怀洪新河河道管理范围内涉河建设项目管理工作探讨

关 莹

怀洪新河是淮河中游治淮骨干工程之一，河道干流全长121km，其中安徽省境内95km，堤防长255km，大中型水闸9座，穿堤涵闸99座。其主要作用是分泄淮河中游洪水，配合临淮岗洪水控制工程使淮北大堤和城市圈堤的防洪标准达到百年一遇。

随着经济与社会的快速发展，怀洪新河管理范围内非水利工程建设项目逐渐增多，主要包括跨河、穿河、穿堤、临河桥梁、码头、缆线、管道、取水等工程设施。面对防洪工程有重大影响的各类涉河项目，怀洪新河管理单位的管理任务与难度也随之加大。河道管理是法律赋予管理单位的重要职责，其中的涉河项目管理更是确保工程安全和河道行洪安全的关键之一。为此，针对目前怀洪新河（安徽段）河道管理范围内涉河项目建设管理现状及存在的问题，进行以下探讨。

一、怀洪新河管理范围涉河建设项目管理现状

1.审批管理权限

根据水法规有关规定，河道及水工程管理范围内的建设项目，必须按照河道及水工程管理权限，经水行政主管部门或授权的省级河道及水工程管理单位审查同意后，方可按基本建设程序履行审批手续。在怀洪新河管理范围内建设的大、中型建设项目，由安徽省水利厅审批，小型项目由安徽省怀洪新河河道管理局（以下简称省怀管局）负责审批。

2.审批程序

河道管理范围内建设项目审批分建设方案审批和施工方案审批两步程序：

建设方案审批。由项目建设单位按照管理权限向省怀管局提出建设方案书面申请，并如实提供如下材料：（1）建设项目申请文件；（2）建设项目所依据的文件；（3）建设项目涉及河道及防洪工程部分的初步方案；（4）占用工程管理范围的情况及该建设项目防御洪涝的措施；（5）建设项目对河势变化、堤防安全、河道行洪、河水水质的影响以及拟采取的补救措施。材料齐全后，省怀管局根据审批权限在规定的时间内以正式文件审批或提出初审意见上报省水利厅。

施工方案审查。建设项目经批准后，建设单位须按照批准的要求，将施工方案报送省怀管局审批，批复后方可开工建设。施工方案包括施工图、施工占用河道管理范围情况、施工组织设计，需进行防洪影响处理的项目须提供防洪影响处理工程设计文件；汛期不得破堤施工，必须跨汛期施工的工程建设单位须制定度汛措施方案。

3.涉河项目管理具体做法

省怀管局结合工程实际，制定了《安徽省怀洪新河工程管理范围内建设项目管理办法》，进一步明确系统各单位职责和管理程序。在实际管理过程中，主要做法如下：

一是依法管理，依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》及安徽省水利厅制定的《安徽省河道及水工程管理范围建设项目管理办法（试行）》等有关规定，在建设项目立项、审查、审批、验收等各个环节依照法定程序履行河道管理部门职责。

二是加强日常巡查，杜绝出现未批先建现象，确保管理范围内所有新建、改建、扩建项目都经审查批准。

三是督促防洪影响处理工程和主体工程同步实施。

四是加强施工过程检查及验收环节管理，要求建设项目必须按批准的建设方案和施工方案进行施工，并进行验收；对经批准占用河道滩地、水域的建设项目，工程完工后要求建设单位负责对占用场地进行清理复原。

二、存在问题

1.相关规划滞后

按照有关水利法规的规定，涉河建设项目应符合流域综合规划、岸线规划，但目前怀洪新河河道岸线利用等相关规划尚未编制，致使河道沙场码头等项目审查依据不足，管理难度大，甚至出现强行施工的现象。

2.防洪影响处理工程同步实施难

对于需要进行防洪影响处理的建设项目，建设单位常常以项目设计时未考虑该项经费为由不实施；有的建设单位虽然按规定在报批项目时编制了防洪影响处理工程初步设计，但是由于其不能给项目本身带来直接经济效益，建设单位在取得工程开工许可后，为了节省成本，常常不按照批复设计标准、批复要求时间施工，更有甚者完全不实施防洪影响处理工程，给防洪安全及人民生命财产安全造成重大隐患。

