高质量发展阶段下河北省人口与土地城镇化协调发展研究*——基于党的十九大基本国策的视角

张 辉,路 丽

(1.首都经济贸易大学经济学院，北京 100070； 2.河北大学经济学院，保定 071002； 3.河北金融学院，保定 071051)

0 引言

中国当前处在城镇化快速推进阶段，城镇化率从1949年的10.64%、1978年的17.92%已上升至2016年的52.57%，尤其自1996年以来，中国城镇化进入快速发展期，城镇化率每年都以高于1个百分点的速度增长。在城镇化快速发展进程中，城镇化发展质量显得尤为重要，其中人口城镇化和土地城镇化能否协调发展成为关键问题。目前，河北省土地城镇化速度快于人口城镇化。2004～2015年全省城镇建成区面积增长49.95%，高于城镇人口41.07%的增长速度，其主要原因是一些地方建设用地粗放低效，过于追求宽马路、大广场，大搞新城新区、开发区和工业园区等“摊大饼”式的土地扩张行为，这些行为不仅导致了建成区人口密度偏低，而且也使得人口与土地城镇化的不协调程度加深，从而影响了全省城镇化建设的质量。党的十九大报告提出“要在继续发展的基础上，着力解决发展不平衡、不充分的问题，大力提升发展质量和效益，更加注重集约高效，更好地推动人的全面发展和社会的全面进步”的基本国策。现阶段，河北省正处在提升城镇化质量的关键时期，更要高度重视城镇化的不平衡、不协调发展问题。因此，人口城镇化与土地城镇化协调发展的研究具有重要的理论和现实意义。

近几年，一些专家学者对人口城镇化和土地城镇化进行了较为系统的研究。例如，陈凤桂等[1]选择人口城镇化和土地城镇化为切入点，从两个不同的角度衡量我国的城镇化水平。林爱文、樊星[2]利用拟合回归模型方法，对湖北省人口城镇化和土地城镇化的关系及协调发展程度进行了综合分析评估，并通过模型预测得知，湖北省2015～2020年人口城镇化和土地城镇化差距将逐渐扩大，但两者的增长速度逐渐降低并趋于平稳。邓文杰等[3]以四川省作为研究区域，建立人口城镇化与土地城镇化质量指标体系，采用变异系数法等模型对四川省各地市2003～2014年人口城镇化与土地城镇化指数及两者协调发展的程度进行了测度，并结合空间分析方法对各地市的协调发展进行了分析。王兴芬、杨海平[4]总结分析了人口城镇化与土地城镇化协调发展的各类不同的研究视角、指标构建及研究方法，剖析了两者失调的原因，并从人口城镇化和土地城镇化两个方面提出了促进人口与土地城镇化协调发展的对策建议。

现有文献对人口城镇化与土地城镇化协调发展进行了较为详细的研究，但尚存以下方面的局限：(1)不能全面反映人口与土地城镇化协调性的关系；(2)不能完整体现人口与土地城镇化发展的协调程度。基于此，文章从既能全面反映人口与土地城镇化协调性的横向纵向二维关系，又能完整体现人口与土地城镇化协调程度的视角出发，建立离差系数指标体系模型，运用2004～2015年的相关数据，对河北省人口与土地城镇化的协调状况进行实证分析，并进一步指出河北省人口与土地城镇化失调的原因，提出促进河北省人口城镇化与土地城镇化协调发展的对策建议。

1 理论借鉴与指标体系构建

协调度是衡量某系统内或系统间各要素是否协调发展并判断其优劣程度的定量指标[5]。人口城镇化与土地城镇化协调度是度量城镇化进程中人口规模与土地利用之间关联程度的指标。

