本、提高监管效率。此外，慈善信托的当事人能够准确向监管机构的寻求帮助或投诉建议，如委托人欲设立慈善信托时能够知晓前往监管机构进行登记，监管机构能够知晓自身肩负的法定职责。分散监管模式最大的弊端在于不同的慈善信托设立程序与监管方式不同，增加委托人设立慈善信托的难度，往往使得当事人不胜其烦，放弃捐赠行为。[11]另一方面，统一监管利于慈善信托事业的信息汇总与共享，帮助立法机关和监管机构及时掌握慈善信托发展势态，有助于社会公共利益的维护与提升。分散监管模式容易导致政出多门和信息隔绝，尤其在信托目的日益丰富的现代社会，只会催生更多的目的事业监管机关，徒增监管成本的同时也无益于增进社会福祉。就财团法人在实务上之经验，由于公益目的并非类型化，故而有时跨二目的事业主管机关，或是不同目的事业主管机关之审核标准宽严不一，不免滋生困难。[12]如委托人意欲设立的慈善信托的信托目的所涉及的行业达两项以上，可能会引发目的事业监管机关的冗杂、推诿和竞争等监管效率低下的社会现象。

二、政府职能的转变与适应

唯有真正树立现代法治理念，在步入社会后才能自觉维护法律尊严，领悟通过约束权力来保障权利的法治作用。[13]一旦真正转变执政理念，遵循法治思维，政府在面对纷繁复杂的各方利益和管理任务时，便能牢记使命、尽职尽责，始终在法律授权范围内行使权力。马克斯·韦伯将服从的动机分为“合法型统治”“传统型统治”和“魅力型政府”三种类型，其合法性基础依次为理性、经验和情感。[14]可见合法律性仅是合法性的一方面，合理性和人本性亦是法治的重要组成部分。慈善信托的发展，不仅依靠普适性法律的颁行，尚需政府以人本思想、法治思维平衡各方利益，服务于社会公共利益。

经济活动纷繁复杂且瞬息万变，导致立法建设往往滞后于经济的发展与创新，实践中常代之以程序簡便的行政立法。然而，慈善信托法律制度的建立完善不能再依靠银监会等政府机关的部门规章进行推动。政府以公权介入慈善信托的设立和运行时，尤其在慈善信托的投资领域，易遭遇法无明文规定的尴尬状态，无法单纯依靠上位法制定实施细则，是故必须有所创制。此时，政府除却传统的法治思维，还需注重利益之均衡、责任之落实。经济法的理念为经济社会化条件下的实质公平正义，其核心内容是社会整体经济利益的实现，表现为经济法是公私交融、社会本位法，是平衡协调、综合调整法。[15]其要求凡涉及经济社会发展和人民群众切身利益的政府经济决策，均应采取平衡协调的手段，均衡委托人与受托人、受托人与受益人、金融市场与慈善事业、国家与纳税人之间的利益关系。对于慈善信托的监管和规制，政府应当组织立法评估、公开听取专家建议和社会意见，注重慈善信托运行的政府介入方式及其平稳过渡；同时对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照“谁决策、谁负责”的原则严格追究责任。法治作为一种治国方略或者说社会调控方式，其特质是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心和以制约权力为关键。[16]政府应当秉承法治思维、平衡协调、责权利效的多元化现代理念，对慈善信托法律制度的移植予以服务和保驾护航，而非以公权力、以行政审批的模式进行阻碍，应代之以政府与市场的良性互动、政策调整与经济秩序的平稳发展。endprint

三、我国公益事业监管机构的改革方向

没有市场失灵，政府监管机构不能介入；出现市场失灵，也不是必然要介入，只有在政府监管机构能够解决市场失灵问题，而且监管所获得的效益能够证明为其所花费的成本是适当的情况下，政府监管才是正当的。[17]现如今，我国公益事业监管机构在法律条文中具有模糊性和歧义性，导致实践中屈指可数的慈善信托计划展现出公益事业管理机构的混沌乱象。结合前述英美法系统一监管模式之优势，我国亦应当考虑建立统一的公益事业管理机构，以期在简化监管体系的同时，还能够切实推动慈善信托的发展和社会公共利益的增进。

