有力保障防洪和供水安全开创水旱灾害防御工作新局面——访水利部水旱灾害防御司司长田以堂

2018年，我国降水总体偏多，台风登陆频繁、影响范围广，长江、黄河等江河发生编号洪水，一些江河发生特大洪水或超历史洪水，部分地区洪涝灾害严重，东北、华北、江南等地局部出现旱情。国家防总、水利部，各流域防总和地方各级党委、政府认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照“两个坚持、三个转变”要求，在机构改革的关键时期，坚持“思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减”，精心组织、科学应对，广大军民团结奋战、合力抗灾，全年因灾死亡失踪人数为中华人民共和国成立以来最低，取得了防汛抗旱工作的全面胜利。日前，本刊记者专访了水利部水旱灾害防御司司长田以堂。

中国水利：2018年是水利部承担国家防总职责的最后一个完整防汛年，越是关键时期越体现责任担当。请您介绍一下2018年汛情旱情特点、防御措施与总体成效。

田以堂：2018年汛情旱情灾情主要有四个特点。一是降雨总体北多南少，局地雨量强。西北中部东部、西南北部、东北中部及新疆西部等地累积降雨量较常年多3～7成，四川、甘肃、青海、宁夏累积降雨量列历史同期第1～2位，河北、黑龙江、北京7月份累积降雨量较常年同期多3成到1.2倍。二是江河洪水多发重发，超警河流多。长江7月发生2次编号洪水，三峡水库出现53 000 m3/s和60 000 m3/s的入库洪峰，嘉陵江上游、涪江上游、沱江上游发生特大洪水。黄河7月和9月发生3次编号洪水，上游来水较常年偏多近7成。全国共454条河流发生超警以上洪水，其中72条发生超保洪水，24条发生超历史洪水。三是台风生成登陆多，影响范围广。共生成29个台风，10个登陆我国，较常年分别多3.5个和2.8个。8月份生成9个台风，列1967年以来第1位；登陆4个，列1998年以来第1位。台风“艾云尼”“贝碧嘉”均在广东和海南登陆3次；“安比”“云雀”和“温比亚”26天内接连登陆上海，为1949年以来首次；“安比” “摩羯”和“温比亚”登陆后均北上，给华东、华北、东北等地带来强降雨。四是旱情阶段性特征明显，局地受旱严重。春季至夏初北方冬麦区和东北部分地区持续少雨，旱情发展迅速，全国耕地受旱面积一度达7 720万亩(1亩=1/15 hm2，下同)。入夏后东北、江南、西南等地部分地区发生夏伏旱，辽宁、内蒙古、湖南、江西、湖北等省（自治区）耕地受旱面积一度达5 072万亩。

党中央、国务院高度重视防汛抗旱工作，习近平总书记多次对防汛抗洪抢险救灾工作作出重要指示和批示，李克强总理多次对防汛抗旱提出明确要求，国务院副总理、国家防总总指挥胡春华赴水利部和河南、安徽、湖北等省考察防汛工作，并与国务委员、国家防总副总指挥王勇多次共同出席国家防总会议，对防汛抗旱工作作出全面部署。在党中央、国务院的坚强领导下，国家防总、水利部，各流域防总以及地方各级党委、政府和防汛抗旱指挥部全力以赴做好防汛抗旱各项工作。

一是全面安排部署，督促落实防御准备。国家防总、水利部召开全国防汛抗旱工作视频会、全国水利系统视频会等，部署防汛抗旱工作；召开全国水库安全度汛视频会，对水库防洪保安作出专门安排。汛前公布全国防汛抗旱行政责任人名单，督促各地加强培训；赴大江大河和重点地区检查防汛抗旱防台风准备工作；逐一研究查找七大江河流域的防洪薄弱环节，制定应对措施并有针对性部署。批复2018年度长江上中游水库群联合调度方案、三峡水库试验性蓄水实施计划和雄安新区起步区安全度汛方案等方案预案，印发加强防台风转移避险工作和蓄滞洪区运用工作的指导意见。组织开展黄河、海河、辽河等流域预测预报、洪水调度、应急抢险等检查和演练。督促各地及时修复水毁工程。

二是狠抓督导检查，及时消除风险隐患。汛前对长江、黄河、淮河、海河和辽河等流域防汛准备工作进行重点督查。对全国小型水库安全度汛持续进行暗访督查，国家防总副总指挥、水利部部长鄂竟平带队暗访3次；针对问题“一省一单”“一库一策”限期整改，约谈部分省份相关负责同志。对县级防汛抗旱值守和乡镇级山洪灾害监测预警开展多批次抽查，对山洪预警不落实、河道乱占乱建影响行洪等进行重点排查，消除隐患。针对水库溃坝和出险，迅速组织开展水库安全度汛隐患排查整改，强化中小水库转移避险，全力保障人员安全。

