促进淮河河道采砂管理科学依法有序可控——在淮河河道采砂专项整治工作会议上的讲话

水利部党组成员、副部长 周学文

在深入学习贯彻习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话和深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神之际，我们召开淮河河道采砂专项整治工作会议，主要任务是学习贯彻习近平总书记生态文明思想，总结淮河河道采砂管理工作，分析当前面临的形势任务和存在的突出问题，研究部署加强淮河河道采砂管理工作，促进淮河采砂科学、依法、有序、可控。

一、充分认识当前淮河流域河道采砂管理面临的严峻形势

河道采砂事关河势稳定、防洪安全、航运安全、供水安全和重要基础设施安全，事关河道生态环境和功能永续利用，事关沿河两岸经济发展和社会和谐稳定。多年来，在淮河流域各级党委政府的坚强领导下，各级水利、公安、交通运输、自然资源等部门共同努力，建立法规制度，严格规划许可，强化能力建设，加强日常巡查，开展专项整治等，淮河流域河道采砂管理工作取得一定成效。但在暴利驱动下，非法、无序采砂现象在淮河流域部分地区不同程度存在，有的地方愈演愈烈，甚至出现滥采乱挖的混乱局面。前一段时间，新华社等媒体报道了淮河干流正阳—罗山段滥采河砂、采砂整治收效不大的问题，党中央和国务院领导同志高度重视，专门作出重要批示。鄂竟平部长主持专题会议研究并提出明确要求，水利部派出多个工作组，先后对相关河段进行了暗访调查和督导检查。调查发现，媒体报道反映的情况基本属实。淮河干流罗山段44公里河段，密布采砂船只179艘，砂洲砂坝95处，河床深切、河岸崩塌，河道破损无状、河势被严重改变，公路桥桥基裸露，安全隐患突出。问题出现后，河南省委、省政府高度重视，书记省长亲自部署，国定副省长现场督办，全面清理、铁腕整治，截至目前，罗山段非法采砂已清理完毕，179艘采砂船全部吊离或拆解运离河道，95处砂洲砂坝全部平复。昨天，我专程到现场进行了检查，整治取得了较好的成效。但这次事件也暴露出，淮河河道采砂管理工作问题还很突出，我们务必予以高度重视。

一是认识不高，责任落实不到位。河道采砂管理是保护水生态环境、确保河道安澜的重要内容。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》要求，“牵头组织对非法采砂等突出问题依法进行清理整治”是各级河长的重要职责。一些地方河长对此认识不足，重视不够，导致河道采砂管理责任主体不明，责权不清，责任制落实不力，日常监管严重缺位，给非法采砂分子以可乘之机。以淮干罗山段非法采砂为例，罗山县各级虽然都建立了河长制，落实了各级河长，但对非法采砂治理履职不力，失之于软，非法采砂活动持续蔓延。

二是日常监管不力。我部检查发现，有的地方尽管制订了河道日常监管和执法巡查等制度，制度上了墙，但制度落实不到位，日常监管形同虚设。有的地方管理方式简单粗放，以罚代管，重审批轻监管，重发文轻落实。非法采砂往往是流动作业，哪里管得松、管得虚，哪里就是管理洼地，采砂船只就往哪里聚集，非法采砂势头就会泛滥，非法采砂行为就会猖獗，采砂管理局面就呈现出失控状态。同时，淮河流域河流较多，许多河道是省界、市界和县界的边界区域，边界水域往往又是采砂管理工作的盲点和难点，不同地区、不同水域间联防联控机制不健全，采砂管理缺乏协调统一，越界偷采现象比较严重。有的地方只注重水上打击，涉砂船舶治理、转运砂场规范、砂石流通监管、涉砂从业人员转产与分流等研究不多、工作力度不够、措施不到位，治标不治本。

