街镇综合行政执法新体制的实践研究

方茜

【摘 要】 推进街镇综合行政执法体制改革不仅是党的十八届三中全会提出的关于城市管理改革的要求，而且也成为我国各地推行综合行政执法体制改革的突破点。加强对街镇综合行政执法体制的改革具有重要的现实意义，完善街镇综合行政执法体制，合理分配各个行政执法主体的权力，是对城市治理方式的一种新的探索。目前，在强调综合执法力量下沉的背景下出现了几种以城市为代表的街镇综合行政执法新体制，我们在研究几种不同的街镇综合行政执法新体制的基础上，分析各种体制的运行模式以及优缺点，从而探求出街镇综合行政执法体制的优化路径。

【关键词】 街镇综合行政执法 实践研究 优化路径

街镇综合行政执法体制是我国行政体制的一个重要组成部分，直接影响我国依法行政、法治国家的建设。合理分配和运行各个行政执法主体的权力和责任以及各个不同行政执法主体之间的关系，改善街镇综合行政执法运行体制，能有效推动街镇综合行政执法试点工作，使各个行政执法主体参与到行政执法任务中来，从而更加组织化、效率化、科学化地进行街镇治理。中国共产党十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”这一决定为深化行政执法体制改革提供了方向。本文通过分析我国几种街镇综合行政执法新体制的剖析，提出街镇综合行政执法体制的优化路径。

一、街镇综合行政执法的概念及背景

行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织，依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。狭义的行政综合执法仅指依据《行政处罚法》与《行政许可法》成立的综合执法，即一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权、行政许可权、但限制人身自由的除外，不包括法律法规授权的组织或受委托的组织[1]。街镇综合行政执法也就是在街道和乡镇的管理领域，将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由街镇综合行政执法机关行使。街镇综合行政执法往往具有几个不同的行政执法主体，如区县级政府、区县级综合执法局、街道办事处（乡镇级政府）及乡镇执法队伍等。这些主体有的是分散执法，有的是区县执法部门单独派驻执法，即在区县一级层面单独设立城管执法局，还有的城市已经形成了综合执法，即各个主体都拥有一定的行政执法权，且互相监督，共同执法。

我国自推行街镇综合行政执法以来，在各级党委、政府的高度重视和广大执法人员的尽心努力下，通过科学、合理配置行政资源，实现了管理重心下移，一定程度上解决了基层行政执法中长期存在的多头执法、重复处罚、权责分割、执法效率不高、基层执法薄弱等问题。

二、街镇综合行政执法新体制的实践研究

（一）“镇属、镇管、镇用”体制——以上海市为例

上海市“镇属镇管镇用”体制是由乡镇人民政府直属行政执法机构，拥有执法权，乡镇政府独立行使执法权。

2015年，金山区落实市委“创新社会治理加强基层建设”要求，已将市容绿化、城管执法及网格化管理的机构职能下放到朱泾镇。在朱泾城管中队副中队长朱云海看来，管理力量下沉，更便于开展工作。从“区管”到“镇管”，城管中队真正实现“力量”的解放，形成了科学、高效、精准的执法机制。

机构改革前，朱泾镇借助城管力量参与整治时，需要向区里报告，然后再由区里派单给朱泾城管中队。机构改革之后，没有了中间的报告过程，不仅有利于朱泾镇对执法队伍的统筹协调，集中力量破解城市管理领域的难题顽症，也有利于进一步提高城市管理综合执法实效[2]。目前，上海市朱泾镇区县城管执法局派驻在乡镇的城管执法中队调整为乡镇政府直属的行政执法机构，以乡镇政府名义执法，人、财、物全部交由乡镇管理。

（二）“街属、街管、街用”体制---以天津市为例

“街属、街管、街用”体制的机构设置是由街道办事处作为区县人民政府的派出机关行使行政处罚权，区县人民政府法制机构负责街道综合执法工作，对街道办事处进行监督。街道办事处作为区县人民政府的派出机关，对区县人民政府负责，并受其监督。街道办事处作为区县人民政府的派出机关，根据本办法行使街道综合管理相关的法律、法规、规章规定的行政处罚权，承担相应的法律责任。街道办事处设立街道综合执法机构，具体负责执法工作[3]。

滨海新区塘沽街办事处现在结合了天津实际情况，推出了行政管理体制改革的新探索，破解了长期困扰基层执法的难题，按照“每个街镇实行一支队伍管执法”的要求，滨海新区在18个街镇建立了综合执法大队，由综合执法大队以街镇名义行使行政处罚权。在队伍配备上，把原先分散在各行政部门近1000名执法人员和辅助执法人员全部划转到街镇综合执法大队，并按照街镇常住人员万分之三至万分之五的比例，逐步加强基层执法力量，全方位完善资金、装备等保障，确保街镇综合执法有效开展。滨海新区还建立了行政执法监督一体化平台，对执法主体执法办案进行全程监督[4]。同时将街镇行政执法依据、职权范围、执法程序、执法人员情况及执法检查等情况，通过平台向社会公示，开通投诉举报渠道，接受全社会监督，促进行政执法行为更加规范高效。

（三）“区派、区管、共用”体制——以杭州市为例

杭州市在各区城市管理行政执法大队受所在各区城市管理行政执法局委托，并以其名义行使相应的行政处罚权，负责维持辖区里的城市管理秩序。区城市管理行政执法大队一般下设直属中队、机动中队，另外在各街道（乡镇）分别派驻行政执法中队，根据功能分工不同各自行使职能。各支队伍的工作職责是相对固定的，但也可根据工作需要随时调整或轮换。这也有利于工作的持续性开展，更能体现“一队多能”的建队宗旨。