近年来，全国各地在新型城镇化建设中，存在的人口与土地城镇化发展失调问题较为普遍。为了了解人口与土地城镇化失调现状，国内学者构建了不同的指标体系，用来测度全国或区域性的人口与土地城镇化的协调性。一方面，一些学者通过运用人口增长与城市用地扩张协调性系数，对中国城市土地扩张与人口增长的协调性进行了测度，发现中国城市土地扩张与人口增长协调性较弱，并存在土地显著扩张的问题[6-7]。虽然，该系数反映了人口与土地城镇化的横向协调关系，但并不能测度人口与土地城镇化时间序列的纵向协调关系； 另一方面，一些学者构建了以人口与土地城镇化协调性指数为核心的指标体系，并对全国或省域人口与土地城镇化协调度进行了评价。结果表明，各区域内人口与土地城镇化存在不同程度的人地失调问题[8-11]。然而，该指标体系类别划分较为粗略，不能准确反映人口与土地城镇化的协调关系。为了既能全面反映人口与土地城镇化协调性的横向纵向的二维关系，又能完整体现人口与土地城镇化发展的协调程度，运用以离差系数为主的指标体系对河北省人口城镇化与土地城镇化协调度进行研究测度。

离差系数是相关数据标准差与均值的比值，具体计算公式为：

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表1 城市人口与土地城镇化等级指标分类

序号类别级别级别标号级别名称系数范围1协调Ⅰ人地协调(0～0 2)2不协调Ⅱ轻度失调(0 2～0 4)Ⅲ中度失调(0 4～0 6)Ⅳ高度失调(0 6～0 8)Ⅴ严重失调(0 8～1 0)Ⅵ极度失调(1～+∞)

表1中，“两类”是指城市人口与土地城镇化协调与不协调，“六级”是指在划分“两类”的基础上，细分为人地协调、轻度失调、中度失调、高度失调、严重失调和极度失调6个级别。

2 河北省人口与土地城镇化协调度分析

2.1 数据来源

该文研究数据主要来源于《中国城市统计年鉴》(2005～2016年)。为了切合当前人口迁移变动的实际，揭示人口与土地城镇化发展的内在规律，分别选取了河北省各地级市2004～2015年市辖区年末总人口数和市辖区年末建成区面积为研究数据。在确定研究数据的基础上，以河北省所辖的11个地级市(石家庄市、张家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇岛市、邢台市、衡水市、沧州市、邯郸市)为载体，计算了各地级市人口与土地城镇化离差系数，并归纳了各地级市所处的不同级别。

2.2 河北省人口与土地城镇化协调度测度

2.2.1 河北省人口与土地城镇化协调度分析

图1 2004～2015年河北省人口与建成区增长率时间序列图

图2 2004～2015年河北省人口与土地城镇化时间序列图

图1表明了2004～2015年河北省人口与建成区面积的增长趋势。和其他省份相比，河北省人口与建成区增长具有以下特点：(1)增长波动起伏较大。河北省人口增长率最小值为2013年的-2.87%，最高值为2010年的3.02%，二者相差5.89%。同时，河北省建成区面积增长的最大差距也达到了4.28%； (2)增长趋势基本一致。河北省建成区面积增长基本随着人口的波动而变化，二者趋势走向基本一致； (3)人口增长滞后于面积增长。受历史和现实因素影响，河北省人口增长始终滞后于建成区面积增长， 2006年全省人口与建成区面积增长的差距达到6%。

图2表示了2004～2015年河北省人口与土地协调度的时间序列走势。从整体上看，除2013年以外，河北省人口与土地城镇化离差系数变化不大。根据表1人口与土地城镇化分类标准，河北省大多数年份(2004年、2005年、2006年、2007年、2009年、2014年、2015年)人口与土地城镇化处于中度失调； 极少数年份(2011年)处于高度失调； 而2008年和2013年河北省人口与土地城镇化离差系数分别达到了1.27和4.95的严重失调级别。在多数年份处于失调状态的情况下，全省人口与土地城镇化实现人地协调的年份只有2010年和2012年，离差系数分别为0.01和0.14，只占全部年份的1.67%，这说明河北省人口与土地城镇化发展较不匹配，一定程度上存在着人地失调现象。

