欠发达地区社会工作本土化发展的社会基础探析<br/>——基于汕头市的调研

欠发达地区社会工作本土化发展的社会基础探析
——基于汕头市的调研

2018-01-31李炯标

汕头大学学报（人文社会科学版） 2018年3期

李炯标

（韩山师范学院政法学院，广东潮州 521041）

一、引言

社会工作的本土化是指产生于国外或其他地区的社会工作进入某一国家或地区主动发生变化以适应地方的过程。[1]社会工作的本土化不仅是一个地理学的概念，更是有关本土内在社会结构的内涵和要求。因此，推动社会工作的本土化，无论在理论价值的建构和实践模式的探索，都必须更加注重地方社会“本土性”的社会基础和场域特征。中国在发展自己的社会工作专业及服务过程中，必须制定一套自己的发展方案，以适应其独特的社会背景、特有的需求、政治形态、文化倾向和社会组织现状。[2]目前，关于地方社会工作本土实践的探索和研究，先后形成“上海模式”“广州模式”“深圳模式”等适合城市或农村社会工作的发展经验或模式。当然，此类地区社会工作的开展，或为政府行为主导发动，或是社会民间自主推动，或是政府与社会合作联动，但不管哪种发展模式，当然也是由当地社会基础的特质所限制或决定的。它们之所以在地实施和推动，主要是立足于当地社会发展的具体需求和可用资源，从社会基础获得对社会工作的承认、支持和推动，探索符合本土发展的社会工作实践模式。

十年来，广东省社会工作的发展主要集中在珠三角地区等社会经济发达地市，粤东西北地区社会工作比较落后，存在缺乏人才、缺乏资金、缺乏项目、缺乏发展路径等诸多困境。因此，本文以广东省社会工作发展相对落后的汕头市为例，全面分析汕头市社会工作发展的经济、文化、社会和政治等社会基础，对探索广东欠发达地区社会工作发展模式和路径，为广东推动“双百计划”①“双百计划”由广东省民政厅主办，计划从2017年起在粤东西北地区和惠州市、肇庆市、江门市台山、开平、恩平等地建设200个镇（街）社工服务站，开发1000个专业社会工作岗位，孵化200个志愿服务组织，培育10000名志愿者。的有效实施提供借鉴意义。本文所指的“社会”，是一个“大社会”的范畴，具体包括当地政治、经济、文化和社会等方面的内容。

二、汕头社会工作的发展概况

近些年，汕头立足地方特点，发挥本土优势，从社会工作行政体制改革、政策法规制度建立、专业人才队伍建设、社工机构培育发展、专业督导外引内培、社工项目实施管理等领域大力推进汕头社会工作的发展，努力探索适合汕头本土情况的社会工作专业化和本土化。自2014年下半年开始，缘于课题研究和实务开展的需要，笔者有意识地采用质性研究方法，具体包括深度访谈、参与式观察和评估等方式，多次对汕头的社工机构、社会服务站进行实地调研，也多次对汕头市民政局社工科、汕头市社会工作者协会等机构部门的负责人进行深度访谈，并先后几次全程参与汕头市社会工作服务项目的评估工作。在此过程中，笔者更加深入了解了汕头市社会工作发展的政策制度设计、人才队伍建设、服务项目实施、服务成效状况等客观事实。基于长期的调研积累和反思总结，最终形成了本文撰写的前期基础和对研究成果。

（一）社会工作在“增量”上有所发展

1.创新机制体制，推动制度设计。2012年7月，汕头市与国家民政部、广东省民政厅签订了民政工作改革创新综合观察点协议，成为民政部首个设立的地级市观察点。在社会工作政策法规上，积极运用特区立法权，相继出台了《汕头经济特区社会工作者条例》《汕头市社会工作者星级评定试行办法》和《关于社会工作者继续教育的实施办法》等支撑性和基础性的文件，并先后制定《关于建立镇（街道）社会工作服务常态化运作机制的通知》和《关于推进社区、社会组织和社会工作专业人才“三社联动”的实施意见》等专项类、操作性的制度文件，以制度先行、理念先立来做好汕头社会工作发展的顶层设计。