各街道（乡镇）中队为区城市管理行政执法大队的派出机构。人事和财务由区城市管理行政执法大队统一直接管理，以区城市管理行政执法局的名义行使行政处罚权，接受区城市管理行政执法局领导。日常行政执法活动和工作业务受区城市管理行政执法局领导，接受区城市管理行政执法局组织的各类考核[5]。城区每个街道（乡镇）基本上都设有城市管理行政执法中队，由区城市管理行政执法局（大队）直接领导。endprint

“区派、共管、共用”体制的机构设置是区局具有行政执法主体资格，区局派驻街道执法队，履行街道辖区内具体职责，区局派驻街道执法队，采取“共责共治、联合执法”的工作机制。

三、街镇综合行政执法新体制的优化路径

实行街镇综合行政执法，是创新街道管理体制的重大举措，是构建和谐社会的关键。政府各职能部门要以改革为出发点，统一思想认识，加强领导，精心组织安排，在“人、财、物”等方面大力支持，全力以赴地推进这项工作。街镇综合行政执法新体制的优化机制主要表现在以下几个方面：

（一）赋予街道行政执法权是创新街镇综合行政执法体制的核心和关键

由于法律法规尚未赋予街道办事处独立的行政执法权，街道办事处的执法工作面临法律依据不足的问题，“有责无权”、“权责不一”的矛盾十分突出。赋予街道行政执法权，从能够独立操控运作的情况看，可以根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，通过由政府扩大综合执法范围，区城市管理综合执法局在街道办事处设立街道综合执法队，由街道办事处、区城市管理综合执法局双重领导指挥的方式，使街道办事处享有行政执法权[6]。因此，街道办事处作为政府的派出机关，市人民政府可以决定由其行使有关行政机关的行政处罚权，决定的形式可以通过市政府批准实施方案的途径来确定。

（二）建立并实施街镇综合行政执法体制

政府行政执法部门授权街道行使行政处罚权，街道成为行政执法主体。在各街道办事处设立街道执法队，直接受街道领导，作为各街道办事处的工作部门，街道执法队以街道办事处的名义开展行政执法活动。

街道执法队实行“条块结合、以块为主”的管理体制，街道执法队的人事、财务归街道办事处领导，日常工作由各街道办事处指挥、调度和考核。业务上接受区法制机构及授权的行政执法部门指导，实现城市管理“一支队伍管全部”的行政执法模式[7]。

综合考虑街道执法范围实际情况等因素，执法建设突出强化城市管理，建立长效机制，明确属地责任，实现权责统一的原则。队伍建设坚持人员数量服从执法任务，执法授权服从管理需要，机构编制服从执法工作，队伍建设服从长远发展，经费保障服从执法需求的原则，根据街道区域面积、人口数量、执法任务量的不同建立数量不等的街道执法队伍[8]。

（三）跟进街镇综合行政执法的衔接机制

建立对街镇综合行政执法的监督机制。街道办事处要加强对街道执法队的领导、管理和监督。街道执法队要建立、健全行政执法監督制度，实行行政执法责任制和评议考核制，自觉接受各种监督，接受区有关行政主管部门的业务指导；要建立行政执法过错责任追究制度和反腐保廉机制。街道执法队开展执法活动，要严格按照《行政处罚法》及有关法律、法规和规章的规定进行，做到文明执法、规范执法。

建立全区城市管理执法信息平台。随着街道综合行政执法实施面的扩大，街道综合行政执法势必扩大到全区和各个街道，涉及的执法事项也将会有所增加。因此，运用科技手段，结合当前数字化城市管理系统，建立全区的城市管理执法信息平台，将各行政执法部门的执法信息、各街道的执法情况等尽可能放到信息平台，实现真正的信息资源共享[9]。

加大对街道干部群众的宣传教育。各部门充分利用媒体加强对街道综合执法试点工作的宣传，并采取多种方式和途径加强对街道干部群众的教育，让干部群众充分认识到街道综合执法工作的重要意义，自觉参与和支持此项工作。街道通过行政途径和深入村居、群众，将街道执法信息进行广泛宣传，使街道执法能得到群众的理解和支持，并向街道执法队传递举报违法信息。

结 语

街镇综合行政执法新体制的研究有利于完善行政执法体制，不断完善在经济转型期中国特色社会治理模式的理论研究，为社会城市治理探索与实践提供理论支持。街镇综合行政执法新体制的研究综合各方行政执法的力量，提高行政效率，维护公共利益，提升街道执法能力和服务水平，促进行政民主，鼓励公民参与城市治理，为形成和发展中国特色的公民社会提供理论启发。街镇综合行政执法新体制的完善是符合目前党和国家发展战略的，也是符合全国人民根本利益的，有利于促进社会主义和谐社会的发展和城市治理的完善。

【参考文献】

[1] 王敬波.传统执法格局面临的挑战与困难[J].中国法学，2015（9）：77-90.

[2] 郑文.街道综合执法改革的建邺探索[J].中国行政管理，2016（7）：121-137.

[3] 俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[4] 李正想.上海城市管理综合执法体制改革研究[D].华东师范大学，2015.

[5] 刘珍.天津市城市管理综合执法的困境与完善对策[D].天津师范大学，2016.

[6] 陈宇宁.行政执法体制改革法治化探析[J].辽宁经济，2015（12）：56-65.

[7] 程朝阳，深圳市街道城市管理综合行政执法困境及出路[D].中南大学，2016.

[8] 谭波.我国综合行政执法改革面向的几点思考[J].行政科学论坛，2016（4）：34-52.

[9] 杨华锋.社会协同治理创新之行政生态观[J].领导科学，2016（20）：121-143.

基金项目：浙江省哲学社会科学规划课题一般项目（15NDJC192YB）；浙江省自然科学基金项目（LY15G030036）；endprint