普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的结构及现实构建

2018-01-31王声平

学术探索 2018年1期

王声平

(武汉大学教育科学研究院，湖北武汉 430072)

普惠性民办幼儿园是指“受政府资助或委托提供学前教育服务，不以营利为目的，面向大众、办园规范、收费合理、有质量保证的民办园”，[1]具有社会公益性、质量保证性、收费适度性、政府补偿性，监管约束性几方面的特征。[2]我国2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)中明确提出要“积极扶持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。“国十条”颁布后，各地方政府对发展普惠性民办幼儿园日益重视，将其视为地方学前教育公共服务体系的重要组成部分，并积极采取了多种扶持和发展普惠性民办幼儿园的政策举措，普惠性民办幼儿园的数量在短时间内迅速增加，各地方学前教育普及率随之有较大提高。但与此同时也带来了诸多与之相关的现实问题，如政府对经费投入管理不到位、专职机构和专业人员缺乏，对普惠性民办幼儿园的日常教学监管与指导不力，等等。目前，地方各级政府一般都对普惠性民办幼儿园实行限价收费政策，以保障更多的适龄幼儿接受学前教育的机会。然而，在政府经费投入和支持力度不足，幼儿入园人数增加，幼儿园保教费降低，但师资水平和办园条件均有限的情况下，其教育质量如何得以真正保障是值得深刻反思和追问的。为此，如何提高普惠性民办幼儿园教育质量，构建适宜于普惠性民办幼儿园可持续发展的教育质量保障机制就成为政府、社会和学前教育机构理应关注的重大议题。

一、普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的内涵

研究将普惠性民办幼儿园教育质量保障机制理解为，为了实现普惠性民办幼儿园教育质量保障的目标，普惠性民办幼儿园教育质量保障各相关因素相互作用、相互联系，所形成的带有一定规律性的运作方式和状态。对普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的理解，主要强调以下几点。

其一，我国幼儿园教育目标是普惠性民办幼儿园教育质量保障机制存在的根本依据，也是提高普惠性民办幼儿园教育质量保障机制针对性和有效性探究的根本动力。普惠性民办幼儿园教育质量保障机制是以提高幼儿园教育质量为核心，并不断地沿着幼儿园教育目标指定的方向运转。因此，幼儿园教育目标是普惠性民办幼儿园教育质量保障机制运行的出发点和落脚点，其最终运行的效果，也都是以实现幼儿园教育目标的程度来进行考察的。

其二，要素是普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的基本构造。普惠性民办幼儿园教育质量保障机制是由各种要素构成的，这些要素各有不同的功能和不同的构成层次，但彼此之间相互作用、相互联系、相互制约、相互适应、协调统一、紧密结合，共同构成一个动态的整体和系统。其中任何一个因素的变化都会引起相应的因素或子系统产生反应，从而影响整个系统的运行。

其三，规律性是普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的本质存在，没有规律的盲目运作方式不能形成机制，也无法被我们认识和利用，一种机制必然有一个或若干个规律在起作用。“人们要想得到工作的胜利即得到预想的结果，一定要使自己的思想合于客观外界的规律性，如果不合，就会在实践中失败”[3](P122)要把控、调整和更新普惠性民办幼儿园教育质量保障机制，实现其运行过程的优化控制，就不能是随意的，而必须认识、把握和遵循普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的规律性，才能达到预期的目的。

其四，运作方式或状态是普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的外在表现形式，机制涉及众多因素间的作用与反作用、联系与制约、结构因素的变化、各种内在功能的影响，等等，这些极为复杂的状况按照一定规律表现出来的，就是一种整体的状态，或某种运作方式。普惠性民办幼儿园教育质量保障机制是在幼儿入园起点公平的基础上对幼儿园教育质量公平的不断追求，也是保障学前教育公平得以真正实现的关键，其核心是提高和改进普惠性民办幼儿园教育质量，以为每个幼儿的身心和谐发展提供优质的学前教育服务。

二、普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的结构

普惠性民办幼儿园教育质量保障机制要形成一种良性、有序的运行状态，就需要构建一种层次明晰的逻辑结构，不同层次结构中各要素间相互联系、相互制约，共同构成一个多层次、多结构的运行系统(其结构层次如图1所示)。其中，目标机制是普惠性民办幼儿园教育质量保障的基础，统领整个系统的运行，其他的四大机制，即机构保障机制、主体保障机制、监督与评估机制、激励机制都需沿着目标机制指定的方向运转，构成普惠性民办幼儿园教育质量保障执行系统，也是整个系统的核心。最后的信息反馈机制是对以上五大机制在运行中所呈现的各种问题的收集和整理过程，然后将所分析的信息反馈给其他机制，使不同机制间形成相互沟通、合作和协调的有序状态。