三是法规制度滞后。就全国而言，目前除了长江干流外，全国尚未出台采砂管理的专门法律法规，对河道采砂的管理主要依据是《水法》《防洪法》和《河道管理条例》。这些法律法规对河道采砂管理的规定比较原则，能采取的强制措施有限。2016年最高人民法院、最高人民检察院出台“非法采砂入刑”司法解释，部分省市，如江苏省制定了《江苏省河道非法采砂砂产品价值认定和危害防洪安全鉴定办法》，但在实践操作中，“非法采砂入刑”司法解释的运用仍有待进一步细化、量化适用标准。有的地方尚未出台地方法规和规定，有的地方虽然出台了地方法规和规定，但操作性有待加强，没有完全落实到位。另外，河道采砂规划滞后，有的地方虽然编制了规划，但存在规划内容不全、总量勘测不准、措施不具体、砂石采量控制不科学等问题。

四是供需矛盾突出。随着淮河流域近年来水库等水利工程建设、水土保持工程的实施，重要河道上游水土流失得到有效控制，河流泥沙补给少。据淮河王家坝、鲁台子、蚌埠站多年平均水沙统计结果分析，王家坝站的含沙量由20世纪50年代的0.48kg/m3减少到目前的0.26kg/m3，减少幅度约50%；鲁台子站由0.63kg/m3减少到0.11kg/m3，减少幅度约80%；蚌埠站由0.48kg/m3减少到0.16kg/m3，减少幅度约70%，总的来说砂石呈现明显的减少趋势。与此同时，经济社会发展对砂石资源需求与日俱增，导致砂石供需矛盾日趋严重，不断推高砂石价格成倍增长。受暴利趋使，非法采砂人员对河道砂石趋之若鹜，采砂管理压力剧增。

五是能力建设薄弱。近年来，各地不断加强采砂管理能力建设，江苏省盱眙、洪泽、新沂等执法基地相继建成，2015～2017年安排省级财政资金5000多万元用于解决执法基地缺失、执法装备不足等问题；安徽省淮南市加大采砂管理经费投入、购置执法船艇6艘，并计划年底前为有采砂管理任务的所有区县配备执法船只；山东省济宁市泗水县在非法采砂易发水域安装监控设备30多套，并与公安部门“天网工程”对接，实现24小时实时监控；河南省投资建设沙河采砂监控系统项目，建设视频监控点13处。但从整体看，淮河采砂管理面广、线长，任务重，流域内很多地区河道采砂管理的机构、人员、装备、经费与承担的繁重任务不相适应，难以切实有效实施河道采砂管理。一些采砂户为了谋取非法利益，想方设法拉拢、腐蚀河道采砂管理人员。长期处在复杂高危的工作环境，部分监管执法人员也产生了畏难、厌战情绪，战斗力受到一定影响。河南省信阳市在近期的采砂乱象清理整治工作中，截至6月12日，已对38名采砂管理相关公职人员进行了问责追责，值得我们深刻反思和警醒。

当前和今后一个时期，既是淮河流域经济社会快速发展的重要时期，也是进一步规范和巩固淮河流域河道采砂管理秩序的关键时期。加强河道采砂管理是一项系统的社会管理，不仅涉及防洪的安全、河势的稳定，也涉及通航的安全、航道的稳定，同时涉及河湖岸线的综合利用和生态环境的修复保护。我们要认真分析当前淮河河道采砂管理面临的严峻形势和突出问题，充分认识加强河道采砂管理工作的重要性、艰巨性、长期性，准确把握中央要求，细化切实可行的措施，通过专项整治行动，解决突出问题，加大管理力度，探索长效机制，确保淮河河道采砂依法、有序、可控。

二、全面把握淮河采砂管理工作新任务和新要求

淮河流域在我国经济社会发展中具有十分重要的战略地位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并大力推进生态文明建设。新形势下，加强淮河采砂管理面临新的机遇，也面临更高要求，任务将更加艰巨。

一是新时代生态文明建设对河道采砂管理工作提出了更高要求。不久前，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，深刻阐述了加强生态文明建设的重大意义和必须坚持的重要原则，对打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设作出了全面部署，强调生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期，要加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，推动我国生态文明建设迈上新台阶。淮河采砂管理作为维护淮河河势稳定、保障防洪通航生态安全的重要举措，在新形势下，任务更重、要求更高、责任更大。各地必须站在加快推进建设生态文明的高度，牢固树立新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，进一步增强大局意识、责任意识、使命意识，强化责任担当，真抓实干，不折不扣落实好中央关于推动新时代生态文明建设的决策部署，采取更加有力的措施，切实保障淮河采砂秩序良好。