（一）现有“公益事业管理机构”误入歧途

业务管理部门的职权交叉一直是我国政府各部门职能划分的硬伤，此外还降低了行政效率，徒增行政成本。我国并未直接规定慈善信托监管机构的归属者，而是通过专章阐明列举公益事业监管机构的具体职权，间接表明我国“公益事业管理机构”的监管主体地位。加之《公益事业捐赠法》等公益法律、司法解释并未明确公益事业的具体监管机构②，使得我国公益事业监管机构出现了法律条文理解上的歧义，即“公益事业管理机构”究竟指统一的公益事业监管机构还是从事的公益事业所属的监管机构，在缺乏权威法律解释的情况下显然不得而知。大多数学者认为我国“公益事业管理机构”的架构系仿照日本和我国台湾地区立法例，虽表述有所歧义，但仍是按照所属行业的主管机构进行监管的。如认为我国“公益事业管理机构”不是专门的机构，而是指公益事业所涉及的各“目的事业主管机构”；[18]；认为我国公益事业的主管机构是按照行业管理来划分的；[19]默认我国继承大陆法系立法传统，由相关公益事业的主管机构行使监管权。[20]

“公益事业管理机构”的不确定性，形成类似白马非法的高进阶逻辑思维，导致难以将我国慈善信托的监管制度划入统一监管模式抑或分散监管模式。“仅仅拘泥于法律的文字（法律实证主义）和正当程序的正规性，但违背社会上广泛持有的基本价值和伦理规则，是建立不起法治的。”[21]由于法律条文的歧义与含糊不清，法律的权威难以建立，立法技术有待提高，这也极大阻碍了我国慈善信托的设立和发展。实践中，慈善信托的“公益事业管理机构”出现了行政级别差异大、含糊其辞以及共同管理的混乱局面。如西安信托“5·12”抗震救灾慈善信托计划的公益事业管理机构为陕西省民政厅；国民信托“爱心久久-贵州黔西南州贞丰四在小学”慈善信托计划的公益事业管理机构为贵州省贞丰县民政局和贵州省贞丰县教育局；万向信托“中国自然保护”慈善信托计划的公益事业管理机构为有权批准该慈善信托的设立并确定慈善信托受托人的机构；湖南信托“湘信·善达农村医疗援助”慈善信托计划的公益事业管理机构为湖南省卫生和计划生育委员会；紫金信托—厚德4号慈善信托计划则旨在捐助、救助困难家庭中罹患大病的儿童，但并未在发行公告中明确公益事业管理机构。[22]

（二）未来我国“公益事业管理机构”一体化变革

即便对现有“公益事业管理机构”以目的事业为标准进行划分和明确，设定相应行政级别的主管机构享有慈善信托的监管权限，但仍然陷入大陆法系陈旧僵化的分散监管模式中不能自拔。“财团法人业务平时仅受目的事业主管机关监督，虽号称受法院监督，但事实上并未能监督，而主管机关亦因限于人力物力，并未对其业务全盘了解，另国税局对其业务虽知之甚稔，但因三者间缺乏联系，且权责不专，以致未能发挥主动监督功能，是否可仿英国慈善信托由独立的慈善委员会负责监督之制，值得研酌。”[23]特别在不乏提倡福利部门之主张时，英国公益委员会专责管理公益资源之作法，确有可供借镜之处。[24]因此，结合前述英美法系统一监管模式之优势，展望未来我国乃至全球公益事业的繁荣发展，符合我国简政放权背景下服务型政府的改良要求，未来我国应当建立统一的公益事业监管机构，实现市场对资源配置的决定性作用，为慈善信托的发展打造坚实高效的监管平台。

依笔者愚见，统一监管模式的建立并不一定意味着行政机关的增加或行政序列的扩张，可以考虑赋予省级民政部门对慈善信托以及公益法人等公益事业的统一监管权限，适当地扩充人力物力和财力，必要时可以联动其他行政机关共同监管，实现简化监管体系、放权市场配置、保障受益人权益和增进社会公共利益的和谐监管氛围。