(一)目标机制

教育质量保障建构的目标针对的是教育质量保障机制本身，解决的是教育质量保障机制本身如何优质高效的问题。只要明确了教育质量保障机制构建的目标追求，就能为实现这个目标，即建立能够承担和实现教育质量保障目标的教育质量保障机制指明方向。[4](P169)普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的目标是提高幼儿园教育质量。我国《幼儿园工作规程》明确提出幼儿园教育目标是“对幼儿实施体、智、德、美等方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展”。我国幼儿园教育目标是对所有学前教育机构提出的培养幼儿的总的要求与规格，是幼儿教育最终结果的反映与预期，也是确定幼儿园教育任务，评估幼儿园教育质量的根本依据。但在实际教育中发现，普惠性民办幼儿园将家长满意度作为评价幼儿园教育质量主要“标尺”的现象较为普遍。由于家长缺乏系统的幼儿身心发展的学科知识，对幼儿园教育过程缺乏全面了解，[5]加之家长不正确的教育价值观等诸因素的影响，难以对普惠性民办幼儿园教育质量做出客观、公正的评价，这种仅以家长满意度来评价普惠性民办幼儿园教育质量为主要依据的做法显然是不科学、不合理的。在政府购买学前教育公共服务的政策背景下，不同的普惠性民办幼儿园所提供的学前教育服务内容也是有较大差异的，这主要是由普惠性民办幼儿园的地域性，办园的自主性、多样性、灵活性等特征所决定的。但毋庸置疑的是，所有幼儿园教育质量的评价标准都应以我国幼儿园教育目标为主要依据，并借此制定具体的、适宜于幼儿发展的幼儿园教育质量评价标准。

(二)机构保障机制

组织机构是普惠性民办幼儿园教育质量保障的基础。幼儿园组织机构从保障主体划分，可分为幼儿园外部组织机构和幼儿园内部组织机构，两者相互作用、相互影响。目前，我国普惠性民办幼儿园外部组织机构以履行行政职责的政府管理为主，内容主要局限于对普惠性民办幼儿园的认定、等级评估与验收，但平时较少对幼儿园的日常教育教学活动进行指导。因此可以说普惠性民办幼儿园外部组织机构在我国大部分地区是缺位的，至多将其称之为“临时检查组织”。普惠性民办幼儿园内部组织机构则因园而异，但整体而言，在园内专门设有对幼儿园教育质量进行管理的组织机构在所调查的普惠性民办幼儿园中基本没有，一般都由幼儿园中的园长或副园长集中管理。对此，可从政府、幼儿园、社会三个方面来探索和构建普惠性民办幼儿园教育质量保障组织机构。其中，普惠性民办幼儿园内部组织机构是教育质量保障的核心，政府成立的专门组织机构主要负责对普惠性民办幼儿园教育质量进行宏观调控管理和提供各种外部支持条件与环境，而各类社会组织机构可以参与对普惠性民办幼儿园教育质量的监督和评估。

(三)主体保障机制

普惠性民办幼儿园是我国普惠性学前教育资源的重要组成部分和支撑力量，其质量保障的主体主要有三个，即政府、幼儿园和社会。普惠性民办幼儿园教育质量保障的主体涉及的就是这三个主体之间，所形成的一种能够有效促进普惠性民办幼儿园教育质量保障运行的关联。对普惠性民办幼儿园教育质量主体保障机制而言，需建立以政府为主导，以幼儿园为主体，社会力量积极参与的长效机制。

1.政府保障

政府的角色和职责决定了其在普惠性民办幼儿园教育质量保障机制中的主导地位。政府角色“框定了政府能力的基本内容和发展方向”，[6] (P40)政府“参与学前教育质量保障体系的目的在于使所有儿童接受到保证基本质量的学前教育，且这种质量不会因儿童在社会出身、家庭经济状况上的劣势而有所减损”。[7]政府在普惠性民办幼儿园教育质量保障机制中扮演着监督者和决策管理者的双重角色。一方面政府要通过自上而下的行政权威，对普惠性民办幼儿园教育质量保障进行直接监督，以指导、统筹、协调普惠性民办幼儿园的教育质量保障活动。另一方面政府拥有制定普惠性民办幼儿园教育质量保障政策的权力，并可通过立法与制度规范及相关政策机制，对普惠性民办幼儿园教育质量进行宏观管理。