2.社会工作机构和专业人才队伍获得较大发展。汕头市近些年通过转化延伸、联合举办、外部引入等多元方式，培育发展民办社工服务机构21家，并成立了汕头市社会工作者协会。同时，积极探索本土化发展模式，于2013年设立镇（街）社会工作站11个，并于2016年广东省“双百镇（街）社会工作服务站”建设运营示范项目中成功申报省“双百镇（街）社会工作服务站”16个。在专业人才队伍建设上，通过行政指令等方式，积极号召、大力鼓励镇街、居委会等基层工作人员报考社会工作职业资格考试。截至2016年，汕头市考取社会工作者职业水平证书的人数已达到887人（中级211人，初级676人）。[3]同时，不断加大培养社会工作专业人才的力度，汕头市民政局自主举办了15期培训班，联合汕头大学、广东省社工师联合会、汕头市社工委等单位先后举办了6期培训班，总培训人员超过2000人次。①根据汕头市民政局有关文件和资料总结整理而成。

3.实施社会工作项目化的带动策略。近些年，汕头市社工委和民政局在福彩公益金的资助下，通过岗位购买、项目资助等形式，推动超过40项社会工作项目的实施。另一方面，探索“外进内培”的社工督导计划，于2015年8月，汕头市社会工作者协会与广州市恒福社会工作服务社正式签订了督导项目合作协议，借以引进和学习先进地区外部优秀督导资源，提升社工开展服务的水平，并逐步培养本土督导。

（二）社会工作在“提质”上有待强化

虽然，汕头社会工作发展在潮汕地区处于领先地位，但在整个广东的社会工作发展格局中仍比较滞后，与珠三角城市相差更大，也落后于其他同类城市。从宏观上讲，汕头社会工作行政体制处于初步建设阶段，操作性、运作性、具体性的法律法规比较欠缺，各政府有关部门联合推动社会工作发展的格局尚未形成，政府资助或购买社会工作专业服务的力度仍需进一步加强和完善。从中观分析，社会工作专业力量总体“存量”不大，一线社会工作者人数甚少，社会工作机构量少力弱，面临着转型不到位、人才匮乏等内部治理的困境。据笔者调查，同样是经济特区的珠海，现有社工机构将近90家，持证社工约1800人。同为侨乡的江门，目前已登记注册111家社会工作服务机构，拥有持证社工逾3000人。根据笔者参加汕头社会工作项目评估的过程来看，汕头现有社会工作站发展同样面临着专业服务的持续深化和精准发展等问题。从社会影响力看，民众对专业社会工作的社会认知度不高，支持力不强，社会工作者对专业的自我承认和社会大众对社会工作的认知程度都比较低，社工组织撬动本土社会资本和民间资源的途径缺乏、方式单一、成效有限。

三、汕头社会工作发展的社会基础

事实上，汕头社会工作的发展状况或发展模式，往往是受制于汕头内在经济政治和社会文化的发展水平，取决于其本土宏观社会基础。总结和提炼各方面的具体内容和特点，对于研判社会工作的发展场域和环境，制定社会工作发展的制度和策略，具有重要的现实意义。

（一）经济基础：薄弱的政府财政和丰厚的民间财富

经济基础是开展社会工作所需要和利用的物质性资源条件，主要是政府经济财产、各种收入及各种经济利益所组成的总和，是社会工作运行的经济资源和物质性力量。社会工作总体上是国家福利制度中的重要内容，也是地方政府在现代治理中社会服务职能的应有之义。特别是在当前推动政府职能转变，促进政府向社会组织购买公共服务的发展趋势下，政府财政支撑成为一个重要的前提和基础。长期以来，汕头地方财政一般预算收入占GDP的比重未超7%，是典型的“吃饭财政”，正如政府工作报告所讲的，“政府财力薄弱，教育、医疗、住房、社会保障等民生事业欠账多，与人民群众的需求差距仍然很大，影响社会和谐稳定的因素还很多。”[4]即使将政府保障和改善民生作为公共财政优先方向，优化支出结构，但地方政府汲取资源能力和提供社会公共服务能力的低下，导致政府运作资源匮乏，特别是在以“政府购买公共服务”为社会工作发展主导模式下，政府财力的有限难以保证政府购买服务的有效性和可持续性。截至2016年底，广东全省持证社工近6万人，社会工作服务机构达1254家，社会工作投入总金额超过60多亿元，指标都居全国第一。但2016年底，粤东西北地区社会工作专业岗位数1104个，仅占全省7%，年度资金投入2330万元，不足全省2%。[5]当前，由于政府财力有限，汕头市政府对本地社会工作的投入依旧是零星的、局部的、有限的。据笔者调查，汕头市政府2016年投入80万元资助了14个项目，2017年投入125万元资助了15个社会工作专业服务项目，每个项目只有几万元的资助额度，项目经费开展的不足和有限极大地限制了服务的有效性、积极性和长期性。