二是全面推行河长制湖长制，对加强河道采砂管理工作提供了重要机遇。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》；2017年12月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，明确要求到2018年年底前在全国江河湖泊全面建立河长制湖长制，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，各级河长湖长牵头组织清理整治非法采砂等突出问题，实行严格的考核问责机制。对于河道采砂管理来说，有了新的工作平台，有了新的工作抓手。对此，各地要以全面推行河长制湖长制为契机，进一步完善采砂管理体制机制，推动河长制湖长制与采砂管理责任制的有机结合，加强区域间、部门间协调联动，建立完善联防联控机制，着力形成淮河采砂监管合力；要以全面推行河长制湖长制为抓手，层层压实各级党政河长和行政首长的属地管理责任，细化实化河道采砂管理任务，强化河道采砂管理措施，坚持日常巡视检查与执法打击并举，专项整治与源头治理并重，确保淮河采砂管理良好秩序。

三是淮河流域砂石资源供需矛盾突出，河道采砂管理工作面临更加艰巨的任务。伴随着区域经济社会的快速发展，尤其是新型城镇化建设的快速推进，对砂石资源的需求日益增大。2015年8月，水利部、原国土资源部、交通运输部三部委以及江苏、山东两省联合下发通知，全面禁止南水北调东线洪泽湖骆马湖至南四湖段采砂活动。与此同时，长江生态大保护行动深入推进，长江干流砂石限采日趋严格，洞庭湖全面禁采，鄱阳湖实行采砂总量控制，加之黄河下游河道砂石可采量较少，处在长江、黄河流域之间的淮河流域采砂管理压力相应增大。砂石供需矛盾日益突出，不断推高砂石价格，如果高压严管态势稍有松懈，暴利驱使非法采砂活动势必反弹，维护好淮河采砂秩序难度加大、任务更加艰巨。对此，各地要充分认识加强采砂管理对维护淮河安澜的极端重要性，正确处理好推动发展与保障安全、经济建设与生态保护、自然资源开发利用与维护河湖健康生命的关系，抓住主要矛盾，立足生态文明建设大局，积极推动供给侧结构性改革，加强砂石市场监管，着力缓解砂石资源供需矛盾。同时，各地要以更加坚决的态度、更加严格的制度、更加有力的措施，勇于担当，敢于碰硬，继续保持对非法采砂高压严打态势，坚决遏制非法采砂反弹势头。

三、全面促进淮河采砂管理依法科学有序可控

为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，进一步加强河湖采砂管理，水利部已决定今年6～12月在全国范围内组织开展为期6个月的河湖采砂专项整治行动。

整个行动包括调查摸底、执法打击和专项整治、巩固提升三个阶段。

6月20日～7月31日，为调查摸底阶段。各地要摸清非法采砂的人、船和砂场情况以及采砂规划、许可、日常监管、执法打击四个环节落实情况、制度体系建设、责任制及责任追究情况。

6月20日～10月31日，为执法打击和专项整治阶段。各地对摸底调查发现的非法采砂行为，要立即组织开展执法打击，依法从严从快予以处理；对重点河段、敏感水域以及存在非法采砂问题的河湖，持续保持高压严打；要集中清理非法堆砂场和“三无”船舶；要建立问题台账，逐项销号。

11～12月，为巩固提升阶段，各地结合专项整治成果，研究建立长效机制。围绕人、船、砂场等三个要素，以及规划、许可、日常监管、执法打击等四个环节，建立完善河湖采砂管理长效机制。

专项整治期间，水利部将组织开展督导检查和重点抽查，对组织不力、不作为、慢作为的，将约谈、通报有关地方和单位。相关情况将通报给各省级河长。对采砂秩序混乱、问题突出的地方，将提请对相关河长等责任人予以追责问责。请淮河流域各省按照水利部通知要求，认真组织开展好河道采砂专项整治工作。