首先，慈善信托虽涉及扶残助贫、科教文卫、环境保护等不同的信托目的和行业，但其本质仍旧为公益事业，实质是社会财富的再次分配过程。实践中慈善信托则表现为委托人为提升社会公共利益、保障民生，通过设定信托行为向社会各界捐赠财产用以改善公共领域。我国民政部门的主要职责紧紧围绕保障和改善民生，以促进社会福利事业发展、加强社会管理为核心内容。因此，民政部门对涉及民生改善和社会福利的经济活动广有参与，有能力监管慈善救济、社会保障以及教育分配等领域。与此同时，我国民政部门可充当此任，可以考虑在民政部门内部设立类似于英国慈善委员会的机构，以保障慈善信托在设立时找不着归口的主管部门的苦恼。[25]其次，随着我国法治政府的基本建成，行政机关的执法水平逐渐上升并向现代化迈进，以民政部门为核心部门或牵头部门，联合其他行政主体共同监管慈善信托已不再是痴人说梦。随着依法治国方略和法治政府战略改革要求的不断落实，多元参与的综合执法机制不断形成，[26]民政部门在遇到专业领域的监管问题时可以联合多个行政主管机构形成“1+X”联动执法机制，实现对慈善信托专业且全面的监管。教育主管部门、卫生监管单位、文化保护机关、体育促进机构、科学技术促进院所、社会保障主管部门、环境保护部门、交通管理部门、住房与建设管理部门等行政主管机关，均可以成为民政部门启动联合执法的重要組成单位。再次，慈善信托是连接慈善与金融的桥梁和纽带，金融监管机构的专业协助将对慈善信托的监管大有裨益。慈善信托系以公益为目的而设立，其受益人多为一般社会大众，故尤有予以严密监督及保护的必要。[27]由于目前我国实行分业监管的金融监管体制，“一行三会”的监管区域尚覆盖至省级地域，加之考虑到我国省级行政机关的监管能力相对较高，在充分借鉴美国州检察总长的立法案例和实践经验的基础之上，我国应将省级民政部门作为慈善信托的监管机构。不仅符合我国现有金融监管体制的地域安排，也匹配我国民政部门的行政执法水平，较为符合当前法律体制和社会大众的心理预期。最后，作为公益事业统一监管机构的民政部门，依法专门享有慈善信托的设立审批权、慈善信托事务的知情权、受托人行为的调查权、受托人辞任的批准权、受托人的解任权、信托条款的变更权、受托人不当行为的制裁权以及适用近似原则的决定权。截至目前，全国人大已于2016年3月16日审议通过了我国慈善事业的基本法——《慈善法》。该法第五章专门规定了慈善信托，并且将《信托法》中的“公益事业管理机构”明确为县级以上民政部门，③规定了民政部门的法定职权和法律责任。然而我国“县级以上民政部门”的表述看似明晰但仍旧模糊，究竟指向县区级、市区级还是省市级乃至国务院民政部，尚不得而知，有待配套制度进一步细化。同时鉴于《慈善法》赋予民政部门诸多职责，④县区级和市区级民政部门能否落实法律规定，考验着各级民政部门的执法水准、监管能力以及与工商、税务等行政机关的沟通协调水平，希冀我国政府各级部门治理能力在实践中不断增强。endprint

四、构建以信息公开为核心的社会监督

市场活动最难以逾越的市场失灵问题是信息不对称，一旦社会大众与市场主体形成信息共享的良性互动，市场经营者则会在聚光灯下兢兢业业管理、减少贪腐行为。很多情况下，社会规范都是通过理性的谈判和协商自发产生的。[28]当不特定社会公众与受托人自发达成常态化的信息公开制度，以此为核心的慈善信托社会监督体系将极大保证慈善信托的稳健运行，减少乃至消弭受托人的不当行为，切实增进社会公共利益。

（一）公益事业信息公开的重要性——以红十字会与壹基金为例

市场经济就是信用经济，信用成为任何市场主体必须推崇的价值追求。公益事业信息与市场环境中的交易信息相同，不仅关乎公益组织或志愿团体乃至整个社会公益事业的声誉，还涉及公民法人捐赠财产的积极性，深刻影响着公益事业的发展前景以及社会福利的保障水平。在任何一种预防措施低于最优水平的时候，增加预防措施所获得的边际收益将大于预防措施的边际成本，任何时候只要所采取的预防措施低于适当水平，都可以说还有进一步的预防措施可以被采取，应当被采取，但是并没有采取。[29]以信息披露、信息公开为核心的社会监督体系，正是我国应当采取却仍未充分采取的预防措施。

