关于乡镇行政管理体制改革的探究

盛洁

【摘 要】改革开放以来，中央各省市根据基层经济社会发展的需要，特别是城镇改革的试点工作，多次推进了乡镇行政体制改革。本文分析了我国现行鄉镇行政管理体制存在的问题及原因分析，我们提出了乡镇行政管理体制改革的建议：一是加强顶层设计，主动扩大权利下放，明确职责，扩大乡镇管理权；二是进行乡镇体制改革建议创新体制机制，优化编制资源配置；三是理顺县乡关系，形成管理合力；四是推行综合执法，优化组织结构，搭建综合监管平台，提高运行效率。

【关键词】乡镇；行政管理体制；改革

一、前言

乡镇政府作为我国行政体制的基本层级，是实施各项改革政策的前沿阵地，也是推进新型城镇化建设、服务于“三农”建设的关键环节。改革开放以来，中央各省市根据基层经济社会发展的需要，特别是城镇改革的试点工作，多次推进了乡镇行政体制改革。2017知识产权管理体制与经济发达乡镇行政体制改革初步建立了统一、规范、高效、便捷的基层管理体制，推动政府职能转变取得实质性进展。

二、我国现行乡镇行政管理体制存在的问题及原因分析

目前，我国农村基层管理体制运行非常困难，具体而言，当前乡镇行政体制在制度设置、政府职能、财政状况、人事制度等方面存在这一重要问题。

（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的问题

1.乡镇政府财政困难

乡镇财政困难一直是一个突出的问题。目前，许多乡镇债务缠身，一些乡镇出现了各种混乱的金融现象。这种情况极大地影响了当前公用事业的建设。

2.乡镇政府机构比较臃肿

为了联系县级部门、安置人员、开展工作等原因，全国各乡镇纷纷细化部门设置，设立不同类型的机构。但是随着时代的发展，部分乡镇机构设置越来越庞大，出现了严重的空闲状况。

3.乡镇政府人事管理混乱

由于乡镇政府组织数量相对较多，乡镇政府人事管理非常混乱。一些乡镇干部的管理和出入境制度不规范，有些乡镇建立了大量的闲置机构。一些乡镇干部缺乏全面的文化素养和能力、素质，阻碍了政府职能的有效实施。同时由于干部队伍人数冗余超编，使得本来就经济困难的乡镇财政的压力更大，支加剧了乡镇财政入不敷出的情况。还有一些干部拒绝去偏远乡镇工作，致使很多偏远的乡镇出现空编的现象，导致偏远乡镇行政运行机制受阻。

（二）我国现行乡镇行政管理体制存在问题的原因

1.不科学的乡镇政府职能设置规划

政府职能与政府机构之间的协调是政府行政系统正常运行的保证。然而，由于乡镇政府职能规划的不科学，导致政府职能缺乏合理的定位，使得旧体制不断扩大，新体制不断壮大，行政体制的诸多矛盾进一步加剧。

2.对乡镇行政体制改革认识不够

改革开放以来，虽然许多领导干部已经认识到行政体制改革的重要性，但一些基层领导干部对行政体制改革的认识还很肤浅，只是从体制改革的角度来考虑个人利益，没有从大局方面思考问题，只关注自己利益的得失。所以，每一次改革都会有一些意识薄弱的领导干部，阻碍行政改革。

3.党和政府和政治事务的较为常态

目前，大多数乡镇领导人“不分党政”，导致一些乡镇党委和政府出现一人负责的现象。同时，许多乡镇机构没有明确界定自己的职能，一味服从上级调度，已成为上级机关的附属机构。

4.乡镇政府改革配套措施不完善

乡镇政府改革配套措施的不完善也是当前面临的一个重要问题。乡镇政府最重要的是要根据实际情况进行配套改革。例如：理顺乡镇党委、人民代表大会、乡镇政府之间的关系，重视权力之间的监督作用，目的是做好配套设施更加有效地进行乡镇行政改革，使得乡镇公民在政府事务中有更多的参与权。

