福建综合治水试验的实践与启示

游祖勇，兰伟龙，严向东，陈久新

（福建省水利厅，350001，福州）

生态文明，试验先行。遵循习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，按照国家生态文明试验区（福建）实施方案的总体部署，围绕全面推行河长制湖长制的总体要求，着眼全县域、全流域整体协调发展，2017年福建确定2批8个县开展综合治水试验，探索创新治水体制机制，统筹推进水资源、水生态、水环境、水安全系统治理，经过实践尝试，取得初步成效，一些治水模式正在全省发挥引领示范作用。

一、综合治水试验的实践尝试

综合治水试验，是一项从水利建设到管理的全方位系统治理工程，也是新时代水利改革发展的创新举措。福建为推进此项工作，采取了一系列措施。

1.明确定位，顶层设计

围绕水生态文明建设，研究制定综合治水试验县建设实施意见，从总体要求、主要目标、基本原则、重点任务、保障措施等方面作了总体安排设计。在目标要求上，按照“一年有成果、两年出成效、三年创典型”的要求，经过三年的努力，基本实现“水系畅通、水体清洁、水质优良、水景美丽、供水保障、防洪安全、机制灵活、管养到位”。在重点任务上，创新治水体制机制，要求试验县实现“六新”，即先行创建河长治水新格局、打造生态水系治理新样板、搭建生态综合执法新平台、闯出水资源资产化新路子、实践水利多元化投融资新模式、建立健全建管并重新机制，为全省综合治水提供可复制、可推广的模式经验。

2.正向激励，竞争立项

2017年1月和11月，采取“正向激励、竞争立项”的做法，经设区市推荐，由参加竞争立项的相关县 （市、区）主要领导作项目推荐和立项说明，经评估小组评估审定，选择治水任务重、前期工作基础扎实、近年在治水体制机制以及工程建设等方面取得一定成效、资金使用效益较好的永春县、沙县、漳平市、荔城区为首批，福清市、福安市、建宁县、建阳区为第二批全省综合治水试验县。

3.先行先试，改革创新

首先根据“六有”条件，即地方政府有干劲、综合治水有需求、水利建设有基础、改革创新有特色、河长管水有力度、资金投入有显效，由各设区市筛选1～2个预备试验县；然后由县政府主要领导现场推介，省水利厅组建评估小组择优审定，一定三年，滚动实施。各试验县编制综合治水三年总体规划和年度实施计划，规划内容既要有重点工程建设项目清单，又要有体制改革机制创新清单；既要有资金配套等政策措施，又要有组织实施的力量保障。经福建省水利厅专家组审查后，由各试验县政府印发实施。

4.以奖代补，滚动实施

从2017年起统筹省级以上财政作为试点县专项补助资金。资金安排原则上按原资金管理办法，根据不同类型项目补助比例执行。资金拨付采取分批下达、先建后补方式。2017—2018年，统筹整合省级以上财政专项资金7.8亿元，以奖代补，集中投放到综合治水试验县。

综合治水试验开展以来，得到各级党委、政府的高度重视，受到政府相关部门和社会各界的广泛关注。各试验县党委、政府及时成立了发改、财政、住建、国土、水利等多部门组成的工作领导小组，抽调人员集中办公，明确职责分工，多次召开会议并下发一系列文件安排部署工作，围绕综合试验、系统治水、全域拓展、改革创新的工作思路，体现了大水利生态理念、全方位综合治水、各系统全面发力，主要领导多次深入现场检查指导并协调解决存在的问题和困难，同时整合部门力量、整合项目资金，实现了治水在体制、机制、法制上的重大突破，有力推动了综合治水项目建设，有的已形成可复制、可推广的试验经验模式。试验县群众对综合治水成效普遍感到满意，参与综合治水积极性高涨。

二、综合治水试验初步成效

综合治水试验实施两年来，4个首批试验县共实施综合治水项目125个，整合各类涉水资金31.73亿元，现已治理河道长度507.7 km，占需治理河道总长度的33%，预计到2019年年底三年试验期满后，可治理河道长度1 176 km，占需治理河道长度的80%。永春县河道水清见鱼，沙县河湖水质全面达标，漳平市水功能区水质达标率100%，荔城区黑臭水体全部消除。在体制机制改革创新方面，形成了一批可复制、可推广的治水模式与经验。