下面，对淮河河道采砂管理，我再讲几点具体要求。

一是进一步落实责任制，层层压实采砂管理主体责任。各地要按照全面推行河长制湖长制要求，分级分段完善淮河省、市、县、乡、村各级河长体系；要抓住“采砂管理责任制”这个牛鼻子，逐级逐河段落实采砂管理河长责任人、主管部门责任人和现场监管责任人；要严格实行责任追究制，将采砂管理成效纳入河长制湖长制考核体系，压紧压实各级主体责任。

二是健全完善联动机制，努力形成共治共管合力。一要建立完善部门协同联动机制。以全面推行河长制湖长制为平台，建立完善河长挂帅、水利牵头、有关部门参与的采砂管理联动机制，整合执法资源，提高执法效能，形成执法监管合力。二要建立跨界水域联防联控机制。针对上下游、左右岸跨界水域采砂管理薄弱的问题，淮委要积极协调指导，有关地方水行政主管部门要主动沟通互动，签订跨界水域非法采砂联合共治协议，建立定期会商、信息共享、联合检查、案件移交、联合执法等机制，努力形成上下统一、区域协调、部门联动的共治共管合力。

三是进一步加强源头治理，着力铲除非法采砂滋生土壤。首先要科学编制河道采砂规划，划定可采区、禁采区，规定规划开采总量和年度控制总量，加强规划约束。二要严格采砂许可审批管理。要按照有关法规规定，严格采砂许可，上级主管部门要对下级主管部门采砂许可情况进行监督检查，确保规范审查、严格审批。按照“谁审批、谁监管”原则，有关采砂审批部门要加强对采砂主体进行事中事后监管，积极推进采砂主体信用管理，建立采砂许可退出机制。三要加强采砂许可船只动态监管。各地要建立完善采砂许可船只档案，登记载明船只的性能参数，实行清单管理；对涉砂船舶要按属地管理原则登记造册，予以清理整治。四要加强堆砂场和砂石码头管理。各地要按照河道岸线管理有关规定，科学依法规范设置堆砂场和砂石码头，对不符合要求的要按照属地管理原则进行清理整治。

四要加强监管，高压严打。要以此次全国采砂专项整治为契机，制定实施方案，细化任务措施，加大日常巡查力度，重点加强对重要江河、重点河段、重要区域和重要时段进行巡查，强化对禁采区和禁采期的监管，对河道违法违规采砂行为做到早发现，早制止，早处理。要及时组织严打行动，对违法违规采砂问题突出的河段、无证和不按许可要求进行的河道采砂行为、涉砂船舶等进行严厉打击，保持高压严打态势，从严从快处理一批非法采砂案件。

五要多措并举，综合治理。各地要采取多种措施，强化源头治理，积极引导现有的采砂业主转产、再就业。要进一步加强法律法规制度建设，努力构建政府统一领导、部门依法监管、社会监督参与的工作格局。要进一步加强能力建设，加强执法装备，强化执法手段，保障执法经费，不断提高河道采砂管理的执法能力。要充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的监督作用，通过曝光、举报等形式，为加强河道采砂管理和打击河道违法违规采砂行为创造有利条件。

六要加强督查，督促整改。淮委要进一步加强对淮河流域河道，特别是淮河干流、省际交界水域采砂管理情况的监督检查，采取暗访、巡查、专项检查等多种形式，掌握流域采砂管理情况，要将发现的问题以“一省一单”形式通报给所在省的省级河长，要在问题清单中注明所在河段河长及主管部门责任人、现场监管责任人。同时，要适时在管理薄弱、非法采砂反弹压力较大的水域协调组织区域联合执法和专项打击行动，确保采砂管理秩序可控。

同志们，淮河采砂管理任务艰巨，责任重大，是党和国家赋予我们的共同责任。我们要进一步增强大局意识、使命意识和担当意识，坚持不懈抓好淮河采砂管理各项工作，促进淮河流域采砂管理科学依法有序可控，共同开创淮河流域河道采砂管理新局面

（以上讲话刊发时略有删节）