但与此同时，汕头民营经济发展活跃，民间资本丰厚，侨资侨力丰富，民营经济增加值占经济总量比重约七成。2012年，汕头登上创新企业和民间资本活跃度竞争力排行榜前十强。以汕头潮阳区为例，2012年通过“反哺工程”，共募集到乡贤认捐资金21.17亿元，认捐项目306个，目前已建成项目172个，约占项目总数的60%，惠及潮阳区175万群众，而2012年该区级公共财政预算收入只有13亿元。[6]2017年第一季度，汕头上市公司共31家，位列全省第三名。目前，汕头市民营经济增加值占GDP比重达到70.5%，高于全省17.1个百分点，民营经济单位总数占全市98.3%。[7]

（二）政治资源：良好的特区政治优势力和较弱的行政执行力

政治资源是政府保障社会工作运行的政治性资源，是地方政府在整个国家行政体制中的位置以及从中获取各种政治性权力和经济性政策资源的资格和条件。在以政府主导型的社会工作发展模式中，政府的政治资源在很大程度上决定了社会工作发展的方向和效果。汕头作为全国最早的四个经济特区之一，在国家的政治战略和行政改革中具有重大的政治意义和地位，可以通过发挥国家赋予的试验权和立法权两大“法宝”，凭借特区立法，率先出台、全面修订和完善相关社会工作等法律规章，积极探索富有特色、行之有效的社会管理和社会工作改革创新之路，为推进社会工作的试点试验提供政策法律支撑和制度保障。同时，可以借助建设国家民政工作改革创新综合观察点等重大契机，积极探索社会工作体制机制创新，这些都是汕头经济特区加快社会工作发展宝贵的政治优势和行政资源。

但另一方面，汕头政治上的优势有时难以转化为有效的公信力和执行力。近些年，汕头先后出台了有关社会管理和社会工作的规章制度和措施方案，但往往规划多落实少，决策力强执行力弱。这与政府行政体制不合理、政策的不科学和条件的不成熟等因素有关，但更多还是由于“人情行政”的藩篱存在，潮人一向奉行“人情至上”的行为逻辑和惯习。在潮汕这个熟人社会，每一个人都在潜移默化中学会了人情至上的生活态度。在人情至上的文化观下，潮汕的城市，哪怕是像汕头这样建立在工商经济基础之上的大城市，至今也仍是一个人情关系社会，社会行事规则大多依靠人情，而非契约。[8]人情的弹性和感性，人情的无原则和潜规则，导致法律规章难以执行和体现实效，这本质即为对政府法律规章、政府政策的规避、扭曲，对政府权威的挑战甚至对抗。

