多元复合治理体系与乡村善治的实现路径——基于历史与现实的双重视角

张伟军

(兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730050)

自近代以来，延续百余年的中国现代化历程，是中国社会从乡土社会向都市社会转型的过程。在这个过程中，乡村社会及治理都受到了不同程度的关注，不论是政府还是民间，从未改变对乡村社会治理的重视，只是这种重视在实施有所不同。虽然如此，但不可否认的是，乡村社会治理在很大程度上都出现了种种严重的问题，治理失效以及由此而导致的乡村社会衰败是中国传统社会不稳定的重要因素。本文将通过纵向历史维度和关照当下中国乡村社会现实两个层面出发，试图探究传统中国乡村社会治理的核心经验与方法，也试图指出其内在的体系性不足，尝试深度描述当下中国乡村社会衰落现象与治理难题，结合中国共产党十九大报告提出的乡村自治、德治和法治体系建设要求，在理论上构建一种复合型的乡村治理现代体系，在实践上实现乡村善治的治理目标。

一、传统乡村治理体系的构成及其评价

中国社会是以乡村为基本单元的乡土社会。在漫长的历史进程中，形成了自己独特的治理体系、形态、经验与技艺。近代以来，传统乡土社会受到西方化、工业化和城市化的冲击，持续衰败，传统乡村社会处于千年未有之大变局之中。新中国成立后，国家对乡土社会进行了全面改造，乡村结构发生历史性变革，形成了国家高度控制的社会主义乡村治理形态，建立了国家权力一元化治理的乡村治理体系。改革开放以来，乡村社会在传统乡村治理技艺、集权社会主义乡村治理形态和现代转型期乡村治理三种治理形态和理念影响之下，再次发生巨大变化。这种变化持续至今，仍未完成，体现出乡村治理体系现代化转型发展的诸多面相。

(一)传统乡村治理形态的构成及其功能

以大历史时段划分中国乡村治理的形态，可以将中国传统乡村治理体系的形态划分为帝制时期的乡村治理、民国时期的乡村治理和新中国时期的乡村治理三种类型。中外学术界对这三种乡村治理形态都进行了较为全面深入的研究，取得了基本一致的认识。

1.帝国时期乡村治理形态

关于帝制时期乡村治理的形态，萧公权的《中国乡村——论19世纪的帝国控制》一书开帝制时期中国乡村治理研究之先河，是相关领域研究权威之作，其研究史料论据扎实，结论客观公正，准确全面反映了帝制时代中国乡村治理的真实情况。萧公权的研究结论可以简要概括为，帝制时代中国乡村治理具有复杂面相，一方面国家通过各种形式，包括国家税赋徭役、治安维持、乡村精英的体制化、文化思想的间接控制等方式来显示国家权力在乡村社会的存在，将乡村社会尽力纳入帝国权力体系的有效管控之下。另一方面，由于传统中国地理区域的复杂和广阔，帝制统治能力受到高昂成本的限制，乡村社会存在较大的自主空间，乡村精英具有和帝制权力抗衡的能力，形成了具有一定自治色彩的乡村治理形态。一言以蔽之，由于帝国控制能力的限制，传统中国乡村治理的形态是国家权力有限干预下的乡村原子化自主治理模式。乡里制度、保甲制度等是帝制时期乡村治理的国家权力机构，乡绅、宗族、乡规、民约等是乡村自主空间中产生的治理主体和治理规范。由于中国传统乡村社会的超稳定结构，从秦到清，帝制时期的乡村治理虽然名称和具体的操作形式有所差异，但基本制度和治理方式长期未发生实质性的改变。

1840年鸦片战争之后，由于西化的影响和冲击，中国社会发生千年未有之大变局，作为基层社会单元的乡村社会亦难幸免，乡村政治经济社会文化受到严重冲击，开始破产瓦解，帝制时期的治理方式也随之变化。但在晚清时，国家除征收税赋外，基本不进入村庄。村庄的治理主要是自治[1]。