政府在保障普惠性民办幼儿园教育质量中承担的职责具体表现在：第一，经费投入职责，这是保障普惠性民办幼儿园履行学前教育公共服务职责的前提；第二，制度设计职责，政府需结合地方经济发展水平、幼儿人口学特征，对普惠性民办幼儿园进行合理的制度设计与宏观调控，整体规划普惠性民办幼儿园的布局与数量，建立严格的准入与退出机制，规范办园行为；第三，协调职责，即政府要有效协调相关部门和机构在普惠性民办幼儿园教育质量保障中协同合作的职责；第四，监督职责，即政府有对普惠性民办幼儿园教育质量保障活动跟踪督查并及时纠正偏差的职责；第五，评估职责，即政府要对普惠性民办幼儿园教育质量保障活动完成后，对其是否达致目标进行评估的职责。

2.幼儿园保障

幼儿园既是教育质量保障的具体实施者，又是教育质量保障的直接影响者，这就决定了普惠性民办幼儿园在教育质量主体保障机制中的主体地位。政府制定的关于普惠性民办幼儿园教育质量保障的相关政策，必须转化为幼儿园主体的行动才能真正显示出其价值，但幼儿园管理者及教师对政府制定的关于普惠性民办幼儿园教育质量保障政策的认知并不是一蹴而就的，需要一个加工、整理、改造和整合的过程。这个过程实际上就是将我国幼儿园教育目标具体化为各个普惠性民办幼儿园教育目标或质量要求的过程，并根据幼儿身心发展需要，把政府的宏观普惠性民办幼儿园教育质量保障需要，转化为符合幼儿园现实情况的质量保障措施的过程。普惠性民办幼儿园在教育质量保障机制中的主体地位还体现在对政府教育质量保障政策的完善上，政府的教育质量保障政策并不是一个一成不变、封闭僵化的体系，它必须在具体的教育实践中经过检验和调整。普惠性民办幼儿园在教育质量保障实践中，会不断肯定和强化教育质量保障政策中的合理因素，克服不良方面的干扰，使普惠性民办幼儿园教育质量保障政策不断走向完善。

3.社会保障

社会保障主要是通过民间的组织或机构，对教育质量进行监督和评估，为教育系统提供反馈意见，促进教育系统提高教育质量。社会在普惠性民办幼儿园教育质量保障机制中处于积极参与的地位，社会力量参与普惠性民办幼儿园教育质量保障最重要的是参与政策制定，通过积极参与可以使普惠性民办幼儿园教育质量保障政策更加体现社会公平正义、维护社会整体利益。社会力量可通过建设性意见、参与、合作、利益表达形成等，积极参与政府相关普惠性民办幼儿园教育质量保障政策的制定过程。社会保障能够保持相当的客观公正性，能够及时与教育系统进行沟通和交流，并将质量信息向教育系统进行反馈。

社会力量作为保障普惠性民办幼儿园教育质量的重要外部条件，其职责主要有：第一，提供反馈信息，对普惠性民办幼儿园内部教育质量保障和政府的政策制定提出信息反馈意见；第二，社会监督，对政府提供的各种扶持政策进行有效监督；第三，提供资金支持。因此，为保障普惠性民办幼儿园教育质量，政府需通过多种途径，积极鼓励和支持社会力量的参与，重视和发展各种社会保障组织体系。

(四)监督与评估机制

质量监督与评估机制是保障普惠性民办幼儿园教育质量的重要手段。目前，地方政府对普惠性民办幼儿园教育质量监督和评估的内容主要局限在幼儿园条件质量上，对幼儿园过程质量没有予以足够重视，评估目的也主要是为幼儿园的定级提供依据，这种“重硬轻软”的单一评估方式难以对普惠性民办幼儿园教育质量起到真正的促进作用。为此，可从幼儿园和政府两方面来构建普惠性民办幼儿园教育质量监督与评估机制。一是在政府方面，应树立“以评促改，以评促建”的评价观，重点加强对普惠性民办幼儿园在办园理念、课程建设、教师职业道德，教学投入比重等方面的监控、评估与指导，其目的主要在于督促普惠性民办幼儿园改进教育质量。政府在具体评估过程中也要突破传统的仅仅拘泥于对照评估标准来检查和审核普惠性民办幼儿园书面材料的单一评价模式，可采取观察、访谈、问卷等多种方式，建立多元、动态性的评估机制。二是在幼儿园方面，普惠性民办幼儿园需结合自身的办园特色，构建一套幼儿园教育质量内部自我评估体系，这是保障普惠性民办幼儿园教育质量的根本。只有在幼儿园内部评估与外部评估的共同合作和努力下，普惠性民办幼儿园教育质量才能真正得以保障。