历经帐篷事件、餐票事件以及违规房地产项目事件⑤，社会公众对于中国红十字会乃至多家公益组织的信任被耗尽和透支。此后红十字会及其所属机构虽然建立了一定的信息披露制度，但随着2011年“郭美美事件”的发酵和爆发，享有百年基业的红十字会一度成为社会公众最不信任的公益组织。相比之下，深圳壹基金公益基金会自设立之初便以“传播创新的、人人参与的公益文化，搭建公信透明的、可持续发展的公益平台，以推动公益事业的发展”为宗旨，[30]较早地建立了囊括年度报告、年检报告、审计报告、项目招投标公示、捐赠数据在线查询、公益基金保管报告等多项措施在内的综合信息披露制度，迄今为止鲜有公益负面报道，并成为社会公众最为信赖的公益基金会。据中国基金会中心网大数据统计，深圳壹基金公益基金会的基金会透明指数FTI为满分100分，位居全国4 769家基金会之首；而中国红十字基金会的基金会透明指数FTI则为85.20分，位居全国并列第37位。⑥

“民主与法治要求对权力的制约和对权利的保障，它以扩大和增强市民社会自主领域与自律能力为指向。因而，在国家权力控制范围缩小的同时，社会自律秩序的确立就成为民主与法治必不可少的条件。”[31]一旦缺乏公开透明的信息公开制度，社会公众长期通过媒体质询、檢举揭发等非正常渠道滞后地获取公益事业负面信息，显然会打击社会公众捐赠财产奉献爱心的主动性，阻碍甚至戕害公益事业发展。相反，良好的信息公开制度将向社会公众展现公益组织或公益计划的公正与透明，便于社会公众在更加了解公益事业信息的同时还能激发公民法人投身公益事业的动力，减少公益不当行为的同时更加有益于公益品牌的塑造和公益事业的发展。除此之外，由于慈善信托除涉及社会公共利益以外还将运用金融手段经营管理信托财产，隐秘的“老鼠仓”等内幕交易行为更需信息公开制度将其暴露至阳光之下，形成有效的社会监督。2016年3月全国人大审议通过的《慈善法》，其第八章以信息公开内容，详细规定和明确了慈善组织和民政部门的信息公开职责。慈善组织应当向捐赠人、社会大众和受益人定期公开相关信息，民政部门则有责任建立健全慈善信息统计和发布制度。⑦此举为我国慈善事业建立健全详实可靠的信息公开制度提供了法律依据，有利于社会监督机制的构建和社会公共利益的维护。

（二）更好的信息公开——关于公开收支计划的思考

机构年报、年检报告、审计报告、评估报告、监督简报、项目开展进度公示等传统的信息公开方式仍属于事后信息公开，无法对受托人的信托行为和慈善信托之运行予以事前监督，起到防患于未然之效果。常言凡事预则立，不预则废，因而能否借鉴财务预算管理理论将预算公开制度纳入慈善信托信息公开体系，尤为值得尝试和思考。

通常而言，预算管理是利用预算对慈善信托的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调受托人的生产经营活动，以实现既定的信托目的。与公益法人日常募集财物，预期收入和公益支出日异月殊的状态不同，慈善信托“以收定支”，其预期收入与公益支出较为稳定。不仅慈善信托的信托财产较为固定，受托人还可凭借自身的专业能力，根据当前的经济形势和市场环境判断下一年度信托财产的预期收益率，并遵循信托目的将信托收益转付至受益人。因此，相比于公益法人，慈善信托的预算公开制度不仅不会陡增受托人的管理成本，还能够积极引导受托人行为及信托目的实现，为社会公众及时了解慈善信托的运行计划、广泛监督慈善信托的实际运行提供信息支持。一方面，预算管理有助于受托人通过计划具体的行为来确定可行的目标，同时能使受托人考虑和应对各种可能影响信托财产损益的情形；另一方面，受托人通过预算管理对各项目标的进行预测和组织实施，能够引导和促进受托人各项目标的实现，保证受托人各项目标的不断提高和优化，提升自身的信托财产管理水平。总而言之，预算管理以及预算信息的公开，对于未来受托人的行为与慈善信托的运转大有裨益，亦能够吸引社会公众的关注目光，形成有效的事前监督体系。