2.民国时期乡村治理形态

民国建立之后，乡村社会持续破产衰败，国民政府各种政治力量虽然努力探索乡村建设的各种理论与方案，也进行了一些实践，但都难挽颓局，最终走向失败。在民国时期，官方囿于国内国际困难局面，虽然对乡村有所关注，也出台了一些建设乡村的政策，但整体上无暇顾及乡村，同时在理论和实践之间存在严重的脱离，乡村治理名实不副。加之推行了一些乡村治理措施，诸如死灰复燃的保甲制度带有明显的钳制乡村社会自由的专制色彩，遭到乡村社会的抵制和反抗，也遭到思想学术界的批评和反对，不但没有取得预期实效，反而加剧了国民党领导的国民政府的合法性危机，带来了严重的负面效果，为共产党领导的革命提供了广阔的空间和道义上的理由。相反，国民政府时期国家介入村庄反而加大了治理的难度，保甲制度并没有完全取代传统的治理体系，还得依附、依靠传统的治理体系和治理机制[1]，众所周知，国民政府的乡村治理最终以失败告终。另外，以梁漱溟、晏阳初等知识分子为代表的乡村建设和平民教育派的民间乡村治理实践，要么着眼于所谓乡村文化的重建或者乡村教育的推广，要么沉溺于不切实际的理念争论与理想建构，没有认识到乡村社会治理的本质和核心，提出的理论空大无物，开展了一些实验不得要领，未抓住中国乡村问题的根本和重点，与官方的乡村治理一样，民间乡村治理实践同样未能取得影响全局的实际效果。

3.新中国时期乡村治理形态

新中国前三十年，中国共产党根据社会主义原则探索和建立了高度集权的乡村治理体系，其核心制度是农村人民公社。人民公社作为国家政权的基层单位，兼具行政管理和社会生产管理的双重职能。这种治理模式的主体是一元的，即处于绝对优势的国家党政组织，他们通过控制全部的治理资源，将国家权力渗透到乡村生活的各个方面。在治理方式上主要采用行政管制，是一种以权力高度集中和绝对服从为特征的科层制管理，通过意识形态、行政强制和政治运动处理乡村公共事务，并在此基础上建立起有效的政治动员，实现对乡村社会的高度控制[2]。

农村人民公社实行高度的政社合一，国家党政权力实现了对乡村社会的全面有效控制，彻底改变了传统中国乡村治理的模式与体系，对乡村治理产生了全面深刻的影响。在人民公社治理体系之下，乡村社会高度政治化、组织化、集体化，包括个人迁徙自由、农业生产、商品交易等在内的乡村社会活动受到权力的全面干预和控制。这种乡村治理体系有利于国家工业化过程中对乡村资源的汲取，为工业发展提供资金、粮食、人力等支持，但是对乡村社会本身的发展造成了诸多障碍，对农民生活没有带来实质上的改善。1978年之后，乡村治理体制经历了从人民公社制度到“乡政村治”的模式转变[2]。农村治理体系率先改革，人民公社制度被政社分开的乡村政权所取代，农村生产生活方式也随之进行了改革，乡村社会自由度的扩大为乡村社会的发展进步提供了自主空间，乡村社会活力大为恢复，乡村社会焕发出前所未有的活力。经过改革开放近40年的发展，乡村社会治理体系基本适合这段时期乡村社会发展的实际，取得了较大的成功。

(二)传统乡村治理体系的缺陷及其后果

从秦到清，乡村基层社会治理的形式虽然历代有所变更，但乡村社会治理体系没有发生根本的改变，治乱循环也集中体现在乡村社会的衰乱兴治交替变换上。从发展程度上，乡村社会生产力发展始终处于较低水平重复的状态，并长时段未有变革性进步和改良，农耕社会经历千年而未有变化，乡村社会发展基本处于停滞或者战乱状态。

1.帝制时期乡村治理的体系缺陷与后果

帝制时期的中国乡村社会长期处于发展停滞状态，并不断发生由于生存困境引发的农民反抗和战争，乡村社会在治乱循环中无法持续性地积累递进发展，不断上演毁灭和重建的历史循环悲剧，乡村社会几无三代以上之财富积累。这种历史悲剧与传统乡村治理的结构性缺陷具有很大的关系。民国时期中国社会大转型，但乡村社会治理转型没有及时跟进，导致乡村治理转型失败。新中国前三十年完成乡村社会的国家直接治理，但是矫枉过正，发生了另一种后果，即乡村社会自主空间的完全丧失。不管是民国乡村治理转型失败还是新中国前期乡村社会自主空间丧失，都与各自的治理结构缺陷具有直接关系。

帝制时期乡村治理体系的结构性缺陷主要表现为治理体系中各主体权力的失衡。帝制时期乡村治理体系的结构性缺陷在于未能建立有效的对乡村社会的控制与建设体系，国家对乡村社会的发展缺乏规划、支持与引导，导致乡村社会处于自然自发的缓慢进化状态，甚至大多数时候是处于停滞状态。帝制时期的中国乡村治理，由于治理成本和国家控制的难度，乡村社会存在较大的自主空间，但是这种自主空间并非自觉的有意识的，而是帝制控制能力不及的结果。在乡村自主空间之内，乡村治理主体也没有自治的自觉和意识，乡村社会治理既无政府有效的规划和管理，也无乡村社会主体有效的自我治理，很多时候是处于一种放任自流的无政府状态。