(五)激励机制

“激励机制是指在组织系统中，激励主体系统运用多种激励手段并使之规范化和相对固定化，而与激励客体相互作用、相互制约的结构、方式、关系及演变规律的总和。”[8](P6)普惠性民办幼儿园教育质量保障激励机制的实质是，通过激发普惠性民办幼儿园的内在需要，使其产生内生的原动力，最终朝着普惠性民办幼儿园教育质量保障目标努力的过程。通过建立普惠性民办幼儿园教育质量保障激励机制，一方面可以激发普惠性民办幼儿园及园内人员的潜能，促进和提高其积极性、主动性和创造性，从而提高普惠性民办幼儿园教育质量保障的效能；另一方面可以使园内人员和普惠性民办幼儿园获得从事幼儿园教育质量保障活动的内在动力，普惠性民办幼儿园教育质量保障活动就成为他们的一种自觉自愿的行为，有利于普惠性民办幼儿园教育质量保障获得持续的、强有力的推动力。

我国不同地区在认定和评估普惠性民办幼儿园等级时，一般以地方政府制定的普惠性民办幼儿园等级评估标准或示范园评估标准为主要依据，按照办园条件、园所管理、教师队伍等，将普惠性民办幼儿园划分为不同等级并根据等级的高低给予一定的财政经费补贴，这对普惠性民办幼儿园具有一定的激励功能。但在调研中发现，这种激励机制极不健全，主要表现为激励的形式单一、制度不明确、标准缺乏、随意性大。甚至大部分地区根本没有建立相应的普惠性民办幼儿园激励机制，严重影响了其履行学前教育公共服务职责的积极性和主动性。因此，各地方政府需要配备一定的激励政策和措施，建立健全激励保障机制。其中，普惠性民办幼儿园教师教学能力、幼儿园玩教具的配备等是激励的重点，应积极探寻普惠性民办幼儿园教育质量激励机制的多元路径。各地政府“应当认真贯彻国家的方针政策，把发展普惠园和提高普惠园办园水平作为自己的责任，应当从政策上、物质上、人员上、舆论上给予更多的关注和支持，并对优质的民办普惠园给予表彰和奖励”。[9]

(六)信息反馈机制

信息反馈机制是对普惠性民办幼儿园教育质量保障过程中包括幼儿园、政府、社会不同利益相关群体所反馈的信息进行系统收集、分类、整理和分析，对普惠性民办幼儿园教育质量保障的目标、主体、内容等进行不断调控、完善和优化的过程。在此过程中，普惠性民办幼儿园、政府和社会三方面保持信息的畅通是信息反馈机制得以有效运行的基础和条件，三者之间共同构成一个信息反馈循环图，如图2所示。

从图2可以看出，主体与主体之间的信息反馈是一种相互对话、相互交流、自我反思和不断改进的循环过程，如政府与幼儿园之间的信息反馈，既可以促进普惠性民办幼儿园教育质量的改进，又可为政府下一阶段的评估方案或管理方式提供参考。普惠性民办幼儿园内部信息反馈系统的构建和完善尤为关键，因为它可以对来自幼儿园教师、家长、幼儿等直接利益相关者的信息进行系统收集和分析，为政府和社会提供最详细的信息资料，其客观性直接影响到整个信息系统的信度与效度。政府借此可通过建立网络信息管理平台对信息反馈机制进行系统化设计与管理，提高各主体间信息沟通的有效性、科学性和公开性，使各主体间的信息交流变得更为顺畅和便捷。

三、构建普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的现实路径

普惠性民办幼儿园教育质量保障机制既要以幼儿园内部教育质量保障为基础，又需要政府的财政支持和政策调控，还需要社会相关利益群体的认同和支持。对此，可从政府、幼儿园、社会三个维度来探讨构建普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的现实路径，逐步构建起“政府—幼儿园—社会”三位一体，相互配合与支持的多元质量保障主体，充分发挥各主体在幼儿园教育质量保障中的作用。