3.防汛度汛措施落实难

因涉河建设项目本身是水利行业以外的项目，建设单位往往会偏重局部利益，汛期施工占用河道现象时有发生，防汛意识不足，存在侥幸心理，不愿落实防汛度汛措施。如2009年京沪高铁跨怀洪新河大桥施工时，施工单位为节省临时工程费用，在河槽筑宽约30m的围堰并兼做施工平台，占用河道过水断面，临近汛期多次发文高速铁路建设指挥部及施工单位要求拆除围堰，对方置之不理，直至当年6月底（已进入汛期两个月），由安徽省防办、蚌埠市防办，省怀管局等多方联合督促，并派人现场监督，强制其拆除围堰落实度汛措施，保证防洪安全，对方才在紧邻老河槽右岸，开挖了明渠导流沟，保证了行洪畅通。虽然在主汛期来临前落实了度汛措施，但是存在很大的防洪风险，如果在尚未处理时发生了大洪水，后果将不堪设想。

4.竣工验收手续办理难

由于涉河项目大都是整个工程项目的一部分，项目完成后，建设单位不能及时进行或不进行涉河部分项目竣工验收，或验收不邀请河道管理部门参加。

5.相关管理没有法规制度依据

近年来出台了相关的水行政法规，从不同方面规定了涉河项目建设应服从河道主管部门的监督管理，建设单位应履行相应的防洪义务和报批程序，但这些规定仅对涉河项目的建设过程中做出了规定，而对项目建成后运行至废止，相关的责任单位应履行的责任和义务却无明确规定。这就使得项目管理运行期间，河道管理单位对其（特别是涉及防洪部分管理状况）的监督管理无法律依据，导致监督工作难以有效开展。建设项目废止后，建设单位不愿拆除情况也经常发生，而河道管理单位又没有制约措施，造成防洪隐患。另外，工程竣工后建设单位承担的场地复原、施工垃圾清运等问题难以控制，对水利工程规范化管理和防洪工程安全造成不利影响。

三、建设项目管理几点探讨

1.制定相关规划，完善相关法规制度

按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等有关法律、法规的要求，编制怀洪新河岸线利用规划，并经相应机构批准，使沙场码头等涉河建设项目审查能够有章可循、有据可依。对照法律、法规的要求，完善建设项目管理制度，进一步明确项目运行期间和终止使用时运行管理单位应承担（尤其涉及防洪部分日常管理）的责任等，为实施监督、管理提供强有力的依据。对建设项目影响处理工程同步实施、建设场地完工复原等，赋予河道管理单位必要的经济控制权力（比如缴纳保证金、抵押金等）。

2.强化基层管理职责，加强巡查监督

充分调动基层管理人员的积极性，加强巡查监督。基层管理人员在日常巡查时，对未报先实施的项目，一经发现就应及时制止，并及时向上级主管部门反映；对于已报履行报批手续的项目，基层河道管理局应派工程技术人员参与现场放样，全程跟踪监督涉河部分施工，如有违规行为发生，应及时制止。

3.加大水法规宣传力度，为实施有效监管创造条件

充分利用“世界水日”“中国水周”和法制宣传日，加大水法律、法规宣传力度，面向全社会普及水法规知识，使社会各界了解涉河项目管理的程序，自觉申报，服从监管。同时，做好日常宣传工作，提高沿河群众的法律意识，争取他们对涉河非水利工程建设项目管理的理解与支持。

4.正确处理涉河项目与经济发展的关系

涉河项目需要占用水域和堤防工程，对河道行洪、水生态等都有一定的影响，虽然后期采取了相应的影响处理措施，但实际效果如何还有待时间检验。但如果一味考虑地方经济发展，什么项目都可以占用水利工程，势必使审批流于形式，结果是岸线减少、行洪受阻、水环境恶化。因此，既要考虑地方经济发展，又要严格控制占用河道，对真正能够提高人民生活水平，促进河道水生态良性和谐发展的项目，本着既要支持地方经济发展，又要确保河道防洪安全，人水和谐发展的原则，经科学论证，采取补救措施后，应予以支持。

5.加大管理经费投入，提高监管的科技含量

目前涉河项目管理经费包含在怀洪新河工程管理经费中，建议单列涉河项目管理专项经费，加大经费的投入力度，配备必要的设备和工具，探索运用高科技、现代化技术完善监督管理新举措，确保涉河项目管理规范有序进行