在帝制时期的乡村治理体系中，国家官僚体系控制之外，乡村社会存在着长期形成的风俗习惯、道德伦理和乡村民约等自发性社会规范体系，这些不具有强制约束力的社会规范起着重要的治理作用，对乡村秩序具有或现或隐的影响。但是社会空间中产生的自发性规范不具有系统性和国家强制力，其作为乡村治理体系的上下连接点，虽然地位重要，但是功能有限。在乡村社会经济状况较好的时期，乡村社会自主产生的规范体系能起到约束乡村社会主体的功能，但是缺乏国家权力为保障的能动性的引导和强制，在乡村社会发生较大的变动时，难以应对局面，不能有效控制秩序，难以保持乡村社会的稳定与安全。

2.民国时期乡村治理的特征与失败

民国时期乡村治理体系的结构性缺陷是未能找到建立合适的乡村治理体系的道路，理论与实践双重混乱无序，同时，社会动荡也未能为乡村治理的探索提供可能的稳定的环境。国民政府为控制乡村社会，仿照清代旧制在乡村建立维持治安的保甲体系，同时在一些区域设置乡村政权机关，推行国家治理，但是国民政府的乡村治理理念与实践之间存在很大差距，甚至完全背道而行。国家政权触角不断向下延伸，从学校、警察、乡镇一级其他现代官僚化、科层化的政权建设，给人民没有带来看得见的好处，但是却带来了沉重的负担。农民的负担加重进一步加剧了农村的衰败[1]。从实践的结果上看，国民政府时期国家既没有在乡村建立起有效的国家控制体系，也没有恢复帝制时代的乡村自主运行传统，在两难境遇中乡村治理持续衰败，乡村问题演变扩大为政权安全问题。可以说，国民政府因为乡村治理的失败直接为中国革命提供了乃以存在的社会土壤和政治条件，导致国民党政府基层不稳，埋下失败的祸根。

3.新中国时期乡村治理的经验与教训

新中国前三十年乡村治理体系的结构性缺陷在于未能正确处理好国家权力与乡村自主的关系，国家对乡村的全面控制直接窒息了乡村社会的发展活力。新中国成立之后，按照社会主义的原则对乡村社会进行了全面彻底的改造，建立的国家权力全面控制体系缺乏灵活性，缺乏对乡村主体自主性的认真对待，基本压缩了乡村社会空间存在的可能，乡村政社一体的治理体系忽视了乡村治理传统和具体现实，实践结果给乡村社会带来了严重的负面后果。改革开放后的乡村治理体系在两个方面进行了重建和恢复，一是重建了国家乡村政权体系，二是恢复了乡村社会自主空间。国家乡村政权体系的重建和乡村社会自主空间的恢复，极大地完善了改革开放后乡村治理体系，给乡村发展改革提供了良好的治理体系保障和稳定有序充满活力的社会政治环境。

二、新时期乡村困局与善治难题

1978年至今，经过40年的改革发展，中国乡村社会在经济、治理结构、文化、乡村居民生活等各个方面发生了结构性的变化，改变了普遍贫穷的局面，乡村社会自主空间一定程度恢复。但是，与城市社会相比较，乡村社会的发展明显滞后，依靠土地改革和社会自主空间增大所带来的乡村改革发展红利和乡村主体积极性发挥已经到了极致，在已有的制度之下，很难再有进一步提升的空间。同时，城市化是大势所趋，不可避免对乡村社会造成冲击和影响，乡村社会资源不可阻挡流入城市，出现乡村大面积空心化，资本选下乡造成乡村社会主体多元化，一些传统乡村陋习恶俗成渣泛起，乡村发展面临困难局面，乡村善治面临严峻挑战。