(一)确定教育质量目标，制定普惠性民办幼儿园教育质量标准

教育质量标准是“一定时期内为实现既定教育目标而制定的教育质量规范。”[10]质量目标是构建普惠性民办幼儿园教育质量保障机制的基本出发点，在整个幼儿园教育质量管理中起着引导性和纲领性的作用。然而，不同地区的普惠性民办幼儿园在教育质量目标的侧重点上可能存在一定的差异性，这是我国民办幼儿园办园自主性、灵活性、多样性的显现，无可厚非。但需要注意的是，所有普惠性民办幼儿园的教育质量目标都应与我国幼儿园教育目标的价值取向保持一致，即“对幼儿实施体、智、德、美等方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展”。但在调研中发现，部分普惠性民办幼儿园偏离了我国规定的幼儿园教育目标，只注重对幼儿某一方面的发展，而忽视对幼儿身心全面素质和能力的培养，如部分普惠性民办幼儿园在教学活动中，过分强调幼儿知识、技能的学习而轻视对文明礼貌的培养等。这种片面化的幼儿园教育目标背后反映的是普惠性民办幼儿园对经济利益的过分追求，违背了我国幼儿园教育目标的理念，不利于幼儿身心全面和谐发展。而教育的根本“在于让所有的学生获得符合自身个性特点和意愿的发展，开发人的潜能，发展人的个性和特长，使每个人都成为他自己”。[11]幼儿园教育要立足于儿童一生的可持续发展，[12]为此，地方政府管理部门需根据我国幼儿园教育目标，贯彻现已颁布的《幼儿园教育指导纲要(试行)》、《幼儿园工作规程》(新版本)、《3-6岁儿童学习与发展指南》、《幼儿园教师专业发展标准》的文件精神，结合所处地区普惠性民办幼儿园及各级示范园的评估与验收标准、地域文化特色等，制定一套以幼儿发展为本体价值导向的普惠性民办幼儿园教育质量标准。地方政府在认定普惠性民办幼儿园时，“应提出明确的质量准入标准，研究出台以促进儿童健康发展为办园质量的底线标准”，[13]并以此来引导幼儿园的办园理念，规范教师教育行为，优化课程内容与结构，这是保障普惠性民办幼儿园教育质量的基础和关键，也是促进其可持续发展的重要路向和应然选择。

(二)构建普惠性民办幼儿园教育质量评价指标体系

普惠性民办幼儿园教育质量评价指标体系的确定是普惠性民办幼儿园教育质量评价的前提，但从研究者对普惠性民办幼儿园教育质量的调查分析中发现，当前多数地区的普惠性民办幼儿园教育质量评价指标都比较笼统，且直接引用《3—6岁儿童学习与发展指南》实施的基本原则的现象较为普遍。这样的评价标准笼统、模糊、抽象，不具有操作性，也不利于地方政府部门对普惠性民办幼儿园教育质量进行科学的、客观的评价。

普惠性民办幼儿园教育质量评价是以教育质量目标为标准的价值判断过程。但教育质量目标一般都带有一定的抽象性和原则性，因此为提高普惠性民办幼儿园教育质量评价的科学性和有效性，就需对所要达成的目标进行具体分解，然后选择其中最重要的和有代表性的项目，组成评价的指标体系。普惠性民办幼儿园教育质量评价指标体系是普惠性民办幼儿园教育活动(广义)的各方面、各层次的指标组成的一个有机的整体，也是一系列的具体指标的指标集合以及相应的数量关系集合。在这个指标体系中，“任何一个具体的指标都不能反映总目标或整体目标，而只能反映目标的某一方面或部分”，[14]只有整个指标体系才能反映出普惠性民办幼儿园教育质量总目标或整体目标。因此，构建普惠性民办幼儿园教育质量评价指标体系能够比较客观、真实地反映普惠性民办幼儿园教育质量的实际情况，对改进和完善普惠性民办幼儿园教育质量管理的体制机制具有明显的导向作用。教育质量指标从结构上看，主要包括条件质量指标、过程质量指标和结果质量指标，依据此结构，普惠性民办幼儿园教育质量评价指标也可相对划分为条件质量评价指标、过程质量评价指标和结果质量评价指标三方面。其中，条件质量评价指标是对普惠性民办幼儿园基本的办园条件和资质等制定出的评价指标；过程质量评价指标是对与幼儿生活和学习有关的教育活动制定出的评价指标，包括幼儿园教学管理、课程与学习内容等；结果质量评价指标是对幼儿在健康、语言、社会、科学、艺术等方面的发展制定的评价指标。但由于影响幼儿发展因素的多样性及评估结果的复杂性，国际上对学前教育机构质量的评价大都只考察条件质量和过程质量，但也有部分国家的研究者对幼儿在园的学习表现与日后的学业成绩、人格品质、犯罪率等进行了大量的相关研究，并呼吁应将幼儿发展结果作为考察幼儿园教育质量的重要指标。事实上，这三个方面的评价指标是相互联系、相互影响的，条件质量指标是保障普惠性民办幼儿园教育质量的基础；过程质量指标是保障普惠性民办幼儿园教育质量的重点；结果质量指标是前两个指标的部分反应。但结合我国普惠性民办幼儿园发展的实际情况，其中的条件质量指标和过程质量指标应成为普惠性民办幼儿园关注的核心。为此，各地方政府应重视对普惠性民办幼儿园教育质量评价指标的系统建设和研究，构建一套适合地方经济发展水平和适宜于幼儿园发展实际的质量评价指标体系，充分履行政府对普惠性民办幼儿园教育质量的监督、评估与指导的职能。在此过程中，政府需转变传统的重物质轻过程的价值导向，不断提高普惠性民办幼儿园过程性质量评价指标在评价中的比重，加强对普惠性民办幼儿园过程性质量的监控和督导，通过各种途径为提高普惠性民办幼儿园教育质量创设良好的外部支持环境和条件，提高普惠性民办幼儿园教育质量保障的可操作性。