2.2.2 河北省地级市人口与土地城镇化协调度差异分析

图3和图4分别显示了河北省2004～2015年各地级市市辖区人口与建成区面积增长的空间分布情况。具体来说：首先，河北省各地级市人口增长的空间分布呈非均衡性。除张家口市和衡水市人口出现负增长外，全省其他地级市均表现出不同程度的人口增长，其中，邢台市和承德市人口增长速度最快，分别为54.6%和28.8%； 邯郸市人口增长速度最慢，为0.2%。此外，其他地级市的人口增长率分别为：石家庄市(16.2%)、秦皇岛市(15.9%)、沧州市(9.3%)、廊坊市(7.8%)、保定市(7.4%)、唐山市(2.0%)。其次，河北省各地市建成区面积增长的空间分布也较不均衡。全省多数地级市建成区面积以两位数的速度递增，承德市建成区面积的增长速度更是达到了190%，居全省之首。以下为其他地级市建成区面积增长情况：沧州市(80%)、邢台市(50%)、保定市(50%)、石家庄市(40%)、廊坊市(40%)、唐山市(30%)、衡水市(30%)、秦皇岛市(20%)、邯郸市(20%)、张家口市(10%)。再次，河北省各地级市人口增长落后于建成区面积增长。邢台市是河北省人口增长速度最快的城市，增长率达到50%，而承德市是全省建成区面积增长速度最快的城市，增长达190%，说明河北省人口与土地增长率的差距仍然较大。

图3 2004～2015年河北省各地级市市辖区人口增长空间格局 图4 2004～2015年河北省各市建成区面积增长空间格局

在河北省各地级市人口增长率滞后于建成区面积增长的同时，全省多数地级市人口与土地城镇化也呈现出不同程度的失调状况。从表2可知，只有邢台市和秦皇岛市离差系数处于人地协调的合理区间，占全省11个地级市总量的18.18%。相反，其他城市均存在不同程度的失调问题，其中处于第Ⅲ等级中度失调的城市1个，为石家庄市，占全部地级市数量的9.09%；处于第Ⅳ等级高度失调的城市4个，分别为廊坊市、承德市、保定市、沧州市，占全部地级市数量的36.36%；处于第Ⅴ等级严重失调的城市2个，分别为唐山市和邯郸市，占全部地级市数量的18.18%；处于第Ⅵ等级高度失调的城市2个，分别为张家口市和衡水市，占全部地级市数量的18.18%。综上所述，河北省各地级市人口与土地城镇化城市数量级别占比呈“中间大、两头小”的菱形结构分布。

表2 2004～2015年河北省人口与土地城镇化分级别城市数量统计

序号类别级别城市数量(个)占比(%)城市名称(离差系数)级别标号级别名称1协调Ⅰ人地协调(0～0 2)218 18邢台市(0 003)秦皇岛市(0 107)2不协调Ⅱ轻度失调(0 2～0 4)0--Ⅲ中度失调(0 4～0 6)19 09石家庄市(0 424)Ⅳ高度失调(0 6～0 8)436 36廊坊市(0 703)承德市(0 731)保定市(0 735)沧州市(0 798)Ⅴ严重失调(0 8～1 0)218 18唐山市(0 885)邯郸市(0 979)Ⅵ极度失调(1～+∞)218 18张家口市(1 163)衡水市(1 656) 资料来源：《中国城市统计年鉴》(2005～2016)

综上，通过对河北省人口与土地城镇化协调度和河北省地级市协调度差异的分析，可以发现河北省城镇化发展存在人口增长率滞后于土地增长率、人口与土地城镇化较为严重的失调问题。

3 河北省人口与土地城镇化失调的成因分析

3.1 城乡的二元户籍制度

新中国成立后，为了尽早实现工业化战略目标，国家确立了一套限制人口流动的严格的户籍制度，形成了城乡分割的二元制结构。由于城乡分割的二元户籍制度，农村迁移人口很难在城市安定下来。2010年河北省常住人口城镇化率达到44.5%，然而，同期全省户籍人口城镇化率只有33.79%，这主要是由于在严格的户籍管理制度下，农村进城务工人员难以与拥有城市户籍的市民享受同等的科教、医疗、卫生、就业等社会福利。同时，由于地方政府财政收入有限，很难在短期内维持金额巨大的社会福利支出，有专家测算，城镇每落户1人，政府就需要投入10万元左右的福利费用[12]。根据河北省《关于推进新型城镇化的意见》提出“到2020年全省实现新增城镇人口800万左右”的目标测算，政府财政将在未来3年内支出8 000亿元左右，年均支出达到2 667亿元，相当于河北省2010年全年的财政总收入。此外，由于进城务工人员收入较低，生活难以得到可靠保障，最终又重新迁回农村。