（三）文化结构：丰富的传统文化资源和弱小的现代文明

文化结构是由本土人群的生活习俗、历史传统、价值理念、行为模式等方面的因素构成的不同文化类型的关系模式和功能作用的总和。社会工作是一项具有高度文化敏感性的职业，它为当时当地民众提供服务，必然受到当时当地社会文化、制度以及民众思想观念、行为方式等因素的影响。[9]社会工作是在“文化地”工作，只有置于一定文化情景和结构中，社会工作才能避免“水土不服”，彰显生命力。特别是一个地方文化的价值观念、风俗习惯会直接影响到社会工作的发展，或促进或抑制，内化在社会工作者的服务理念、价值认知和行为模式中，影响其服务过程中的行为特征和情感态度；而服务对象的求助方式和社会支持网络，同样也受制于地方文化观念的影响。社会工作是以价值为本的专业，社会工作价值观不仅对社会工作的干预技巧和策略、服务机构的项目和宗旨以及社工的工作手法和服务态度等进行了相关界定，而且为社工实践提供方向和指导。[10]汕头是具有潮汕文化的原生态底蕴并兼具现代文化因素的城市，准确地讲，应该是潮汕文化的传统性和保守性有余而现代性不足的城市。汕头本土保留了潮剧、潮汕功夫茶、潮汕话等丰富的物质和非物质文化遗产，但社会观念上相对传统保守，重男轻女、多子多福、养儿防老、入土为安、供奉祖先、敬谢神明等传统观念根深蒂固，乡土情结和家族意识较浓。我们的社会组织总是难以跳出“内溢性”的局限，只注重发挥内部沟通和内部维权功能，很少围绕“社会观念”“社会风尚”等大是大非的主题开展工作。我们的市民少了一层在社会公共生活中潜移默化地吸收新观念、新风尚的机会。[11]但现代社会工作是整体社会在城市化、工业化和现代化转型发展中的一个产物，是在现代公民意识得以增强、慈善公益价值得到广传的社会氛围下发展起来的，其强调对法治的推崇，强调尊重和肯定个人与群体之间的差异；注重个性化服务的理念，信仰科学、民主、自由、平等、博爱等价值理念。相对保守的地方文化结构使得汕头民众整体文化观念上难以接受社会工作的新理念、新做法和新模式，影响民众对社会工作的认知、接纳和推崇，影响了专业社会工作价值理念的传播和形塑。

（四）社会资本：“熟人”的关系和“陌生”的社会

社会工作是一种福利性和公益性服务，它的正常运转需要整合社会资源，协调社会关系，而社会资本就具有这种功能。可以说，社会工作就是社会资本的社会支持功能的具体展示。[12]社会资本主要是由共同体、群内或群外公民之间的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的；社会资本作为蕴涵于社会结构中的关系网络，其基本的价值观也是强调人与人、组织与组织之间的合作和信任，从而发挥其在国家与社会、政府与社会组织、个体与个体之间的关系纽带和价值基础的作用。在汕头，特别是在农村地区，具有很强的社会资本，同姓同族聚居，共同祭拜相同的祖先，供奉共同的神明，体现了很强的地缘性、血缘性和内聚性，由此形成了丰厚的社区或村落的社会资本。在这样的熟人社会网络中，容易构成具有家庭家族宗族和地缘血缘乡缘特质的社会互助或求助网络体系，这虽有利于在小集体或团队中开展互助互救、互惠互利，但这样的社会资本往往是私人和熟人之间的互助，更多地是建立于“自己人”身份关系界限上，是狭隘的地域主义和“差序格局”，一旦跨过了“自己人”的界限，外面的社会是“陌生”和“不关己”的。所以，这样的社会造成潮汕人往往只有“家”的观念，而国家和社会的公共意识比较微弱，难以为社会工作的宣传普及、行动实施创造良好的关系基础和信任资源，也限制了社会工作资源网络的延伸和求助渠道的拓展。因此，汕头本土的社会资本结构往往会造成当地人一种消极的助人模式，人们的求助行为是谨慎的，也是比较消极的，“万事不求人”和不背人情债是一般人生活的基本信条。[13]这一定程度上影响了对于专业社会工作助人理念、助人方法和方式的重视，也让社会工作丧失了发挥功能作用的社会机会，社会工作的价值和意义难以取得民众的承认。

四、推动欠发达地区本土社会工作的发展思路

社会工作是建立在独特的社会环境基础上的理论探索和实务行动。本土化是社会工作的本质属性，是一个国家、一个地区建构社会工作制度、发展社会工作事业的必由之路。[14]社会工作的本土化，是一个以专业化为参照，以“本土”为社会基础，以彰显“土生性”为结果的过程。所以，加快推动欠发达地区社会工作的持续发展，必须建立在对其本土社会基础的经济、政治、社会、文化的客观、系统的态势分析之上。社会工作的承认之路实际上是一个社会性承认的过程，是社会工作群体与政府围绕承认而开展活动和互动、促进共识形成、使社会工作落地和制度化的过程。