(一)发展滞后与治理失效是乡村困局的原因与特征

从1978年至今，乡村发展可以划分为三个阶段。第一个阶段是1978年至1992年。在这个阶段，中国改革的重心在农村，实行土地制度和生产方式改革，全面实行政社分开，农业持续发展，乡镇工业快速起步，乡村迅速摆脱普遍贫穷状态，乡村居民生活问题基本得到解决，为城市改革和城市发展提供了经验和物质基础。第二个阶段是1992年至2003年。在这个阶段，乡村体制改革基本完成，乡村体制开始按照改革后的方式进行正常运行，农村为城市提供了大量的劳动力，农民为国家提供了巨额的税费，基层政权运转基本靠农村税费维持，国家改革发展重点转向城市，对农村投资缺乏，城市与农村发展差距持续拉大，乡村社会优势不再，“三农”问题成为国家改革发展中的突出问题。第三个阶段是2003年至2013年。2003年开始，基于“三农”问题成为改革发展中的突出问题，国家开始采取措施进行应对解决，着力解决农民税费负担沉重、国家对农村投资缺乏、乡村干群关系紧张、城乡发展不平衡等问题。在这一阶段，免除了农业税费，实施新农村建设，提出推进城乡统筹发展的观念。但是由于城市化的迅速推进，乡村衰落趋势没有得到根本改变。相反，乡村呈现全面衰落景象。

1.发展衰落与滞后是乡村困局的原因

由于城市化的迅速发展，农村劳动力大规模进入城市，农村实有常住人口悬崖式下降，空心村大量出现，如此情况造成一系列后果。首先，劳动力的悬崖式下降造成以家庭为单位的农业经济的凋敝。目前，国家对农业种植虽然有少量的资金补贴，但无济于事，愿意继续留在农村从事农业生产的乡村居民越来越少。其次，农村资源和资金通过通过各种形式和渠道流向城市。乡村居民通过供子女在城市读书、给自己子女购房等形式，将自己拥有的资源和资金转向城市，加剧了农村发展资金的短缺。第三，大量农村学校倒闭，基础教育退出农村，造成乡村教育贫乏和文化荒芜。

目前乡村困局形成的原因是多方面的，概括起来，大致有四个方面。一是历史原因。在帝制时代到现代，中国长期奉行以农立国的基本思想，农业是整个国家的基础和支柱。但是对农业的重视并没有让农业发达起来，农业长期处于低水平重复的发展水平。因此，以农业为主要产业的乡村社会长期处于落后状态，未能得到充分的发展。新中国时期，国家推行城乡二元的经济发展政策，实行农业支援工业建设，乡村支持城市发展的不平衡发展政策，国家对乡村通过低价征购农产品和征收高额农业税费，乡村自身的发展受到极大地限制。二是政策原因。国家在实行城乡二元经济发展政策的同时，对乡村公共基础设施、农业发展条件、乡村社会建设、乡村教育医疗保险等方面的投资较少，基本上推行以农养城的政策，农村发展缺乏国家政策支持，人为造成乡村和城市发展不平衡，乡村持续衰落的局面。三是乡村资源禀赋原因。乡村主要以生产农产品为主要产业，但在整个现代经济体系中，农产品作为一种资源在换取资本与城市工业制品方面的过程中，始终处于劣势地位，无法和城市工业产品竞争，且农产品实行国家定价，无法按照市场机制形成市场价格，农产品的劳动价值无法实现应有的市场价值，乡村发展无法通过自身资源禀赋取得资金支持。四是社会发展原因。现代化的过程很大程度上是城市化工业化的过程，乡村社会在现代化过程中不可避免地受到城市化工业化的挤压，甚至是资源方面的侵夺。城市化工业化是社会发展的动力和结果，但对乡村社会而言，社会发展一方面提升了乡村社会的发展层次，也带来乡村社会不可避免的衰落。在一定的历史时期，这是一对难以避免的矛盾，只有在社会持续发展的过程中才能得到较好的解决。

2.治理失效是乡村治理困局的特征

乡村空心化又引起其他一系列的乡村社会治理问题，给乡村社会稳定造成直接威胁。首先，乡村社会封建迷信活动又沉渣泛起，以直接向农民收钱作为建设和运营经费大兴土木修观建庙，以前暗地进行活动的一些封建迷信公开化，并在农村大行其道，一方面增加农民负担，另一方面败坏乡村社会风气，甚至威胁到乡村社会政治安全。乡村教育的衰败导致乡村居民子女上学成本加大，受教育机会变相减少，也导致出现乡村文化荒漠化，乡村文化氛围下降。更与乡村社会安全直接相关的是乡村空心化带来乡村社会治安隐忧，给乡村治安带来隐患。

(二)善治是新时期乡村治理的难点与重点

乡村衰落给乡村治理带来困难，使乡村善治陷入困境。同时，乡村衰落也是乡村治理失败的结果，乡村治理失败和乡村衰落互为因果。在新的历史时期，实现乡村善治，是实现整个国家治理体系和治理能力现代化的基础性要件，没有乡村治理的现代化，也就不会有全面的国家治理现代化的实现。因此，实现以善治为核心目标的乡村治理现代化，是新时期乡村治理的重点。当然，由于乡村衰落趋势，乡村社会面临一系列问题，实现乡村善治也成为一个难点。