3.2 城乡的二元土地制度

河北省城乡二元土地制度的关键是所有权问题，其中城市用地归国家所有，农村土地归集体所有。根据国家现行土地管理法律规定，在土地使用供给方面，政府使用农村集体土地需要先将农村集体用地征为国有； 在土地使用的需求方面，法律规定任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地和被国家征收的原属于农村集体所有的土地。无论在供给还是需求方面，政府均具有决定性作用，从而无形中将整个土地市场分割成征地和出让两个彼此独立的市场。在征地市场中，政府依据相关土地征收法律法规，以低价向被征集体用地支付土地补偿金，而在土地出让市场中，政府却以高价出让给需要使用土地的单位和个人，从而在两个市场间形成较大的“剪刀差”，不断促使政府盲目地推进土地城镇化进程。加之，国家相关土地法律法规存在一定的漏洞，也在一定程度上驱使了政府不断扩张土地的行为。

3.3 亟待完善的财税制度

自1994年国家实行分税制改革以来，中央将税基稳定的增值税列为国税，将稳定性较差的营业税划归为地税，实现了由地方向中央的财权上移。同时，国家将基础设施建设、科教文卫等公共事业交由地方处理，完成了从中央到地方的事权下放，从而导致地方政府财权与事权的不对称。为了及时弥补财权上移引起的收入缺口，地方政府逐渐找到了通过大规模土地扩张以获得高额土地出让回报来增加预算外收入的方法，即所谓的“土地财政”。2008年河北省预算外收入达到268.34亿元，占当年全省总财政收入的14.71%。“土地财政”加速了河北省土地城镇化的进程，进一步加深了全省人口与土地城镇化失调的程度。

3.4 土地出让的价格歧视

城市土地一般分为工业用地、商业用地和住宅用地3类。为了实现自身利益最大化，政府作为市场主体之一，分别对3类城镇用地实行价格歧视：一是工业用地的廉价出让。为了实现地方经济增长，完成政绩考核任务，地方政府通过压低工业用地价格、减免税收等手段，积极吸引工业企业入驻。以石家庄为例， 2013年石家庄市城区Ⅰ级工业用地基准地价为1 122元/m2，而同期石家庄市城区Ⅰ级商业用地和Ⅰ级居住用地基准地价为6 025元/m2、4 002元/m2，分别是市城区Ⅰ级工业用地基准地价的5.37倍和3.57倍[13]。随着工业企业进驻数量的增多，地方政府开始进一步的土地扩张，大肆兴建开发区、新城区和各类工业园区，造成了城市土地面积的迅速增长。据统计，河北省城镇人均建设用地面积由2003年80.01m2/人增长为2012年的103.18 m2/人，增幅为28%，超过了《国家新型城镇化规划(201432020)》规定的人均城镇建设用地要严格控制在100 m2/人以内的范围[14]。二是商业住宅用地的高价出让。地方政府通过招标、拍卖、挂牌等形式出让商业与住宅用地，一方面，地方政府以高价获取了土地出让的全部好处； 另一方面，住宅价格的高位运行，增加了农村迁移人口融入城市的经济成本，从而放缓了人口城镇化进程，导致河北省人口与土地城镇化的进一步失调。

4 推进河北省人口与土地城镇化协调发展的对策建议

4.1 加快河北省户籍制度改革

户籍制度是一项基本的国家行政制度，进一步推进户籍制度改革既有利于实现城乡发展一体化，又有利于促进新型城镇化工作的深入开展。一是全面贯彻落实国家关于深化户籍制度改革的方针、政策，把已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题解决好； 二是将附着在户籍上的各种利益逐步剥离。地方政府应给农民工随迁子女提供更多在城市公立学校平等就学的机会，适度增加城市经济适用房、廉租房经济补贴，逐步提高城市最低生活保障水平； 三是要拓宽集资渠道，缓解地方政府财政压力。建立长期有效的投融资运行机制，让该机制既能缓解政府财政在社会福利方面的支出压力，又能使迁移人口享受与城市常住居民同等的福利待遇。