1.河长管河机制进一步完善

永春、沙县率先启动“湖（库）长制”，将小（2）型以上水库纳入管理范畴，强化地方党政领导对河湖水库的监管责任。沙县从“流域河长权责、巡查河道要求、问题处置分类、失职问责追责”等方面进行了研究探索，建立了“县级流域河长履职图”“河道反映问题处置联动机制”,提高了河长履职工作效率。

2.河湖治理司法体制初步建成

各试验县建立了行政执法与司法衔接制度，加大水生态环境行政执法力度，确保水生态治理依法有序。沙县率先设立监察委驻河长办联络室，8个试验县都及时设立当地检察院驻河长办检察联络室（点）；分别设置了生态法庭或在法院设立生态资源审判庭，在检察院设置生态资源检察科，涉河涉水案件有了专门集中办理的通道，审判更快捷、专业、有效。永春率先设立生态警察中队，并与法院、检察院生态执法力量联手发力，强力打击破坏流域生态的行为。漳平、沙县、建宁、建阳、福安等县还设立了“河道警长”，配合河长制为河道保驾护航。

3.生态综合执法力量有效整合

各试验县通过整合、集中生态执法力量，改变了以往分兵作战、孤军作战的方式，避免了顾此失彼、推诿扯皮的现象，提高了综合治水的强制力与威慑力。沙县报经省政府批准，挂牌成立了县政府直接领导的“沙县生态综合执法局”，组建了由森林公安、国土、住建、林业、农业、水利抽调的63名通过综合执法证考试的执法人员队伍，相对集中行使矿山环境保护、涉水环境保护、水污染防治管理、水土保持管理、水管理、河道管理、流域水环境保护管理等7个方面73项行政处罚权。漳平联合水利、环保、农业、林业、国土交通、城市执法局和公、检、法部门，开展治猪、治砂、治污、治渔“四治”行动。荔城整合辖区内执法力量，组建综合执法队，把水政执法纳入网格化管理。

4.水利设施产权制度改革创新稳步推进

试验县以小型水利设施作价入股、利用权证抵押货款等方式，实现水资源资产化、水资产资本化，调动农民管理好水利工程的积极性。永春为1 049个农村小型农田水利设施确权颁证，明确权利人及其依法享有的使用权、经营权和收益权，规定了权利人应当承担的管理、运行和维护义务，并以小型水利工程产权进行抵押贷款，用于水利设施建管。沙县在水利设施工程较为完善、工程类型齐全、管理基础好的乡镇，开展水利设施产权制度改革试点，在明晰产权的基础上，将公建类水利设施产权移交产权主体，完善产权转移管理的程序办法，并逐步向全县推广。

5.投融资渠道多元化拓宽

各试验县通过多渠道的投融资，广泛吸引社会资金参与水利建设，有效缓解了综合治水需要与资金不足的矛盾。漳平以PPP模式打包开发建设高水高排、生态水系建设和中小河流治理等9个项目，总投资5.6亿元。建阳区通过EPC模式与省水投集团合作建设水美城市，推动全县域治水。荔城区获得兴业银行3.5亿元授信贷款，启动南洋水系水环境综合治理PPP项目，估算投资24.4亿元。沙县推进水利资产抵押按揭贷款试点工作，融资3.7亿元用于水利建设；计划与福建省水投集团采取PPP模式合作实施开发建设、经营和管理城乡供水一体化，实现城乡供水同质、同网、同价。永春马跳水库及供水工程PPP项目正在实施中。

6.小型农田水利设施采取社会化专业化运维模式

各试验县改变以往管护经费分散使用、维护人员不专业、管理不到位的状况，整合打包相关经费，统一招标，聘请专业队伍进行专业化维护管理，简化了设计、监理、验收等繁琐环节，节约了管养经费，提高了工作效率和运维质量。漳平整合省级下达的维养经费及市本级配套资金，每年一次性进行捆绑打包招标，引入专业队伍进行管养。永春购买社会服务，以岵山镇、吾峰镇为试点，将全镇农田水利设施管护捆绑为一个项目，委托两个镇的水利工程维护中心进行专业化集中管理。荔城公开招标购买城乡环卫一体化保洁社会服务，三年投入3.36亿元，集中保洁河道、转运垃圾、管理公厕等。沙县对全县水利工程明晰所有权、管理权、使用权和经营权，落实管护主体、责任与经费，做到建、管、用一致，责、权、利统一。