1.乡村治理的重点。目前乡村发展困境亟需一系列制度化的创新措施来予以解决。其中，重要的一项基础性制度就是通过制度创新来实现乡村善治。进言之，乡村善治的目的是为解决目前乡村困局提供良好的治理体系和治理能力保障，为乡村振兴提供一个科学合理有效的制度框架，要通过整合和创新现有乡村治理机制，改善乡村发展环境，提高乡村发展能力，促进乡村治理和城镇治理一体化推进，为国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。

实现乡村善治，创造良好的乡村发展环境，其重点有三个方面，一是释放乡村自由与活力，重点是激发乡村不同主体参与乡村建设发展的积极性。乡村善治需要发挥乡村各个主体的积极性、能动性和创造性，探索多元治理的有效实施路径，继续推进自治基础上的乡村民主治理，在国家秩序之外重点培育乡村自发秩序。二是寻求国家政权治理与乡村自主之间的合理平衡，将国家权力的作用和乡村自主有机结合起来。乡村善治既不能回到帝制时期国家权力缺位的无序状态，也不能走农村集体化时期国家权力全面控制的旧路，需要通过制度化机制设计，保持国家权力与乡村自由发展空间的平衡，国家在提供乡村秩序稳定的同时，要提供同等于城市的基础设施、社会建设等方面的财政支持，提供乡村公共服务，解决乡村社会自身不能解决的公共问题，为乡村社会治理提供政策指导和强制力保障。三是注重乡村治理历史经验与现代治理理念之间的结合，将实现有效治理与降低治理成本结合起来。四是乡村善治的关键是建立科学合理的乡村善治体系，实现乡村资源和利益的制度化合理分配机制。

2.乡村治理的难点。乡村善治的重点也是乡村善治的难点。从帝制时代到社会主义时代的乡村治理，主要问题主要在处理国家政权和乡村自主之间的关系发生偏差，在失控与集权之间难以取得平衡，导致乡村治理在国家政权控制弱化时出现失序状态，在国家权力全面渗透后又导致乡村社会失去活力。这两种情况都会使乡村发展陷于停滞甚至倒退的状态，影响乡村发展进步。另外，由于乡村自身具备一定的资源基础，乡村社会天然的弥散状态很难形成有力量的组织，促使国家在面临困难时，习惯性地从乡村汲取各种资源来度过难关；在其他稳定发展时期，国家对乡村缺乏有效投资，乡村自身资金资源流向城市和工业领域之后，乡村自身发展面临资金短缺的困境。乡村社会由于地理、生产方式和生活方式的原因，实行类似城市社区治理的模式存在一定的困难，国家为乡村设计制定的一些法律政策与乡村真实情况脱节，也增加了实现乡村善治的制度性障碍。

三、多元复合治理体系与乡村善治的实现路径

新时期乡村困局需要有效的治理体系来予以解决。不同于传统乡村治理以秩序控制为核心目的，现代乡村治理的本质是乡村公共资源的配置与投入。公共资源包括社会文化习俗、政治经济制度、自然资源及配置、政府及各类公共机构的财政及服务能力[3]。因此，现代乡村治理在治理主体、治理结构和治理对象上都较为复杂，需要设计精致完备的治理体系才能实现乡村“善治”的最高要求[4]。分析和借鉴中国传统乡村治理的有益经验，挖掘与弘扬乡村自主传统，再次发现与运用乡村良风美俗和乡规民约，深入反思国家政治权力全面控制乡村社会的负面影响，结合新时期乡村发展的新特点，构建多元复合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效路径。

在中国共产党十九大报告中，首次提出健全自治、德治与法治相结合的乡村治理体系，为乡村善治指明了实现路径，是实现乡村善治的指导思想和基本遵循。从治理体系视角看，自治、德治与法治构成了完整的现代乡村善治多元复合治理体系，及时回应了乡村社会面临的困局，具有很大的制度包容性和实践可行性。自治、德治与法治构成的多元复合治理体系，既吸收了中国传统乡村治理的经验，又注重国家权力在乡村治理中的地位和作用，是符合中国乡村社会治理实践的现代化治理主体、规范和方式体系。