三是及时启动响应，加大指导支持力度。密切监视雨水情、台风和汛旱灾情，加强值守和会商研判，国家防总副总指挥、水利部部长鄂竟平30多次组织重大汛旱灾情和台风防御会商部署，国家防总秘书长、水利部副部长兼应急管理部副部长叶建春7次赴一线指导。针对预报可能发生的暴雨洪水、台风登陆影响等灾害性天气过程，提前向有关流域和地区发出通知，召开异地视频会议进行部署，及时启动应急响应，累计派出130多个工作组赴水旱灾区一线，商财政部下达特大防汛抗旱补助费35亿元，支持地方做好抗洪抢险和抗旱减灾工作。针对金沙江、雅鲁藏布江堰塞湖险情，加强水文应急监测、信息共享、水库水电站调度，有效进行处置。

四是科学调度工程，有效防御江河洪水。在防御长江洪水过程中，科学调度长江上游主要水库群拦蓄洪水110多亿m3，三峡水库分别将53 000 m3/s和60 000 m3/s的入库洪峰削减至40 000 m3/s和43 300 m3/s；联合调度金沙江中下游梯级水库拦洪，最大限度减轻川渝江段防洪压力；指导协调四川、重庆等省（直辖市）防指调度嘉陵江干支流水库拦洪削峰，降低下游洪峰水位2～4 m。在防御黄河洪水过程中，上游实施龙羊峡、刘家峡水库联合调度拦洪削峰，减轻宁蒙河段防洪压力；中下游实施三门峡水库敞泄、小浪底水库拦洪削峰和排沙减淤，保障下游滩区群众安全。

五是突出预警避险，有力防范山洪台风。把确保人民群众生命安全作为首要任务，及时发布预警，全国共紧急转移833万人。水利部联合气象局发布山洪灾害预警信息134期，全国共有25个省（自治区、直辖市）发布4.7万次县级山洪灾害预警，发送预警短信2 179万余条，启动预警广播31.2万次，转移受威胁群众191万人，山洪灾害死亡人数与实施防治项目建设以来均值相比下降40%以上。沿海地区及时组织海上及陆地人员转移和船只回港避风，采取台风登陆时段停工、停产、停课、休市等有效措施，保障防台风安全。

地方各级党委、政府全面落实防汛抗旱责任，主要负责同志靠前指挥，组织干部群众强化隐患整改，全力做好监测预警、工程调度、险情巡查抢护、人员转移安置等工作，确保人民群众生命安全和城乡供水安全。国家防总各成员单位各司其职，密切配合，解放军、武警部队和公安机关及时出动兵力、警力参与抗洪抢险，发挥了重要作用。

在各方共同努力下，2018年防汛抗旱工作取得了全面胜利，防灾减灾成效十分显著。洪涝灾害损失总体偏轻，因灾死亡失踪人数为中华人民共和国成立以来最低。截至10月下旬统计，全国受灾农作物9 634万亩、人口5 483万人，因灾死亡181人、失踪38人，倒塌房屋8.3万间，直接经济损失约1 596亿元。与2000年以来同期均值相比，死亡人口少85%，受灾面积少38%，受灾人口少59%，倒塌房屋少91%，直接经济损失多15%。

中国水利：在党和国家机构改革中，水利部职能有了较大调整。请您介绍下水旱灾害防治职责有了哪些调整，新组建的水旱灾害防御司的职能定位是什么？

田以堂：按照党和国家机构改革安排，水利部防汛抗旱应急抢险救援等相关职能划转至应急管理部。机构改革后，根据新“三定”规定，水利部在水旱灾害防治方面负责落实综合防灾减灾规划相关要求，组织编制洪水干旱灾害防治规划和防护标准并指导实施。承担水情旱情监测预警工作。组织编制重要江河湖泊和重要水工程的防御洪水抗御旱灾调度及应急水量调度方案，按程序报批并组织实施。承担防御洪水应急抢险的技术支撑工作。承担台风防御期间重要水工程调度工作。