(三)设立普惠性民办幼儿园教育质量管理组织机构

组织机构的完善是政府充分实现其职能的前提条件。[15]但已有研究显示：在省(市)层面，目前只有极少数省(市)专门设有学前教育管理机构，各区(县)的情况则比较随意，部分地区甚至没有专设人员。[10]政府由于缺乏专门对普惠性民办幼儿园进行管理的组织机构和专职人员，对幼儿园当前存在的各种现实问题很难进行及时有效地发现。[16]目前，我国地方政府基本上没有设置专门负责对普惠性民办幼儿园教育质量进行管理的组织机构，很多地区都是由教育行政部门的兼职人员负责，管理内容主要局限在普惠性民办园的申报认定，收费标准，财政补贴与开支项目的符合度等。[1]地方政府的职能主要体现在每年定期组织“专家团队”对普惠性民办幼儿园进行验收与评估，内容侧重于幼儿园物质环境和设备、材料归档的规范性、幼儿园安全事故等，而幼儿园保教质量基本处于一种“放任自流”的状态。政府的这种“只管投入，不问质量”的扶持方式在很大程度上可能造成公共资源的严重浪费和不公平的社会现象，导致那些长期为弱势儿童提供学前教育服务，真正需要扶持的非营利性民办园因各种原因难以从普惠性政策中得到真正实惠，而那些以“普惠性”之名而行“营利”之实的民办幼儿园反而可能借此机会，通过各种不正当手段获取政府的财政资助。

为保障普惠性民办幼儿园扶持政策的有效性和效益的最大化，督促普惠性民办幼儿园为广大幼儿提供优质的学前教育服务质量。首先，政府急需设立专门的组织机构和专职管理人员，增加幼教专业人员在组织机构中的比重，建立一支精干、专业的学前教育管理和指导团队，重点加强对普惠性民办园教师的教育理念、专业发展、师幼互动等与幼儿园教育质量有关的核心要素的专业引领。指导还可结合访谈、个别指导、集体讨论等多种形式，真实、全面地了解幼儿园教育存在的各种问题及其需要的外部支持条件，为政府扶持和发展普惠性民办幼儿园提供参考。其次，建立以幼儿园为主体责任的内部教育质量保障组织机构，专门负责对普惠性民办幼儿园教育质量进行管理和指导。普惠性民办幼儿园内部组织机构的人员构成也应体现多元化的原则，既可有来自幼儿园内的园长、教师和家长，也要有来自园外的幼教专家、科研人员，及其他幼儿园教学实践经验丰富的园长或一线教师，此外还可聘请当地政府相关管理人员参与其中。这种多元化的人员构成对普惠性民办幼儿园课程的设置，教学的组织、实施与评价，及其幼儿园教师的专业成长无疑是具有很大促进作用的。