(一)自治与乡村社会的激活

治理主体多元化是复合型乡村治理体系的首要特征。所谓治理主体多元化，就是乡村社会不同主体都能参与到乡村治理过程之中，在乡村社会资源的分配过程中都有相应的权利和权力。在帝制时期，传统乡村社会客观上存在很大的自主空间，在现代国家建设过程中，国家权力渗透并控制了乡村社会的各个领域，特别是社会主义时期，中国乡村社会自主空间被全面压缩。改革开放之后乡村自主空间得到恢复，并在国家基层政权和乡村自治之间取得了一定的平衡。但是由于乡村社会自治能力未能得到有效培育，基层乡镇政权包办乡村事务的情况没有根本性改变，乡村自治存在理论和实际之间的脱节，并在实践中未能取得良好的效果。

乡村自治是传统治理经验的启示，也是改革开放40年乡村发展的原因之一。在改革开放过程中，乡村社会利益分化，乡村工商业、乡村农业等一二三产业都有不同程度的发展，乡村主体也变得更加多元化。如此，客观上需要不同利益主体之间的利益都能得到有效的照顾和保护，不同利益主体在利益博弈和冲突的时候，都需要一定的代表话语机制来保持自身利益受到应有的重视，为乡村自治提供了多元主体参与的需要和条件。

1.完善自治机制。梁漱溟所描述的传统理想自治形态是乡民共商治理、守望相助[5]。不同于传统中国乡村自治的理想形态，新时期中国乡村自治主要是建立不同乡村主体参与乡村事务管理的机制，实现乡村事务管理的民主化。在现阶段，已有的乡村自治机制主要是基层群众自治制度，即由人民群众依法办理自己的事情，村委会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织*1998年村民委员会组织法，第1、2条。。在实际运行过程中，基层群众自治组织虽然起到了一定的组织群众、教育群众、管理群众的作用，但更多的是作为乡镇政权的附庸和延伸机构，承担很多政策执行事务，诸如计划生育、2013年之前的税费征收以及现在的扶贫等国家社会建设任务，群众自治的作用发挥不明显。同时，村民委员会的选举和运行过程不规范，选举形式化问题十分突出，村级党组织和村委会之间的权力职责不清晰，有些地方甚至发生相互冲突，村级选举贿选、村级党组织和村委会家族化，甚至黑社会化的问题在个别地方存在。在新时代完善乡村自治的过程中，要通过基层自治制度创新，保障各主体参与乡村治理的权利，避免乡村自治变相成为国家强制的延伸。同时，调和传统与现代的冲突是推进现代乡村自治的重要任务。在这一点上，就需要将儒家伦理与宗族势力、乡村社会习俗、传统与信仰整合进现代乡村自治的制度平台之中，让各种利益主体都取得制度化的发声途径，从而在最大程度上改善乡村治理实践[6]。这种制度化的整合需要构建和完善乡村自治机制来完成。在乡村自治逐步实现的过程中，可以增强乡村社会对城市人力和资本的吸引力，引导城市人力和资金资源向乡村回流，以解决至少缓解乡村社会空心化的问题。

2.培育自治能力。乡村自治不但要完善的自治制度作为基础和保障，还需要培育乡村自治的能力和精神。自治能力与自治精神一方面蕴含在乡村社会主体自身本质之中，也需要在自治实践中进行必要的训练和涵养。乡村自治能力的第一要素是乡村社会主体的责任意识，需要乡村自治主体对乡村公共事务具有热情和责任感，需要培养和树立为乡村公共事务做出必要奉献的意识，乡村自治最后要落脚于乡村事务的自我民主管理上。因此，通过乡村民主实践的训练，使乡村各个自治主体熟悉和认同民主自治的理念、方式和结果，掌握民主自治的方法、程序和具体议事的技术，奠定乡村民主自治的思想和素质基础。要培育新时代治理所需的乡村贤能人，特别是要发挥乡村社会德才兼备的新乡贤的作用，赋予乡贤这个传统文化产物以新的内涵。正如习近平在云南调研时指出的，乡贤文化滋养着乡村，润泽着乡风，正是对纯正乡土味道最后效的保护和挽留[7]。在新时期推进乡村自治，更要发现、培养和支持新乡贤，促进整个乡村社会自治能力的提高。

3.发展自治事业。乡村自治需要发展乡村自治事业，包括乡村社会互济互助事业、乡村自办教育文化事业等。传统帝制时代的中国农村，乡村自办教育私塾、医馆药堂、社仓等教育和社会自助事业，为乡村自治提供了广阔的平台。新时期要在更高层次上推进乡村自治，需要放开民间在办理乡村文教、自助事业方面的限制，鼓励和支持有能力有资金的乡村主体兴办具有公益性质的乡村文教卫生互助事业，是乡村自治的题中应有之义。乡村自治事业的发展，是乡村自发性繁荣的基石和必要条件。国家应该给乡村自治事业给予与国家公办事业同样的机会和权利，大力发展乡村文化、教育和其他社会事业，遏制乡村衰落趋势，激活农村经济，以此构建一条国家投资与乡村内生并举的乡村振兴道路。