7.水电站增效扩容助力精准扶贫先行先试

建宁探索水电项目建设与贫困村资产性收益挂钩机制，在黄埠乡将产业扶贫资金等以量化折股分红方式投入电站增效扩容改造工程，收益资金每年优先提取10万元作为教育扶贫资金，并将占股纯收益按一定比例分配给贫困村、精准扶贫户，将分红资金的10%作为水利基础设施修复管护资金；均口镇岭腰村以上级增效扩容改造补助资金的50%和村集体出资的35万元作为扶贫专项入股资金，30年内按10%～14%的比例提取收益，并将收益的10%作为水利基础设施修复管护资金。

三、综合治水试验的思考与启示

1.政府牵头、部门联动是综合治水的根本保证

由县级政府作为责任主体，牵头组织发改、财政、水利、环保、住建、农业等有关部门，统筹整合中央、省级财政水利专项资金，发挥资金规模效应，集中力量办大事，克服以往专项资金多头管理、“碎片化”、低效益的弊端，对涉水涉河项目资金实行集中财力，统一发力、共同实施才能奏效。

2.整县推进、全域治理是综合治水的关键所在

坚持全域规划、分年实施，从流域分段、分岸、分部门治理到统筹协调上下游、左右岸的全流域联动治理，全方位推进治污、治乱、治涝、治电、治砂、治土，全过程推进水资源开发、利用、配置、节约、管理、保护，才能实现水系综合治理的目标。

3.依法治水、综合执法是综合治水的重要机制

水循环自成系统，治水就要确保系统的每个环节都得到治理。从源头支流到流域区域，从山体植被到河流水域，从工业企业到农业养殖，从生产用水到生活用水，从河流流量到生态水质，都需要各涉水部门的源头管控和综合监管，强化依法治水管水，建立各相关部门共同参与的联合执法机制，实现综合执法、动态管理，确保河畅水清。

4.建章立制、社会参与是综合治水的长效保证

治水要有科学的制度作保障，实施最严格的水资源、水环境、水安全管理制度；要保障生态用水，建立科学的水环境保护体系；要注重经济性制度建设，让市场经济在水资源、水环境配置中发挥决定性作用；要加快水污染权界定的进程和生态产权界定进程，实施水源保护补偿制度；要加强社会性制度建设，广泛发动全社会参与到治水工作中去，主动参与、主动监督，实现政府、企业和公众之间的相互监督和相互制衡。

四、结 语

福建综合治水把水问题与 “山水林田湖草生命共同体”统筹考虑，将原来水利部门以及分散在各个部门的涉河涉水职能，通过当地党委政府的综合协调变成全县域、全流域、全方位、全过程治理，在探寻生态文明建设的解决路径上迈出了新步伐。

围绕综合治水总体目标，下一步将继续实行一域一水一盘棋，以治水体制机制改革创新和总结推广为重点，推进六个方面的改革创新。一是建立河长管河履职尽责机制，处理好河长湖长与行政领导之间的关系，尤其与非分管水利工作领导的关系，明确河长湖长履职的权与责。二是建立小水利设施运维引入社会化专业化管理机制，改变以往管护经费分散使用、维护人员不专业、管理不到位的状况。三是建立中小型水利工程集中建设管理机制，由县级政府统一组建项目法人，对中小型水利工程推行代建制、项目管理总承包、设计施工总承包等模式，实行集中建设管理，达到精简、高效、统一、规范和专业化管理。四是建立水利设施工程建设项目质量监督机制，依托各县级水利工程质量监督站，通过购买第三方服务，对所有水利建设项目的质量进行抽查，实现水利工程质量抽检全覆盖。五是推进城乡供水一体化试点，将供水管网由城市延伸、覆盖至乡镇，建立起一体化的城乡供水网络系统，基本实现城乡联网供水，达到城乡居民同质、同网、同价。六是建立河道社会化运行管护机制，整合市容、道路、河道、垃圾处理等保洁资金，建立保洁基金，统一招标，聘请专业队伍进行保洁。 ■