（一）增强政府公共财政的供给能力

欠发达地区地方政府必须大力发展经济，增强政府公共财政和汲取资源的能力，从而强化社会工作发展的经济基础。特别是在“弱政府，强民间”的经济资本结构中，推动本土社会工作的长足发展，要善于撬动社会资源，发挥民间资本，巧借民智民力和侨资侨力，鼓励社会力量兴办社会工作服务机构，引导民间资本通过项目资助、捐赠、比例购买、公益创投等形式推动社会工作服务项目、社会工作服务岗位的实施，甚至尝试推动本土社会企业的萌发。例如汕头市可在华侨经济文化实验区的国家级大平台的基础上，运用“潮创客”等社团纽带，通过“互联网+”的思维模式和实践形式，积极夯实社会工作的经济基础。

（二）提升行政的公信力和执行力

地方政府必须具有公信力，提升政策和制度的执行力。树立国家制度规章、法律规则执行的严肃性和权威性，强化过程执行监督和结果管控，减少人情运作的空间和可能，正确处理好情、理、法的关系。特别是在社会组织的评级、项目的招标等涉及到经济利益的问题要做到公开、公平、公正，做到阳光行政、法治行政和服务行政，引领社会工作走上快速健康的轨道，为社会工作的发展营造平等公正、竞争有序的社会行政环境。

（三）提炼本土社会工作的文化根基

在欠发达地区，在继承和弘扬优秀传统文化的同时，要大力倡导和发展现代文明，改善文化结构，夯实社会工作的精神文化。汕头市应该更好地发扬“海纳百川，有容乃大”的汕头精神，一方面，不断革新传统落后的思想观念；另一方面更要积极发挥汕头本土优秀的传统文化资源优势。潮汕文化中具有弘扬慈善精神的文化因子，潮人一直具有乐善好施的优秀品质和慈善传统，本土社会活跃着从事慈善事业的民间组织、义工组织，也大量存在着脱胎于潮汕本土历史的一些传统型的社会组织，如遍布农村地区的老年人协会、福利会等本土慈善公益组织。因此，要选好素材，注重挖掘汕头本土性的慈善文化品牌；选好载体，强化对现代社会工作价值的教育和传播。依托和融合本土慈善文化，通过举办本土慈善公益展和社工文化节等活动，打造一批具有汕头本土特色的慈善组织和社工组织品牌，引领民众观念的转变，增强民众对社工的认知、认同、支持，为现代社会工作在汕头的“落地结果”孕育良好的“文化土壤”。

（四）提升社会资本的广度和深度

首先，在欠发地地区，必须改善乡村性社会资本，延伸现代社会资本的广度和深度。在社会关系观念上，必须突破“自己人”的传统界线，超越血缘和地缘关系，拓展参与公共领域的渠道，培育参与社会服务和社会治理的公共精神和公共责任，培养社会工作服务、平等、接纳、尊重、自主等价值理念；其次，延伸熟人之间的互助链条，拓展互助的社会资源和渠道；在挖掘传统的熟人互助模式和资源网络的基础上，建立具有汕头本土社会工作特色的救助、互助社会关系网络和机制，逐步探索形成传统“熟人关系”和现代“专业关系”融合的人文主义模式优势，做到有人情味又具理性化，有本土性色彩又具专业化特征，努力造就有情有理、依法依规的现代社会资本。

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［2］曾家达，殷妙仲，郭红星.社会工作在中国急剧转变时期的定位——以科学方法处理社会问题[J].社会研究，2001（2）：63-67.

［3］李卫湘，张海潮.广东省社工宣传周活动在汕头启动[EB/OL].（2017-03-21）[2017-04-06].http://news.k618.cn/society/201703/t20170321_10694685.html

［4］郑人豪.2013年《汕头市人民政府工作报告》[EB/OL].（2014-09-22）[2015-11-20].http://www.360doc.com/content/14/0922/10/2555312_411423714.shtml

［5］王长胜.在潮州市第六届“岭南社工宣传周”启动仪式暨“双百计划”宣讲会上的讲话[EB/OL].（2017-03-21）[2017-04-06].http://www.czmzw.gov.cn/info/detail.

［6］陈春晖，陈史华.汕头潮阳区“反哺工程”一年募集善款21.17亿元[EB/OL].（2013-12-14）[2014-12-14].http://news.ycwb.com/content_5639250.htm.

［7］沈丛升.汕头：“吃民营经济这口饭”又要如何做好民营经济文章？[N/OL].南方日报（2016-09-16）[2017-02-20].http://st.southcn.com/content/2016-07/26/content_152279538.htm.

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