三、乡镇行政管理体制改革的建议

（一）加强顶层设计，主动扩大权利下放，明确职责，扩大乡镇管理权

乡镇政府在中国的五级管理体制中发挥着特殊的作用。一般来说，它具有服务边界、管理第一站和执法的特点。围绕上述职责，城市应加强高层次设计，明确深化改革的重点。第一，突出为百姓服务的便利性。推进试点城镇管理体制改革，需要整合和优化市级一镇和其他九个试点城镇的服务资源，将审批窗口统一到便利服务大厅内，实现“一站式”服务。二是要体现“标准化”。结合行政审批制度改革，建立有些地方及时编制乡镇（街道）权责表，进一步规范基层权力运作，明确县乡职责界限。初步转变了乡镇政府“权责不对等”“有责无权”的现状。三是要强化“管控力”。根据新形势下基层安全生产、环境保护监管的需要，在乡镇机构改革中，重点加强相关领域监管和执法力量，推进综合执法平台建设，有力提高了基层安全监管水平。另外要主动扩权放权，扩大镇级管理权限。

在抓好相关的经济发达镇改革试点的同时，注重放大改革效应，总结复制试点经验，实现各县市区改革试点全覆盖。一是科学拟定放权目录。二是强化放权指导培训。通过举办放权操作规程专题培训班等形式，做到放权时限、放权形式、承接单位、操作规程、双方责任“五明确”，确保放权事项“接得住”。三是跟进动态调整优化。定期梳理下放事权，对“水土不服”“零办件”等事项，一律退回县里。对个别部门放责不放权、明放暗不放等现象，及时督促纠正，确保放权事项“用得好”。

（二）进行乡镇体制改革建议创新体制机制，优化编制资源配置

第一，要理顺县乡关系。要明确党委上级政府及其部门所承担的责任不应移交给乡镇，应理顺县乡财政资源配置，改进评价方法，提高财政资源配置效率。应加强城镇发展的政治学研究。二是设立机构和岗位。为开展乡镇综合配套试点工作，建议将行政机构作为一个整体，统一配置人员，实行分类管理。三是创新人事管理制度。例如，县级组织部门委派的下级干部，委托到试点镇担任党委相关的干部，可以试行一定的任免制度。城镇党委根据工作需要部署和使用中层干部，这样极大地调动镇长自主创业的积极性。要科学核定编制。按照省定标准，综合考虑乡镇总人口、财政总收入、行政区域面积等因素，在对乡镇进行分类的基础上，科学核定了人员编制和领导职数。要完善职能配置。结合新型城镇化建设和基层经济社会发展需要，进一步加强了乡镇人大、政协工作力量，完善了建设工程质量、道路交通安全等监管职责，乡镇政府职能配置更为科学合理。

另外，我们建议放宽机构设置限额，探索推行N+X模式。针对乡镇发展阶段的不同和管理服务职能的不断拓展，提出以下建议：一是适当放宽乡镇党政机关的定额，探索和实施“N”特征的组织模式，赋予地方政府更多的管理自主权，以适应基层经济社会发展的需要。第二，扩大下放权限范围，提高基层服务水平。根据行政审批制度改革和推动政府职能转变有关要求，为进一步满足乡镇发展需求，建议：一是在前期扩权强镇试点工作的基础上，将县级管理权限下放的范围扩大到一般乡镇，进而从面上减少管理层级、优化审批服务。二是选择部分经济、人口达到一定规模的重点镇推行“镇级市”试点，从省级层面依法直接赋予重点镇部分行政审批和执法权限，切实提高乡镇政府的管理服务水平。第三，重新核定人员编制，满足事业发展需求。随着新型城镇化和“三农”建设的深入推进，乡镇政府的管理内容、服务对象和工作重点均发生了较大变化，建议：根据基层发展实际，按照中央深入推进经济发达镇行政管理体制改革的最新精神，调整优化指标体系，重新核定乡镇人员编制，进一步优化基层编制资源配置。