(四)建立普惠性民办幼儿园教育质量自我评估制度

幼儿园教育质量评估从评估主体而言可划分为外部评估和幼儿园自我评估两方面，而幼儿园教育质量自我评估是幼儿园教育质量保障机制的关键。自我评估是“以改进办学行为和提高教育质量为目标，以教育机构为责任主体，依据相关标准并运用专业方法对教育机构的自身管理和教育活动所实施的监督、评价、改进的活动”。[18]幼儿园教育质量自我评估强调的是幼儿园在自我管理、自我评价、自我督导和自我改进中的核心与基础地位，对幼儿园制定合适的改善方向，推动园内的学习与交流，促进幼儿教师的专业成长和团队之间的合作，培育幼儿园的自我管理及自我完善的新文化都有着十分重要的意义。尤其是在我国深化教育综合改革，推进管、办、评分离的政策背景下，普惠性民办幼儿园教育质量评估的主体更应超越行政立场，回归社会和专业本位，树立“以评促建”“以评促变”的评估理念，坚持内外结合，以内为主的评估原则，构建完善的自我评估机制，以更全面地认识普惠性民办幼儿园教育质量提升出现的各种问题，并及时加以解决。然而，目前我国普惠性民办幼儿园的评估仍然以自上而下的外部评估为主，地方政府扮演着运动员和裁判员的双重角色，评估主体几乎都具有官员身份，或者是官方色彩，[19]无论是从评估的内容、形式到方法都显得较为单一。这种评估导向在很大程度上导致了普惠性民办幼儿园为评估而评估的形式主义倾向，很多普惠性民办幼儿园接受上级评估的主要目的并不是为了切实提高其教育质量，而是为了迎接上级的各种评估检查需要而准备各种评估材料。普惠性民办幼儿园在评估过程中始终处于被动地位，与各级教育行政管理部门之间是一种评估与被评估的关系，而不是一种真正的合作关系。地方教育部门的评估也尚未发挥出应有的促进普惠性民办幼儿园形成质量意识、引导教育行为、强化质量管理、促进质量提高的本体功能。

因此，为提高评估对普惠性民办幼儿园教育质量的效能，地方政府与普惠性民办幼儿园都应转变自身的评估观念，共同合作。首先，普惠性民办幼儿园应树立自我评估的理念，充分认识到自我评估对深入了解幼儿园教育质量整体发展水平，发现和改进幼儿园中已经或可能出现的症结，保证幼儿园教育质量等方面的价值意蕴。普惠性民办幼儿园教育质量自我评估是一种基于幼儿园为主体责任的自下而上的、自发的、持续的评估方式，可以弥补单一的外部评估中出现的问题，“有效地促进学前教育机构作为评价主体的主观能动性”。[18]其次，普惠性民办幼儿园应加强与地方政府部门的合作，形成内外合作的评估机制。一方面，政府应为普惠性民办幼儿园教育质量内部评估提供专业的指导和评估工具，有效提升自我评估的效果。另一方面，普惠性民办幼儿园也应为政府提供真实的评估反馈和信息资料，政府便可借此对普惠性民办幼儿园实施有针对性的督导和评估，保证教育质量督导的针对性和有效性，二者的合力必然能有效促进普惠性民办幼儿园教育质量的提升。最后，普惠性民办幼儿园在自我评估的过程中应结合本园的发展特点，采取科学的、多元的评估方法和手段对教师、幼儿及幼儿园中的各项工作质量进行评估，并经常对评估的结果进行检验，全面深入了解幼儿园中存在的优势和不足。自我评估中依据科学的方法收集和分析相关信息，不仅可以全面、客观地描述幼儿园教育质量的整体水平，提高幼儿教师的专业素养，还可进一步确保幼儿园教育质量评估结果的客观公正。

(五)加大政府财政投入，建立基于普惠性民办幼儿园教育质量的财政激励政策

财政投入是普惠性民办幼儿园实现“普惠性”目标的首要保障。按照我国目前幼儿园分类管理办法，普惠性民办幼儿园属于典型的非营利机构，也是我国普惠性学前教育资源的重要组成部分，各地方政府由此也应承担起促进和发展普惠性民办幼儿园财政投入的主体责任。[16]但整体来看，我国多数地区对普惠性民办幼儿园的财政投入和经费补贴是极其有限的，甚至还有部分地方政府对普惠性民办幼儿园的财政补贴经费存在着拖欠的行为。囿于政府对普惠性民办幼儿园有限的扶持和资助力度，导致了部分地区的普惠性民办幼儿园的盈利水平较之前反倒有所下降，这也就难以真正满足普惠性民办幼儿园对经济利益的“合理”期望。由此，普惠性民办幼儿园为追求经济利益而偏离我国幼儿园教育目标，违背幼儿身心发展规律的教育现象时有发生，一些已被评为普惠性民办幼儿园的也因营利空间有限而纷纷要求退出普惠之列。事实上，如上所述，普惠性民办幼儿园是一种不以营利为目的、面向大众、办园规范、收费合理、有质量保障的学前教育，公益性和非营利性是普惠性民办幼儿园的最为重要的特征。但现有的很多普惠性民办园仍没有认识到其核心属性和社会服务精神，为追求更多的经济回报，在教育过程中主要以家长的需要而非幼儿的本体发展价值诉求为出发点。这种过分迎合家长心理需求的做法在很大程度上是以牺牲普惠性民办幼儿园教育质量为代价的，不利于幼儿的终身可持续发展。而“一旦脱离了高质量这一前提，很难说明学前教育的投入是否能带来较高的教育和社会经济效益”，[13]但另一方面也与地方政府对普惠性民办幼儿园的财政投入不足和管理缺位有着直接的关系。

