习近平扶贫理念下湘西凤凰县精准脱贫研究

李晚芳 ，龙利香，刘加林

(湖南人文科技学院 商学院，湖南 娄底 417000)

2013年11月，习近平总书记到湖南湘西十八洞村考察时提出了精准扶贫重要指示。在习近平扶贫理念的指导下，凤凰县的扶贫工作迈入快速发展的新时期。据凤凰县人民政府扶贫开发办统计，2014年初全县贫困人口为8.31万人，贫困发生率为23.2%；2016年底全县贫困人口5.08万人，贫困发生率降至14.5%。2016年全国贫困发生率为4.5%，凤凰县贫困发生率比全国贫困发生率高出10个百分点。目前距离2020年实现全面脱贫、全面小康不到3年时间，凤凰县的扶贫攻坚任务仍然十分艰巨。湘西州作为精准扶贫理念的首倡地，其精准脱贫的思路和方法不仅有助于解决凤凰县的贫困问题，对于其他贫困地区实现全面脱贫具有较强的参考价值和现实意义。

当前对精准扶贫的研究角度较多：一是关于精准扶贫理念的研究，吴雄周等提出从多个维度对精准扶贫进行精准识别[1]，朱启臻提出了实现因地制宜的“柔性扶贫”理念[2]，马良灿等提出走以贫困群体为中心的内生性发展道路[3]；二是关于精准扶贫模式研究，邓希提出“公司+基地+农户+协会”的产业扶贫模式[4]，韩斌提出“救助+帮扶”和“种养+加工+科技”的精准扶贫模式[5]；三是关于集中连片特困地区帮扶对策，陈希勇、田宇等提出根据地区的不同制定地方性的扶贫政策，培养贫困户的自身发展能力，发展地区特色产业[6-7]；范东君对湘西州的精准扶贫提出实施差异化、强化人才培训的扶贫对策[8]，季雨等认为应发展文化教育、完善农村基层医疗建设等实现湘西州的精准脱贫[9]。

目前关于集中连片特困区精准扶贫的研究虽然多但是比较泛，此外单独针对凤凰县精准扶贫情况的研究较少。文章以湖南省湘西自治州凤凰县为调研区域，文中涉及数据主要以凤凰县人民政府官网和凤凰县精准扶贫办提供的精准扶贫数据为主，以对凤凰县当地的县、乡、镇、村各级干部和贫困户的走访调查数据为辅。对凤凰县的山江镇、腊尔山镇、千工坪镇、木江平镇、麻冲乡等地进行了实地调查，共计发放问卷150份，回收问卷130份，有效问卷115份，问卷有效率88.4%，同时完成访谈记录20份。

一、凤凰县精准扶贫成效及问题

(一)凤凰县精准扶贫取得的成效

1．贫困发生率逐年降低

凤凰县自实施精准扶贫以来，贫困人口逐年减少。由表1可知，2013年贫困人口为9.83万，贫困发生率为27.8%，2014年、2015年、2016年实现脱贫人口分别为1.52万、1.51万、1.72万，共实现4.75万人脱贫，2013年、2014年、2015年、2016年贫困发生率分别为27.8%、23.2%、18.7%、15.5%，全县城镇化率由2013年的29.2%增至2016年的37.3%。由数据可知，凤凰县三年来贫困发生率呈下降趋势，贫困人口逐步减少，精准帮扶成效较明显。

表1 凤凰县脱贫人口统计

数据来源：根据凤凰县人民政府扶贫开发办提供的数据整理

2．总体经济收入有所提高

由表2可知，凤凰县2013年至2016年在总体经济上取得以下成效：生产总值由54.46亿元增至77.93亿元，人均地区生产总值由1.54万元增至2.38万元，财政总收入由6.37亿元增至10.04亿元，农村居民人均可支配收入由5733元增至8213元。2014年至2016年凤凰县农村居民人均可支配收入增长率分别为：11.9%、13.6%、12.7%。由生产总值、财政总收入、农村居民人均可支配收入、人均地区生产总值四个指标可知，凤凰县自实施精准扶贫以来经济收入有所提高。

表2 凤凰县经济变化统计表

(数据来源：根据凤凰县人民政府年度公报统计)

3．公共服务基础设施有所改善

据凤凰县人民政府官网公示的数据，凤凰县2016年新建和完善村级文化广场102个、社区文化活动室7个；完成农村直播卫星“户户通”安装6 255户、17个乡镇广播站和286个村级广播室建设；图书馆收集图书16.5万册，接待16万余读者；通讯方面固定电话用户逐年减少、移动电话用户逐年增加，具体详情如表3所示。

表3 凤凰县邮电变化统计表

(数据来源：根据凤凰县人民政府年度公报统计)