4.2 深化河北省土地制度改革

土地制度是反映人地关系的重要经济与法权制度。大力深化土地制度改革，积极破解城乡分割的二元土地制度难题，一方面，要逐步实现土地征用的市场化，打破地方政府对土地征用市场的垄断，适时有序放开土地征用一级市场，允许符合土地利用规划的农村集体用地进入土地征用一级市场，进而保证被征地农民享有更多的土地增值收益； 另一方面，要努力完善土地征用、出让、使用等相关法律法规，切实约束和规范政府行为，保障农民的合法权益不受侵害。

4.3 完善河北省财政和税收制度

财税制度是政府从事各项事业的重要保证。对于地方政府而言，健全的财政税收制度有利于减少其对“土地财政”的依赖，减缓各城市土地的盲目扩张，使人口与土地城镇化的发展更为协调。具体来说：首先，加大中央对地方的转移支付力度，一方面，可以使地方政府因财权上移所引起的收入缺口得到弥补； 另一方面，中央通过转移支付可以承担一部分地方事权责任，减轻地方财政的压力。其次，逐步理清中央和地方的事权关系。中央具有全国性的事权支出责任，地方具有服务当地事权的支出责任，二者权责明确，互为补充。再次，完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，并且在完善法律法规基础上，建立健全地方债券发行管理制度。

4.4 打破地方政府的土地价格垄断

土地价格是土地供求双方在土地交易市场中相互作用形成的购买价格。地方政府针对不同用途的土地，实行土地出让的价格歧视是得益于其在土地交易市场中的垄断地位。因此，打破地方政府的土地价格垄断十分必要：一是在加强土地监管的情况下，严格控制各类开发区、新城区和工业园区建设用地的土地指标； 二是对商业、住宅用地征收一定比例的土地增值税，这不仅可以增加政府的商业、住宅用地供给，降低土地使用价格，而且可以降低迁移人口的购房成本，提高当地人口城镇化水平； 三是严格执行“基本农田保护制度”政策，限制地方政府肆意圈地，损害农民利益的行为。

[1] 陈凤桂， 张虹鸥，吴旗韬，等.我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究.人文地理, 2010，(5)： 53～58

[2] 林爱文， 樊星.湖北省人口城镇化与土地城镇化协调发展分析.地域研究与开发， 2015, 34(6): 14～18

[3] 邓文杰， 潘洪义，蒋贵国，等.四川人口城镇化与土地城镇化协调发展时空演变研究.四川师范大学学报(自然科学版)， 2017, 40(3): 375～384

[4] 王兴芬， 杨海平.中国土地城镇化与人口城镇化协调发展研究述评.企业经济, 2017，(1)： 166～173

[5] 吴跃明， 张翼，王勤耕，等.论环境—经济系统协调度.环境污染与防治， 1997, 19(1): 20～23

[6] 杨艳昭， 封志明，赵延德，等.中国城市土地扩张与人口增长协调性研究.地理研究， 2013, 32(9): 1668～1678

[7] 张勇， 汪应宏.城镇土地扩张与人口增长协调性分析——以安徽省为例.城市问题, 2015，(2)： 15～20

[8] 伊金秀. 江苏省新型城镇化发展水平评价及其空间特征分析.中国农业资源与区划， 2017, 38(8): 77～84

[9] 李光勤. 土地城镇化与人口城镇化协调性及影响因素研究——基于省级面板数据的分析.地方财政研究, 2014，(6)： 39～44

[10]杨丽霞， 苑韶峰，王雪禅.人口城镇化与土地城镇化协调发展的空间差异研究——以浙江省69 县市为例.中国土地科学， 2013, 27(11): 18～22

[11]李娟， 刘颖，耿潇潇.河北省新型城镇化水平综合评价与区划.中国农业资源与区划， 2016, 37(8): 110～115

[12]中共中央宣传部理论局. 改革热点面对面.北京：人民出版社， 2014

[13]河北省国土资源厅.http：//www.hebgt.gov.cn/

[14]许光辉. 河北省城镇化土地利用情况调查. 中国国土资源报, 2013-09-16