对此，政府在加大对普惠性民办幼儿园财政投入的同时，需充分考虑到普惠性民办幼儿园教育质量的优劣程度，应将儿童利益优先贯穿于普惠性学前教育政策始终，并作为利益相关者最基础的行动逻辑。“一切与儿童相关的事务都应经由儿童权利理论的检视，都应以‘儿童利益优先’为原则。”[13]

也就是说，以幼儿发展为本，促进幼儿身心和谐发展是政府对普惠性民办幼儿园进行财政投入的前提，也是普惠性民办幼儿园教育质量的应然追求。政府管理部门应依据地方制定的评价指标和采取多元评价方法对普惠性民办幼儿园的办园质量进行客观、公正和全面的评价，并科学化地设计财政激励政策，“避免学前教育的盲目投入、重复投入和无原则投入，避免学前教育投入产生更多不公平现象”。[20]这种以办园质量为衡量标准，实施与幼儿园教育质量相关的差异化财政激励政策在我国部分地区已得以推行，如部分地区将普惠性民办幼儿园划分为不同等级，每一个等级的普惠性民办幼儿园在物质环境、教学条件、师资队伍等都有明确的规定，当普惠性民办幼儿园达到地方规定的办园条件，并晋升一个等级后，地方政府就给予相应的财政激励和资金支持，这就有力地规避了部分地区推行的财政投入“平均分配”所带来的弊端，充分发挥了市场机制在普惠性民办幼儿园竞争中的杠杆作用，也有利于普惠性民办幼儿园之间形成以质量而非价格的良性竞争机制。

(六)提高社会力量资助普惠性民办幼儿园教育质量建设的积极性

政府在加强宣传力度，提高社会民众对发展普惠性民办幼儿园重要性认识的同时，可采取税收优惠、地租减免等多种政策吸引企业或个人资助普惠性民办幼儿园教育质量建设。目前，我国社会力量参与资助幼儿教育的总体积极性不高，一方面与长期以来我国以民办园为主体的办园格局有关，另一方面也与各级政府对社会力量资助幼儿教育制度管理的不完善有关。前者将民办幼儿园办园目的理解为 “赚钱”，后者因管理机制的混乱，使相关社会组织或个人对资助幼儿教育的信心大打折扣。对此，政府首先应对社会民众的认知观念进行正确引导，使社会认识到普惠性民办幼儿园是我国学前教育公共服务的重要组成部分，民办幼儿教育的举办动机应更多认定为“办好教育”。[21]其次，应构建完善的社会资助机制，这方面涉及财务管理和资助审批两个核心问题。关于财务管理，政府可以省、市(地区)为单位成立专门的幼教财务管理机构，负责接收社会各界的公益性资助，按照资助者的意愿、不同地区普惠性民办幼儿园的分布和实际发展情况进行统筹管理，如资助幼儿教师工资与社保、资助幼儿园玩教具的配备等。关于资助审批问题，政府应成立专门的评审组织或委员会，对申报的条件、审批的程序和步骤予以详细说明，并对申请资助对象的资格进行严格审查和实地考察。评审资格核实后应将资助对象的信息、项目、金额等通过各种手段向社会公示，接受社会民众的监督和信息反馈，以防“暗箱操作”，对那些“弄虚作假”的个人或幼儿园应及时取消申报资格并给予一定的惩罚。对社会力量资助经费的使用必须做到管理规范、信息公开、分配公平、奖励合理。唯有如此，才能真正提高资助经费的有效使用和最大化效益，调动社会力量参与资助普惠性民办幼儿园教育质量建设的积极性。

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