4．精准扶贫特色明显

第一，“十项工程”分类帮扶。凤凰县根据贫困户的具体情况制定了《2016-2020年十项工程实施方案》，如教育发展脱贫工程，对建档立卡户贫困学生开展“雨露计划”；医疗救助帮扶工程，建档立卡户贫困户患者住院费用实际报销比例达80%以上。第二，扶贫产业园区与分散相结合。一方面建立农业产业示范园、带动特色产业发展，截至2016年底凤凰县已建成特色产业标准园65个，发展专业合作组织265个；另一方面走分散发展路子，政府支持每户贫困户发展“3头猪、100只鸡鸭鹅、3亩优质稻+稻花鱼”计划，免费为贫困户提供鸭苗、猪仔、优质稻种子、化肥、农药等。第三，“五个一批”带动旅游脱贫。凤凰县“五个一批”的实施主要体现在旅游业方面，具体为公益性岗位安置一批、景区就业安置一批、文艺表演安置一批、项目用工带动一批、服务就业带动一批。第四，“六个结合”推进易地搬迁工作。易地搬迁脱贫工程以“一次规划，两年建成”为目标，如通过进村入户宣传、落实“农户申请—村委会初审公示—乡政府审核公示—县政府审批公示—签订协议”搬迁程序，实现政策宣传与严格程序相结合，确保搬迁对象精准。

(二)凤凰县精准扶贫仍然存在的问题

1．精准识别不精准，贫困人口退出“未脱贫”

扶贫对象难以实现精准识别。根据调查问卷数据，45.03%的受访贫困户认为扶贫对象评选公平，54.97%的认为不公平；接受访谈的村级干部表示“现在村里贫困户特别多，但是名额有限，所以难以实现全部都录入建档立卡户中”。接受访谈的县级某扶贫干部表示“精准脱贫户的户数以上级给予的数据为准”；接受访谈的贫困户表示“自家还未脱贫，政府已经将其划分为‘已脱贫’”。由此可知凤凰县精准脱贫存在“数据”脱贫、贫困人口退出“未脱贫”等现象。

2．产业结构不平衡，扶贫产业发展滞后

据凤凰县人民政府官网公布的数据，截止2016年底，凤凰县第一、第二、第三产业结构比例为11.5:16.0:72.5，与全国的8.6:39.8:51.6相比，第二产业明显偏低；2016年凤凰县人均地区生产总值只有23 795元，与2016年全国人均国内生产总值53 980元相比，相差甚远；凤凰县的猕猴桃、反季节性蔬菜、稻花鱼等特色产业发展处于起步阶段，据统计2016年猕猴桃、蔬菜、柑桔等特色支柱产业产值分别为23 342.06吨、93 089.38吨、79 978.64吨，稻花鱼养植2 500亩，尚未形成规模效应，难以带动当地经济发展。此外，凤凰县2016年全年接待游客1 250万人次，旅游收入115亿元。由此可知，凤凰县总体经济水平较低，产业结构不平衡，精准扶贫特色产业发展滞后，旅游产业“重点突出”现象较为明显。

3．县乡财政经济薄弱，扶贫资金缺口大

精准扶贫资金作为扶贫过程中必不可少的资源，资金的充裕与否对精准帮扶的重要性不言而喻。凤凰县2016年财政总收入为100，414.0万元，而凤凰县精准帮扶重点工程总资金需要92 883.6万元，现缺少42，259.4万元，具体详情如表4所示。因此，仅依靠凤凰县自身的财政收入，难以实现精准帮扶工程所需的资金，帮扶资金缺口较大。

表4 凤凰县脱贫工程重点项目资金一览表

(数据来源：根据凤凰县精准脱贫十项工程办提供的数据整理)

4．基层干部人员不足，驻村帮扶不到位

据凤凰县人民政府官网公布的数据，全县精准扶贫开发办专职干部21人，其中党员17人，大专及以上学历18人，但需管理340个贫困村的扶贫开发任务。2016年凤凰县落实“321”(即县级领导联系3户贫困户、科级干部联系2户、普通干部联系1户)党员干部结对帮扶制度，并组建200个工作组，选派381名优秀干部进行驻村帮扶。而根据问卷调查的数据，34.3%的受访贫困户表示驻村干部没有入户调查，28.3%的受访贫困户表示仅入户调查一次。由此可知，精准扶贫工作存在任务繁重、人手不足，驻村干部帮扶工作明显不到位等问题。

二、凤凰县精准扶贫发展制约因素

(一)教育基础薄弱，文化素质偏低

凤凰县各级各类学校共347所，普通高级中学3所，职业学校2所，初中24所，全县常住人口为32.75万，平均每万人口中普通高中、初中、小学、幼儿园在校学生分别为121人、327人、687人、319人。根据调查问卷数据，受访贫困户受教育水平中，本科及以上的占4.54%，大专和中专的占5.01%，高中、初中、小学及以下的分别占9.83%、19.30%和61.32%，超过一半的贫困户是小学及以下受教育水平。由此可知，凤凰县教学场所欠缺，教育基础薄弱，贫困群体受教育水平普遍偏低。

(二)脱贫意识不强，致富信心不足

根据调查问卷数据，65.78%的贫困户在农业产品的处理方式上选择自给自足，20.21%的选择外销。在整村脱贫上，非常有信心的占4.13%，有信心的占18.97%，信心一般、有点没信心、完全没信心的占比分别为44.87%、19.31%、12.72%。由此可知，贫困户缺乏脱贫致富的思想意识，多数贫困户对脱贫致富缺乏信心。