鉴于受托人分配运用信托财产的自主性仍然很大，为维护整体慈善信托之利益并监督信托财产的经营损益情况，慈善信托的预算管理制度以公开透明为宗旨，倡导预算信息公开的责任制。毕竟预算公开会形成巨大的压力。[32]受托人应当全面、定期、及时地公布信托财产损益信息和公益支出信息，接受信托监察人和公益事业管理机构的职能监督，以及社会公众的广泛监督。受托人应在其官方网站、主要媒介上主动公布、实时公开慈善信托的收支情况，确保社会公众及时、准确、详尽、便捷地了解慈善信托动态，掌握信托财产的使用情况。慈善信托预算信息的开诚布公，是慈善信托社会本位的内在要求，深刻揭示了预算公开的制度价值，有利于信托当事人的知情权和监督权的保护，真正实现社会治理的平等对待、社会参与、程序理性、公开透明。[33]endprint

[注 释]

① §12598 Supervision of Charitable Trust，California Government Code Sections 12580-12599。

② 我国《公益事业捐赠法》第20条规定，受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。

③ 《慈善法》第41条规定，设立慈善信托、确定受托人和监察人，应当采取书面形式。受托人应当在信托文件签订之日起七日内将信托文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。第45条第二款规定，受托人应当根据信托文件和委托人的要求，及时报告信托事务处理情况、信托财产管理使用情况。慈善信托的受托人应当每年至少一次将信托事务处理情况及财务状况向其备案的民政部门报告，并向社会公开。

④ 《慈善法》第66条规定，县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度。县级以上人民政府民政部门应当在统一或者指定的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。慈善组织应当在前款规定的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责。第67条规定，县级以上人民政府民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开下列信息：（一）慈善组织登记事项；（二）慈善信托备案事项；（三）具有公开募捐资格的慈善组织名单；（四）具有公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织名单；（五）对慈善活动的税收优惠、资助补贴等促进措施；（六）向慈善组织购买服务的信息；（七）对慈善组织、慈善信托开展检查、评估的结果；（八）对慈善组织和其他组织以及个人的表彰、处罚结果；（九）法律、法规规定应当公开的其他信息。

⑤ 帐篷事件是指汶川地震后，中国红十字会某官员在接受CCTV-4采访时表示，将送往灾区价值1 300万元的1 000多顶帐篷。经计算，每顶帐篷高达1.3万元，网友纷纷跟帖表示质疑。餐票事件是指上海市卢湾区红十字会某次活动中9 859元的餐饮发票被曝光。活动共有17人参加，按标准人均消费水平应为150元，实际超支7 309元。上海市红十字会核查发票属实，责成卢湾区红十字会对超接待标准费用个人承担，超标款项现已追回，并通报铺张浪费现象。违规房地产项目事件是指红十字会打造的北京“曜阳老年公寓”项目从2004年正式开始启动，本意是“探索和创造出具有中国特色的社会化养老新模式而实施的一个公益项目”。然而，作为一个公益项目，其设施的豪华程度和环境的幽雅程度远非普通养老机构能比。同时有证据显示，北京曜阳国际老年公寓的公寓和别墅还在对外出售。

⑥ 参见中国基金会中心网基金会透明指数，http：//fti.foundationcenter.org.cn/fti_new/foundationList.aspx，最后访问日期：2016年1月1日。

⑦ 参见《慈善法》第八章信息公开。如规定县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度。县级以上人民政府民政部门应当在统一或者指定的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。慈善组织应当在前款规定的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责。慈善组织应当定期公开向社会公众募捐情况和慈善项目实施情况。公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次募捐情况，公开募捐活动结束后三个月内应当全面公开募捐情况。慈善项目实施周期超过六个月的，至少每三个月公开一次项目实施情况，项目结束后三个月内应当全面公开项目實施情况和募得款物使用情况。慈善组织向特定对象募捐的，应当及时向捐赠人告知募捐情况、募得款物的管理使用情况。慈善组织应当向受益人告知其资助标准、工作流程和工作规范等信息。

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Abstract：In order to guarantee the realization of the purpose of charitable trust and enhance social well-being effectively，the trustee should be no longer a strong body without supervision. Charitable trust should accept the restriction of diversified risk prevention mechanism and the supervision should run through all aspects of its operation. Charitable trust is related to social public interest. The essential attribute of its economic contract determines that the government， as a natural representative of social public interests， is bound to supervise charitable trust. At the same time， in order to better match and promote the modernization of the national governance system and governance capacity， and cultivate the ability of social autonomy， information publicity should become the normal mechanism of social supervision of charitable trust.

Key words：charitable trust； supervision mechanism； government supervision； information publicity

（責任编辑：张丹郁）endprint