多元复合治理主体参与的乡村自治，是激活乡村社会的关键。乡村善治的实现是各个乡村社会主体的责任，也惠及乡村社会各主体。乡村社会多元主体参与乡村社会治理，有利于激发乡村社会各主体参与乡村建设的积极性，激活乡村社会活力，改变单一国家政权治理之下各社会主体被动状态，增加乡村治理的弹性和灵活性，为乡村社会发展提供动力。另外，自治具有低成本性，可以减少国家政权治理带来的财政负担，为国家和乡村社会减轻财政压力，是一种经济性的治理模式。

(二)德治与乡村价值的重建

德治，是人类社会用道德控制和评价社会成员行为的一种手段。主要通过榜样示范、道德礼仪、教化活动、制定乡规民约和宗族家法、舆论褒贬等形式实现。它追求的目标是建设一个具有完美道德风尚的社会[8]。乡村德治，就是道德伦理、良风美俗、乡规民约等社会规范在乡村社会资源分配与秩序维持中发挥作用，共同维护乡村社会的良好运行。道德规范体系因深植于乡村历史传统和乡村社会人心之中，具有广泛、深入和长久的特点，是乡村社会治理体系中不可取代的规范和方法。

1.道德伦理规范在乡村治理中的地位与功能。在中国传统乡村，农耕生产关系和村庄熟人社会构成较为简单的社会关系，道德伦理在乡村社会治理中占有重要的地位，道德伦理是乡村社会的主要规范。不管是帝制时期，还是近现代时期，道德始终是维护乡村社会秩序的重要规范。但是不同于帝制时期，受到工业化和商业化大潮冲击，当代乡村社会道德也受到商业化价值观的影响，在很多地方，正如费孝通先生所言：法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病已然发生。作为乡村社会价值基础的道德虚无化和边缘化，传统道德规范解体，这动摇了乡村社会治理的价值根基。

乡村社会道德规范体系是经过长期的历史过程，在生活实践中形成的，源于社会生活，合乎人心需要，得到大多数乡村居民的一致遵守，并成为一种生活行为习惯。道德规范为乡村社会纠纷矛盾提供了一种便捷柔性的解决方法，同国家强制性的法律规范体系相比，道德规范体系具有不可替代的优点和长处。作为现代中国思想史上对德治明确表示肯定的思想家，徐复观对德治与法治的比较可谓切中肯絮，他认为：德治是一种内发的政治，于是人与人之间不重在从外面的相互关系上去加以制限，而重在因人自性之所固有而加以诱导熏陶，使其能自反自觉，以尽人的义务，并认为德治的基本用心是要从每一人的内在之德去融合彼此间之关系，而不要用权力，甚至不要用人为的法规把人压缚在一起，或者是维系在一起。因此，推进乡村治理体系现代化，实现乡村善治，就要重新审视和重视德治的作用，重新建构乡村社会道德文明价值。

2.乡村道德建设的实施路径。乡村德治的建设路径，主要是通过综合性的措施，树立道德体系在乡村社会生活中的权威地位，让道德规范体系在乡村社会治理中成为基础性的规范。乡村道德规范体系权威的建立，要通过乡村社会主体自发地形成一种道德秩序，乡村社会矛盾纠纷的调处要更多地借助于乡规民约和良风美俗，形成一种舆论氛围，造成道德伦理的隐形规范，使得大多数乡村主体能够按照乡村道德体系的规范来做出或者矫正自己的行为，促进乡村善德之发扬，抑制陋俗劣习之滋生，抵制商业腐朽文化之侵蚀，构建民风淳美、社风文明的乡村社会，为整个社会文明价值的提升与再造做出示范。

(三)法治与乡村秩序的保障

毋庸讳言，中国乡村仍是共同体残存而社会未立的格局，广大乡村仍是政治国家的“基层”，而不是西方经济国家意义上的“社会”[5]。作为国家“基层”的中国乡村社会，还未能有效形成巩固深厚的自治传统和自觉有效的自治能力，乡村道德规范体系的权威和范围不能完全满足乡村社会秩序的需要。同时，现代治理的规范性特征需要作为国家治理规范体系的法律进行规制。因此，具有国家强制力的法律在乡村治理中的地位不但不应被削弱，反而应该更加重视法律在乡村治理中的作用，让法治更为乡村治理秩序的强有力保障，为自治和德治提供法治框架。