(三)贫困户经济底子薄，产业投资成本大

据凤凰县人民政府官网公布的数据，2016年凤凰县农村居民人均可支配收入8213元，与全国的农村居民人均可支配收入12，363元相比，相差甚远。贫困户以种植和外出务工为主要经济来源，其中务工收入受工种的不同变化较大，农产品种植收入受天气、季节的影响极大，贫困群体经济收入来源单一、波动大。据凤凰县人民政府扶贫开发办的数据，红心猕猴桃开发成本每亩投入超过5000元，养殖一头猪每个月需投入130元饲料以及140元疫苗费用等。这对于经济底子很薄弱的贫困户来说，产业开发成本较高，难以形成规模种养殖。

(四)贫困发生面广，贫困程度深

凤凰县辖17个乡镇、261个行政村、20个社区，截止2016年底全县仍有贫困村155个、贫困人口为5.08万人，贫困发生率为14.5%，主要集中在腊尔山镇、山江镇、长潭岗水库等3个中高海拔地区。凤凰县贫困人口中农村低保对象10 711户共29 646人、城市低保对象2 561户共6 229人，五保户1 009人；全县重度残疾2 819人，生活困难残疾人1 385人，因病致贫所占比率较高。数据表明凤凰县贫困程度深，贫困发生面广。

(五)基础设施不够完善，公共服务不健全

凤凰县总面积1 745平方公里，截至2016全县互联网宽带接入用户3.73万户，加固水库46座、整治山塘306口、河坝162座、渠道120公里、机耕道300公里。凤凰县基础设施不够完善，医疗等公共服务设施还不够健全。凤凰县各级医疗机构294所，其中综合医院仅2所(县人民医院1所，民族医院1所)。

三、对策建议

精准扶贫是一项长期、艰巨的任务，要实现精准扶贫的有序推进，需要全社会各界人士都参与到精准扶贫。针对凤凰县精准扶贫过程中出现的问题，本文在研究分析的基础上构建了政府部门、基层干部、贫困群体和社会力量“四位一体”携手脱贫框架，为凤凰县打赢脱贫攻坚战提供一定的科学依据。

图1 “四位一体”精准脱贫体系

(一)政府部门—精准扶贫的“铺路者”

第一，加大财政资金支持力度。首先积极支持各级财政专项资金，发展县域种养殖业、旅游业，推动凤凰县精准脱贫；其次，要加大基础设施资金投入，如村级医疗卫生机构、人畜饮水分流、村级道路交通、山塘水坝等灌溉设施的修建；最后，加大农业产业发展资金投入，如田地的租赁成本、化肥成本、生产资料等。

第二，调整产业结构平衡发展。首先，推广“猪(牲畜)-沼-燃气、秸秆-沼-燃气”的生态循环经济发展理念；其次，大力支持凤凰县特色龙头企业的发展，提供相应的优惠政策；最后，始终坚持“一业带三化”发展，以凤凰旅游产业为主导，带动特色农业、工业及服务业的发展。

(二)基层干部—精准扶贫的“执行者”

第一，充分发挥纽带作用，创新宣传方式。一方面，通过开展以村为单位、以月为周期的民意反馈大会，实现基层干部与贫困群众之间的“面面”交谈；另一方面，通过成立精准扶贫政策宣传小组、利用现代网络工具(海报、录制宣传视频)进行宣传，达到有效的宣传效果。

第二，加强党的思想教育，提高管理能力。首先，基层干部要积极学习中央、省、州系列文件精神，学习国家各级领导对于精准扶贫工作的专题报告，提升自我思想；其次，加强基层干部的思想教育、提高管理能力；最后，各乡镇精准扶贫管理者、执行者相互监督、相互学习。

(三)贫困群体—精准扶贫的“受益者”

第一，强化教育转变“被脱贫”观念。贫困群体在参与精准扶贫的过程中，要不断加强自身学习，从内部打破“等、靠、要”的思想，树立强大的自我脱贫致富意识，积极主动参与扶贫过程，转被动为主动，摆脱“被发展”状态，实现从“输血式”向“造血式”的扶贫模式转变。

第二，提升自我工作技能。首先，积极主动参加政府组织的技能培训，并将所学的职业技能运用到实践中；其次，增加对文化知识学习，提高自身文化素养，便于更好的理解并参与到国家的精准扶贫工作中去。提高工作技能是实现精准脱贫、经济水平提高的保障。

(四)社会力量—精准扶贫的“守护者”

第一，社会团体助力精准扶贫。首先，公益团体可为贫困群体提供农业技术培训；其次，高等院校可组织志愿者到贫困山区支教；最后龙头企业积极与贫困户合作，实现“生产—销售、双盈利—再分红”的双赢局面。

第二，社会媒介加强舆论监督。精准扶贫在实施的过程中可以利用多种媒体平台实现监督和评论，如通过微信、微博公众号的关注实现对精准扶贫动态的了解。充分利用网络平台，公布精准扶贫事宜，保证精准扶贫在阳光下运行。

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