（三）理顺县乡关系，形成管理合力

第一，县级权力下放。根据试点城镇管理体制改革的要求，县区组织通过委托、授权等方式，可以集中、分散了一些发展基层建设急需的管理权限，以便继续为人民服务。二是加强认证机构的管理。按照2017年乡镇机构改革的精神，建议进一步完善乡镇机构与居民机构相互支持和协调的工作机制。对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主，其主要负责人的任免需事先征得乡镇党委同意。三是完善一线执法配合。结合综合行政执法体制改革，各县区在组建综合性执法队伍的基础上，统一向乡镇派驻了执法中队。乡镇综合执法办公室作为基层执法平台，负责统一协调调度区域内执法力量，与派驻执法中队进行联合执法，切实加强了基层管控合力。第四，加强执法能力建设，营造良好发展环境。作为基础管理层级，乡镇政府直接面对人民群众生产生活一线，加强基层执法能力建设是发展趋势，建议根据乡镇安全生产、环境保护、食药监管等重点领域工作需要，下达一部分专项编制，用于解决基层执法力量不足问题。建议省级层面完善制度安排，加強对乡镇执法人员的统一培训，切实提高基层执法人员的能力和素质。坚持好事让基层组织去办、好人让基层干部去当、待遇向基层一线倾斜，积极探索建立农村村干部、村民小组长、“四老”人员、宗教人士、协警员、十户长及民兵等“七支队伍”管理新模式，努力打造严密有力的基层组织体系。制定并推广了“七支队伍”人员实名、岗位职责分别制定、配套制度统一执行、考核管理主体明确、工资报酬集中发放、村党支部一揽子统筹的“七支队伍”管理新模式，得到了上级认可，取得了明显成效。

（四）推行综合执法，优化组织结构，搭建综合监管平台，提高运行效率

针对乡镇执法的难点和难点，建议积极探索乡镇综合执法的“7+X”模式，整合乡镇管理、环境保护、安全等七个方面的执法权力。建立“联合管理”综合管理体系。例如，在各个城市街道设立综合行政执法中队，在城市街道设立综合执法办公室，建立“综合执法、联合执法”的监督体系。第一，规范事业单位的建立。根据乡镇机构改革有关要求，对乡镇党政工作机构、事业单位设置进行了统一规范，建议去改革“七站八所”的混乱格局，让乡镇机构设置更为精干高效。根据基层管理服务实际，建议对乡镇党委、政府工作机构进行综合设置，部分乡镇（街道）与省级经济开发区实行“镇区一体”管理模式，切实减少管理层级，提高服务效率。二是利用好政策优势，激发乡镇经济发展活力。要重视发挥政策的聚合作用。在土地政策方面，应每年为试点城镇预留建设用地指标，并根据项目情况制定各配套的土地指标。财政政策方面，对财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等，加大在试点镇倾斜力度；项目建设方面，优先安排试点镇的产业、基础设施和社会事业项目，优先纳入重点建设项目库；园区建设方面，在试点镇集中建设发展产业园区，享受有关优惠政策，等等。

四、结束语

总之，本文从改革开放30年来我国行政体制改革中存在的问题入手，阐明了改革过程中存在的问题，以及导致中国行政体制改革不彻底的主客观因素。理顺行政体制改革的思路和方法，认清当前我国社会经济发展的方向。结合农村社会的发展趋势，也为正确认识建设社会主义新农村的伟大战略以及当前乡镇行政体制提出了新的要求。要牢固树立“服务型政府”和“企业型政府”的理念，按照稳步推进、循序渐进、因地制宜、实事求是、淘汰的原则进行创新改革及乡镇行事管理的法治改革。

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