1.法治是现代乡村治理的基本特征。乡村植入“社会”的革命力量有两个，一是乡村工商业的发展。二是“跨地方性”的现代国家政权建设[5]。现代乡村社会产业已经从过去单一的农业逐步转变为商业与服务业共同发展的格局，即农村的市场化趋势。市场化趋势下的农村利益关系日趋复杂化，乡村社会从村庄熟人社会和人情社会逐步向半陌生人社会和契约社会转变。因此，乡村社会治理不但需要自治和德治作为日常社会生活治理的基本方式，更需要法律这种现代社会的治理工具提供农村市场化复杂化形势下的治理工具与规范秩序。与道德规范体系相比较，法律规范体系具有可预期、可救济、强制性等特点，具有道德规范体系难以替代的特点，这些特点恰好可以适应日益市场化复杂化的乡村社会，也更有利于半陌生人社会和契约社会的治理需要，决定了法治是乡村社会走向现代化过程中最为可靠的治理方式。

2.法治为乡村治理体系提供制度框架。乡村善治最终需要走向规范化的制度治理，需要与此相适应的制度化的乡村治理体系，以此来为乡村治理确立制度性权威，保证乡村治理的有效性和稳定性。法治以国家立法作为规则基础，对乡村社会具有强制性的规范效力，以法律的形式建构和维持乡村治理秩序，为乡村治理体系提供制度化的框架，有利于实现乡村善治的目标。另外，自治和德治的权威和效力是建立在乡村社会主体自由意志的基础上的，其权威性和强制性都具有一定的弹性，缺乏刚性约束。自治和德治最终的实现要靠完善的乡村法治体系来予以保障。法律通过吸收乡村社会的优良治理规范，诸如长期形成的乡规民约以及传统惯行，将自治和德治的精神纳入法治的范围，促进自治、德治和法治相互融合，各取所长，发挥各自优势，奠定乡村社会复合治理的制度基础。

3.法治为乡村社会纠纷提供规范解决途径。乡村社会的秩序在一般层次上可以依靠自治和德治的途径予以解决，有助于节约社会成本和维护乡村社会良好的社会关系。但是，商业化市场化的乡村社会利益关系日趋复杂，简单的自治或者道德调解对一些复杂的社会利益纠纷难以有效解决。法律作为国家制定的定纷止争的专门规范，在解决乡村社会复杂利益纠纷冲突方面具有终局性和权威性。由于历史传统和经济因素的影响，中国国家城市秩序与社会乡土秩序的二元分立构造一直是法律规范与民间规范得以相互消解的根本背景，国家的正式法律系统之内与之外存在着巨大的距离[9]。在这种情况下，推进乡村治理现代化，仍然要加强乡村法治建设，通过法律调整乡村社会各利益主体之间的利益关系和利益冲突，为乡村社会各主体间的纠纷提供规范权威的解决途径，作为自治、德治之外的国家治理形式，确保乡村社会秩序井然。

四、结语

乡村社会的发展和有序治理——“善治”，从历史到今天，都需要引领者[10]。在帝制时代，国家对乡村社会的引领能力和范围较为有限，乡村社会处于弥散状态。随着国家政权建设延伸到乡村，国家对乡村治理的控制、引领能力和范围都得到增强与扩展。由于现代化的需要，乡村社会建设事业需要有效的组织形式来设计、实施和推进，传统的社会自治模式不能完全适应乡村现代化的需要。乡村治理不但需要自治层面和道德规范的恢复和重建，还需要国家层面的介入。国家政权介入乡村治理，为乡村治理提供强力的政治保障，为乡村治理提供宝贵的公共资源，推动乡村治理迈向制度性和规范性轨道，是乡村治理不能或缺的依靠[7]。自治、德治与法治构成的乡村复合治理体系，都离不开国家权力对乡村治理体系的规范和领导，乡村是国家的基层组成部分，是国家稳定的基础，推进乡村善治是实现国家善治的重要内容，在未来建构乡村现代治理体系的过程中，国家角色和地位在法律范围内予以合理的界定，是乡村善治的题中应有之义。总体而言，乡村善治是国家导引下社会多元主体共同参与实现乡村治理制度化的过程，在这个过程中，一切有利于乡村善治的主体、规范、惯行、礼俗等都应受到重视，并镶嵌在制度化的治理体系之中。如此，可以走出一条不同于传统的乡村善治道路，为乡村振兴战略提供治理体系保障。

参 考 文 献

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