新组建的水旱灾害防御司，在水利部党组的领导下，以提升水旱灾害防御能力、保障防洪安全和供水安全为主要目标，职能主要包括以下几个方面：一是防洪调度。组织编制重要江河湖泊和重要水工程防御洪水方案和洪水调度方案并组织实施，负责对重要江河湖泊和重要水工程实施防洪调度，承担台风防御期间重要水工程调度工作。指导重要江河湖泊和重要水工程水旱灾害防御调度演练。二是抗旱调度和应急水量调度。组织编制干旱防治规划及重要江河湖泊和重要水工程应急水量调度方案并组织实施，负责对重要江河湖泊和重要水工程实施抗旱调度和应急水量调度，指导编制抗御旱灾预案。三是水情旱情监测预警。组织协调指导水情旱情信息报送和预警工作，组织指导全国水库蓄水和干旱影响评估工作。四是抢险技术支撑。组织协调指导防御洪水应急抢险的技术支撑工作。五是水旱灾害防御风险管理。组织协调指导洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区洪水影响评价工作，组织协调指导蓄滞洪区安全建设、管理和运用补偿工作，组织开展全国洪水风险图编制运用工作，推进水旱灾害防御风险管理。

中国水利：当前我国治水主要矛盾发生了深刻变化。对此请谈谈您的理解认识，下一步水旱灾害防御工作的思路及2019年重点任务。

田以堂：水利部党组深入学习党的十九大和习近平总书记关于治水兴水系列重要讲话精神，结合水利工作实际，指出当前我国治水的主要矛盾为人民对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾，提出今后一个时期“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调。防御司根据治水主要矛盾变化，梳理出六个水旱灾害防御存在的不平衡不充分问题。一是工程体系发展不平衡。东部强、西部弱，南方强、北方弱，大江大河及重要支流强、中小河流弱，大中型水库强、小型水库弱，抗旱基础工程设施也相对薄弱。二是水利工程建设与度汛安全管理不平衡。重建设、轻管理现象普遍存在，特别是小型水库管理单位、人员、责任落实不到位，应急预案不够完备、监测预警能力偏低。三是经济社会发展与水旱灾害防御社会管理不平衡。经济社会发展对保障防洪和供水安全的要求越来越高，但侵占行洪河道、蓄滞洪区等问题突出，公众风险意识和自救能力不足。四是水利工程防洪抗旱调度能力水平不充分。水利工程防洪抗旱调度需兼顾防洪、供水、生态、航运、发电等多方面，协调难度大，相关法律法规和方案预案体系不完善，缺乏现代化调度平台。五是水旱灾害监测预报预警能力不充分。水文监测尚未实现全覆盖，中小水库监测预警系统不完备，部分水文站自动化程度低，洪水预测预报能力有待加强，旱情监测能力不足。六是水旱灾害防御基础研究不充分。风险管理理念不强，风险图编制应用、水旱灾害保险还处于起步阶段，险情和隐患监测缺乏现代化手段，抢险新技术、新设备研发运用不足。

下一步，我们将以习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针为指引，坚持防灾减灾救灾“两个坚持、三个转变”，对照“水利工程补短板、水利行业强监管”的要求，围绕以水工程防洪抗旱调度为核心，强化水旱灾害防御行业管理的总体思路，全力做好水旱灾害防御工作，保障人民群众生命安全和供水安全；实施防汛抗旱水利提升工程，补齐水旱灾害防御领域短板，加强行业监管，全面提升水旱灾害防御能力。

一是保障防洪和供水安全。督促各地落实水旱灾害防御责任，修订完善方案预案，开展调度演练，做好监测预警和防洪工程调度运用准备。密切监视雨水情和汛旱灾情，加强会商研判，及时发布预警，指导各流域、各地科学开展水利工程防洪抗旱调度，为抢险救援提技术支撑，保障人民群众生命财产和城乡供水安全。

二是提升水工程防洪抗旱调度水平。修订完善水旱灾害防御调度相关法律法规和方案预案。科学组织实施重要江河湖泊和水库、水电站、蓄滞洪区等重要水工程防御洪水抗御旱灾调度及应急水量调度。开展以防洪为主、多目标统筹兼顾的联合调度研究，完善国家、流域和省级防洪工程联合调度系统，建立流域性防洪工程统一调度平台。

三是提高监测预报预警能力。提升中小型水库、中小河流和重点城市防洪排涝监测预警能力；提升江河洪水预报、中长期雨水情预测和突发局地暴雨预警能力；提升水文应急监测和分析预测能力。加强山洪灾害防治项目建设，建设全国旱情监测预警综合平台。

四是推进水旱灾害防御风险管理。继续开展洪水风险图编制工作，编制洪水风险区划图，划定洪水风险程度分区。强化蓄滞洪区建设管理，组织做好洪水影响评价工作。加强水旱灾害防御知识宣传普及，强化洪水风险图应用，提高公众防灾避险意识和自救互救能力。

五是加强水旱灾害防御基础研究。开展现代化技术装备及防汛抢险技术研究与应用推广。利用现代前沿信息技术，打造水旱灾害防御智能决策、业务管理和公众服务平台，提升决策现代化水平。